Verklag við fjárlagagerð

[11:33]

Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):

Herra forseti. Hv. þm. hefur beint til mín eftirfarandi fyrirspurn um verklag við fjárlagagerð, með leyfi forseta:

Á grundvelli hvaða lagaheimilda byggjast tilmæli forsætisráðuneytisins til Alþingis um verklag við fjárlagagerð, einkum er varðar samskipti Alþingis og stofnana þess við fjárlaganefnd, frá 28. október 2003? Með hvaða hætti samrýmast þau 2. mgr. 10. gr. laga um þingsköp Alþingis, 4. mgr. 21. gr. laga um fjárreiður ríkisins, 2. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. laga um Ríkisendurskoðun?

Því er til að svara að samkvæmt 21. gr. laga um fjárreiður ríkisins sem þarna er vitnað til skal frv. til fjárlaga samið með hliðsjón af þjóðhagsáætlun ríkisstjórnarinnar. Skulu áætlanir um tekjur og gjöld í frv. vera gerðar á sömu meginforsendum og þjóðhagsáætlun. Fjárlagatillögum aðila í A-, B- og C-hluta skal skilað til viðkomandi ráðuneytis. Hvert ráðuneyti skal skila fjárlagatillögum til fjmrn. eftir nánari reglum sem settar eru í reglugerð.

Í upphafi síðasta áratugar var að erlendri fyrirmynd tekið upp nýtt skipulag við undirbúning og mótun fjárlaga hér á landi sem kallað hefur verið rammafjárlög. Hugsun að baki þeim er að tryggja að stefnumörkun ríkisstjórnarinnar verði ráðandi þáttur í fjárlagagerðinni og að auka ábyrgð annarra þátttakenda í fjárlagagerðinni á ráðstöfun þeirra takmörkuðu fjármuna sem fyrir hendi eru á hverjum tíma. Ríkisstjórnin markar í upphafi fjárlagagerðar stefnu í ríkisfjármálunum, ákveður heildarútgjöld og skiptingu þeirra á ráðuneyti, þ.e. útgjaldarammana, en ráðuneytunum er látið eftir að útfæra nánar hvernig fénu er varið til einstakra stofnana og verkefna.

Áður en rammafjárlög komu til sögunnar annaðist fjmrn. svo til allan eða að öllu leyti undirbúning og mótun fjárlagafrv. Tilkoma rammafjárlaga hefur haft í för með sér að hiti og þungi fjárlagagerðarinnar hefur í auknum mæli færst út til fagráðuneytanna. Það er óhætt að segja að nú bera allir ráðherrar í ríkisstjórninni raunverulega ábyrgð á fjárlagafrv. og fjárlögunum en ekki einugis fjmrh. eins og fram að þeim tíma var gjarnan reyndin. Ábyrgð hvers ráðherra á að heildarútgjöld ráðuneytis hans fari ekki umfram þann útgjaldaramma sem ríkisstjórnin hefur ákveðið er grundvallaratriði með þessu verklagi við fjárlagagerð. Því hefur verið viðtekin venja að ríkisstjórnin samþykki í kjölfar framlagningar fjárlagafrv. á Alþingi að ráðuneyti og stofnanir leiti ekki beint til fjárln. með erindi um aukin útgjöld. Það er jafnframt viðtekin venja að slík erindi eru tekin til afgreiðslu í ráðherranefnd um ríkisfjármál og tillögur um nauðsynlegar breytingar sendar fjárln. í nafni ríkisstjórnarinnar.

Forsn. Alþingis gerir hvert ár tillögur um fjárveitingar til Alþingis og stofnana þess samkvæmt ákvæðum þingskapa innan þess frests sem almennt gildir og sendir forsrh. Það er því afar eðlilegt og í samræmi við fyrrgreint vinnulag við fjárlagagerð að forsrn. framsendi bréf fjmrn. um áðurnefnda samþykkt ríkisstjórnar til skrifstofu Alþingis þar sem mælst er til þess að Alþingi komi þeim upplýsingum á framfæri við stofnanir sínar. Þetta verklag á samskiptum ráðuneyta og stofnana þeirra við fjárln. Alþingis er veigamikil forsenda þess að rammarnir haldi eftir að frv. er lagt fyrir þing.

Í úttekt sem Ríkisendurskoðun gerði á fjárlagaferlinu og birtist í apríl 2001 segir svo, með leyfi forseta:

,,Hið nýja skipulag fjárlagagerðar, rammaskipulagið, hefur almennt gefist vel og eflt mjög stefnumótunarhlutverk ríkisstjórnarinnar. Hins vegar nær skipulagið ekki til afgreiðslu Alþingis á fjárlögum. Sú heildarsýn og agi sem felst í skipulaginu fer því forgörðum eftir að fjárlagafrumvarp hefur verið lagt fyrir þing.``

Alltaf hefur þó legið fyrir og ætti ekki að þurfa að undirstrika að fjárln. getur átt frumkvæði að því að kalla á sinn fund stjórnendur einstakra ráðuneyta eða stofnana til yfirferðar um fjármál þeirra. Tilvitnun í þrískiptingu ríkisvaldsins þegar menn eru að huga að stofnun og rekstri Alþingis er auðvitað út í bláinn. Þrískipting ríkisvaldsins gildir um lagasetninguna, dómsvaldið og framkvæmdarvaldið en ekki um rekstur húsnæðis, skrifstofu eða stofnana Alþingis. Þetta er grundvallarmisskilningur sem ætti ekki að þurfa að leiðrétta í þessum sal. Ég kenndi lögfræði, þar á meðal stjórnskipun, ungu fólki í Verslunarskólanum og það vissi betur um þessa þætti en menn sem meira að segja eru sestir inn á hið háa Alþingi.