Samkeppnislög

Mánudaginn 09. maí 2005, kl. 15:13:30 (8343)


131. löggjafarþing — 128. fundur,  9. maí 2005.

Samkeppnislög.

590. mál
[15:13]

Kristinn H. Gunnarsson (F):

Virðulegi forseti. Það er að mínu mati ástæða til að fjalla nokkuð um efni þessa frumvarps sem hér hefur verið til umræðu síðan á laugardag. Segja má að umræðan snúist einkum um tvö aðskilin atriði. Annars vegar eru breytingar sem frumvarpið hefur að geyma á stofnanaþætti samkeppnismála og hins vegar ákvæði 27. gr. frumvarpsins sem lýtur að sjálfstæði íslenskra dómstóla og bindur í lög fyrirmæli til þeirra um að lúta erlendri stofnun við ákveðin skilyrði sem nánar eru tilgreind í frumvarpinu.

Ég vil aðallega beina athygli þingheims að ákvæðum 27. gr. Mér finnast þau vera alvarlegasta málið í frumvarpinu og raunar það stærsta sem við fjöllum um á þessu þingi með allri virðingu fyrir öðrum þingmálum sem borist hafa á borð þingmanna þennan veturinn. Áður en ég vík að því vil ég þó fara nokkrum orðum um stofnanaþátt frumvarpsins og þær breytingar sem þar eru lagðar til.

Það sem mér finnst skipta miklu máli í uppbyggingu Samkeppnisstofnunar, eða þeirrar stofnunar sem á að halda uppi eftirliti með atvinnulífinu hér á landi til að hér sé sú samkeppni sem menn ætlast til, er að stofnunin sé sjálfstæð í störfum sínum og þeir sem þar starfa geti starfað algjörlega óhindrað án fyrirmæla utanaðkomandi aðila. Það held ég að megi segja að hafi verið í ágætu lagi í gildandi lagaumhverfi Samkeppnisstofnunar, eins og hér hefur margoft komið fram, að Samkeppnisstofnun hafi verið sjálfstæð í athugunum sínum og gerðum. Ég sé því ekki ástæðu til að hrófla við fyrirkomulaginu vegna þess að því sé áfátt að því leyti. Ég tel það ekki markmið sem menn eigi að stefna að, að draga úr sjálfstæði stofnunarinnar að þessu leyti.

Breytingarnar sem gera á eru að mínu viti þess eðlis að ég hef a.m.k. sett spurningarmerki, ef ekki meira, við gildi þeirra. Það að leggja niður samkeppnisráð en taka þess í stað upp stjórn er að mínu viti engin einföldun á stjórnsýslu, eins og að er stefnt, miðað við það sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu. Það kunna út af fyrir sig að vera einhver rök fyrir því að gera slíka breytingu og engin ástæða til að leggjast gegn því í sjálfu sér. En það sem mér sýnist þessi breyting hafa í för með sér er í fyrsta lagi að stjórnin, sem í raun kemur í stað samkeppnisráðs að verulegu leyti, hefur meira hlutverk en samkeppnisráð hefur við að fylgjast með rekstri stofnunarinnar, ráða forstjóra hennar og að setja ákveðin mörk, skil á milli stjórnar og forstjóra. Forstjóri verður ekki lengur embættismaður og sjálfstæður í störfum sínum með skírskotun til þeirrar ráðningar heldur verður hann ríkisstarfsmaður samkvæmt almennum kafla laganna og er undirmaður stjórnar. Sjálfstæði forstjóra breytist því augljóslega verulega við þessa breytingu. Hann er undirmaður stjórnarinnar, ráðinn af stjórninni og lýtur boðum hennar í þeim efnum sem stjórnin hefur vald til að mæla fyrir um.

Ég velti því fyrir mér: Hver er ávinningurinn af þessari breytingu? Ég hef ekki fengið nein svör sem sannfæra mig um að rétt sé að stíga þetta skref. Mér finnst þetta þvert á móti bjóða heim þeirri hættu að forstjórinn eigi töluvert undir valdi og vilja stjórnar í þeim störfum sem hann að öðru leyti á að sinna. Það tel ég ekki breytingu í þá átt að gera hann sjálfstæðan í störfum sínum heldur til hins gagnstæða. Vilji menn stíga þetta skref verða menn að leggja fram einhverjar röksemdir fyrir því að augljós ávinningur verði af breytingunni. Þær röksemdir hef ég ekki séð eða heyrt í þessari umræðu.

Í öðru lagi verður breyting á hæfi þeirra sem eiga að sitja í stjórn frá hæfi þeirra sem í dag sitja í samkeppnisráði. Gildandi lög eru þannig að formaður og varaformaður samkeppnisráðs mega ekki hafa beinna og verulegra hagsmuna að gæta í atvinnurekstri. Það er alveg ljóst. Í þeim frumvarpsdrögum sem kynnt voru í haust var þetta ákvæði á sömu nótum og reyndar gengið áfram sömu braut með því að gera öllum stjórnarmönnum skylt að uppfylla þetta hæfi, sem einungis á við um formann og varaformann samkeppnisráðs í dag.

Í frumvarpinu sem við erum að fjalla um hefur það tekið breytingum, svo miklum að snúið hefur verið yfir á hinn endann og þessi hæfisskilyrði tekin út. Það má vel vera að það geti gengið að menn sitji í stjórn án þess að uppfylla þetta hæfisskilyrði en það hefur a.m.k. það í för með sér að einstakir stjórnarmenn verða að víkja þegar um er að ræða mál sem varðar þá. Auðvitað geta þeir ekki átt við mál sem þeir eiga hagsmuna að gæta í og það er tekið fram í frumvarpstextanum. Ég tel það ekki til bóta að hafa hæfisskilyrði stjórnarmanna þannig að þeir kunni að vera vanhæfir og aðrir verði þá að hlaupa í þeirra skarð á meðan.

Ég tel að eðlilegast hefði verið, ef menn á annað borð vilja breyta fyrirkomulaginu þannig að samkeppnisráð verði fellt niður en stjórn komi í staðinn, að hæfisskilyrðin giltu áfram, enda hef ég ekki upplýsingar um að fundið hafi verið að núgildandi lagaákvæði að þessu leyti. Ég veit ekki til þess að menn hafi gert athugasemdir við þau skilyrði eða að þau hafi hamlað störfum samkeppnisráðs. Þvert á móti eru þær upplýsingar sem ég hef um störf samkeppnisráðs þær að allt hafi gengið ákaflega vel hvað þann þátt málsins varðar og góður friður verið um störf ráðsins. Ég átta mig því ekki á því hverju menn ætla að ná fram með því að draga úr þessum hæfisskilyrðum, eins og lagt er til í frumvarpinu.

Það verður alltaf að vera einhver ávinningur í málinu og eitthvert vandamál eða einhver efnisatriði sem menn gera grein fyrir að nauðsynlegt sé að bregðast við með þeim hætti sem lagt er til. Mér finnst vanta að gerð sé grein fyrir því hvers vegna menn telja nauðsynlegt að gera þessar breytingar. Breytingar á auðvitað ekki að gera bara breytinganna vegna heldur vegna þess að menn ætli að bæta þá löggjöf sem menn búa við í dag.

Þá tel ég bagalegt að stofnunin hafi ekki heimild til að skjóta málum til dómstóla. Mér finnst eðlilegt að sú heimild sé gagnkvæm og eigi ekki bara við um málsaðila eða fyrirtæki sem hlut eiga að umræddu máli heldur líka stofnunina sjálfa. Báðir aðilar ættu að geta leitað til dómstóla til að fá fram niðurstöðu í máli.

Þá finnst mér þurfa svör við því hvers vegna heimildir hinnar nýju stofnunar til húsleitar ganga skemmra en heimild Eftirlitsstofnunar EFTA. Ég held að það verði að kalla eftir því að gerð verði skýr grein fyrir því, hvers vegna hin innlenda stofnun sem á að vera kjarninn í að halda uppi samkeppni í atvinnulífinu hér á landi, eigi að hafa rýrari og takmarkaðri heimildir til húsleitar en erlend stofnun.

Þessum atriðum, virðulegi forseti, finnst mér vanta verulega á að fram hafi komið sannfærandi rökstuðningur fyrir, þ.e. að rétt sé að grípa til þeirra og gera þá breytingu á gildandi lögum sem lagt er til. Ég held því ekki fram að það leiði allt til lakari niðurstöðu en verið hefur en vek þó athygli á því að það er augljóst að sjálfstæði forstjóra stofnunarinnar er minna samkvæmt frumvarpinu en samkvæmt gildandi lögum. Það er lakara að mínu viti, virðulegi forseti. Ég vil gera athugasemdir við þessar breytingar og láta það koma fram að ég hef ekki sannfærst um nauðsyn þess að ráðast í þær.

Eitt blasir við, að núverandi Samkeppnisstofnun verður lögð niður og að forstjóri hennar mun láta af störfum. Verði frumvarpið samþykkt óbreytt verða starfslok hjá yfirmanni stofnunarinnar og það liggur alveg fyrir. Síðan fer annar ferill sem í gang, að það verður stofnuð ný stofnun sem ræður sér forstjóra og sú staða verður væntanlega auglýst í fyllingu tímans. Hvort núverandi forstjóri sækir um og hvort hann verður ráðinn vitum við ekkert um. Við getum ekki vitað það á þessu stigi. En það er ljóst að það verða starfslok hjá núverandi forstjóra. Ég verð að segja það, virðulegi forseti, að það þurfa að koma fram gildar skýringar til rökstuðnings eða stuðnings því að ráðast í breytingar af þessum toga.

Ég vil síðan, virðulegi forseti, víkja að 27. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um skyldu íslensks dómstóls til að lúta ákvörðun erlendrar stofnunar. Ákvæðið sem ég geri athugasemdir við í þessari grein er einkum að finna í fyrri mgr. 27. gr. og er svohljóðandi, með leyfi forseta:

„Þegar dómstóll fjallar um samninga, ákvarðanir eða aðgerðir skv. 53. og 54. gr. EES- samningsins í máli sem Eftirlitsstofnun EFTA hefur þegar tekið ákvörðun í má úrlausn hans ekki brjóta í bága við þá ákvörðun. Enn fremur skal hann forðast að leysa úr máli á annan veg en þann sem Eftirlitsstofnun EFTA kann að gera í máli sem hún hefur til meðferðar.“

Þarna er gengið ákaflega langt í að binda hendur innlends dómstóls við ákvörðun sem erlend eftirlitsstofnun hefur tekið eða kann að taka síðar. Ég tel fyllstu ástæðu til að setja fyrirvara við það hvort með þessu sé gengið það langt í að skerða sjálfstæði íslensks dómstóls og framselja dómsvald úr landi, hvort við séum ekki komin yfir strikið í þeim efnum. Ég tel a.m.k. þess virði að spyrja þeirrar spurningar og ég mun síðan svara henni undir lok máls míns.

Með þessu frumvarpi fylgir greinargerð sem lögmaður nokkur hefur tekið saman. Hún er allítarleg og að mörgu leyti fróðleg en niðurstaða hennar er að Alþingi hafi heimild til að lögfesta ákvæðin eins og lagt er til. Hann setur þó fyrirvara við þá niðurstöðu.

Hér er um að ræða lögfræðing, Davíð Þór Björgvinsson, sem hefur fjallað um þessi mál áður og gert með ágætum að mínu viti. Hann er nú orðinn dómari við dómstól í Strassborg fyrir atbeina íslenskra stjórnvalda og ég tel nauðsynlegt að draga það fram að þar eru tengsl á milli sem kunna að hafa auðvitað áhrif á niðurstöðu eða álitsgerð lögfræðingsins, þótt ég vilji ekkert um það fullyrða. Það er a.m.k. ástæða til að menn viti af því að umræddur lögmaður er orðinn dómari vegna þess að hann var tilnefndur til þess af hálfu íslenskra stjórnvalda.

Rökstuðningurinn fyrir því að Alþingi geti samþykkt framsal á valdi eins og lagt er til í frumvarpinu er í stuttu máli einhvern veginn þannig að í gildi sé regla, sem hefur að vísu hvergi verið lögfest heldur sé venjuhelguð. Sú regla gefur löggjafanum heimild til að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli. Reglan er sem sé hvergi til, er ekki í stjórnarskránni, er ekki í neinum lögum og á hana hefur aldrei reynt fyrir dómstólum. Reglan er óljós að inntaki og mörk hennar, þ.e. gildissvið hennar, eru mjög óskýr. Þannig má segja að þar séu menn komnir með sérstakan rökstuðning fyrir því að hægt sé að skerða sjálfstæði íslenskra dómstóla. Ég geri athugasemdir við þann rökstuðning.

Til að varpa betra ljósi á rökstuðning Davíðs Þórs Björgvinssonar, ætla ég að lesa, með leyfi forseta, stuttan kafla úr greinargerðinni, sem er svohljóðandi, með leyfi forseta:

„Færð eru rök fyrir því að ákvæði 27. gr. frumvarpsins hafi talsverða sérstöðu sem geri það að verkum að framsal dómsvalds sem í því verður talið felast rúmast ekki sjálfkrafa innan þess framsals ríkisvalds til alþjóðastofnana sem þegar hefur verið talið heimilt á grundvelli EES-samningsins, sem löggjafinn samþykkti með lögum nr. 2/1993, og álit nefndar utanríkisráðherra frá 1992 fjallar um. Sérstaða 27. gr. frumvarpsins felst m.a. í því að ekki eru dæmi þess að íslenskir dómstólar hafi áður verið bundnir af ákvörðunum alþjóðlegra stofnana við úrlausn mála sem þeir annars eiga lögsögu í.“

Ég vek athygli á þessu, að þarna bendir Davíð Þór Björgvinsson á atriði sem skiptir miklu máli. Við göngum með þessu lengra en áður hefur verið gert. Hann segir: „… ekki eru dæmi þess að íslenskir dómstólar hafi áður verið bundnir af ákvörðunum alþjóðlegra stofnana við úrlausn mála sem þeir annars eiga lögsögu í.“

Áfram heldur Davíð Þór Björgvinsson:

„Þessu verður ekki jafnað til þess þegar erlendum úrlausnum, þar með talið úrlausnum alþjóðlegra stofnana, er veitt aðfararhæfi hér á landi, né heldur verða þær taldar felast í þeim, enda hafa slíkar fullnustuheimildir aldrei verið skýrðar svo að þær takmarki eða skerði sjálfstæði innlendra dómstóla. Ákvæði 27. gr. frumvarpsins gerir það aftur á móti óneitanlega, þótt í takmörkuðum mæli sé, og skerðir með beinum hætti sjálfstæði dómsvaldsins …“

Álit Davíðs Þórs er mjög skýrt í þessu, virðulegi forseti. Hann segir:

„Ákvæði 27. gr. frumvarpsins gerir það aftur á móti óneitanlega … og skerðir með beinum hætti sjálfstæði dómsvaldsins, þar sem dómari verður, þegar tiltekin skilyrði eru fyrir hendi, bundinn af ákvörðun annars aðila … þegar hann kveður upp sinn dóm. Í áliti nefndar utanríkisráðherra frá 1992 er lögð sérstök áhersla á að ákvæði EES-samningsins eða fylgisamninga hans hefðu ekki þessi eða sambærileg áhrif á sjálfstæði íslenskra dómstóla og voru það talin mikilvæg rök þegar komist var að þeirri niðurstöðu að lögfesta mætti EES- samninginn að óbreyttum stjórnlögum. Sú tegund framsals sem í ákvæðinu felst er því nýmæli í íslenskum lögum.“

Þarna finnst mér koma skýrt fram í hverju breytingin er fólgin, frá þeim skrefum sem við höfum stigið hingað til. Gengið skal lengra en nokkru sinni áður í að setja lög sem binda hendur íslensks dómsvalds og flytja það úr landi. Það erum við að gera, virðulegi forseti. Spyrja mætti: Hvar er heimild Alþingis til að gera slíkt? Ef hún væri fyrir hendi, þá ætti hún að vera í stjórnarskránni. Hjá erlendum ríkjum er hún þar, t.d. í norsku stjórnarskránni sem heimilar löggjafarþinginu framsal á valdi, með tilteknum ákvæðum um aukinn meiri hluta atkvæða þingmanna til þess að tryggja að fyrir framsalinu sé nokkuð víðtækur stuðningur. Við höfum ekkert ákvæði í íslensku stjórnarskránni sem heimilar Alþingi til að setja lög og framselja vald úr landi, hvort sem það er dómsvald eða annað vald. Hvergi.

Eins og fram kemur í greinargerð Davíðs Þórs þá er rökstuðningurinn fyrir því, þrátt fyrir þessa annmarka, að Alþingi geti gert þetta mjög sérstakur, þ.e. að í gildi sé regla sem hvergi er að finna skráða sem heimili það, regla sem íslenskir dómstólar hafa ekki sagt á álit sitt.

Davíð Þór bendir einnig á eitt atriði sem mér finnst skipta máli þegar maður veltir því fyrir sér hvernig íslenskir dómstólar muni taka á þessari reglu, ef til þess kæmi einhvern tímann að mál yrði lagt fyrir íslenskan dómstól þar sem reyndi á þetta ákvæði. Davíð Þór bendir á að tilhneiging Hæstaréttar undanfarinn áratug eða svo hafi verið sú að þrengja að valdheimildum löggjafans, að þrengja að heimildum Alþingis. Við höfum dæmi um að dómstólar hafi fellt dóma sem fengið hafa mikil viðbrögð í þjóðfélaginu og hér á Alþingi, eins og mönnum er eflaust í fersku minni. Tilhneiging dómsvaldsins er því fremur í þá átt að túlka heimildir löggjafans þröngt en rúmt.

Þess vegna segir í áliti Davíðs Þórs Björgvinssonar að ekki sé „mögulegt að spá fyrir um það með neinni vissu hver afstaða íslenskra dómstóla kann að verða til þess álitaefnis“ sem er að finna í 27. gr. frumvarpsins. Þannig er alveg ljóst, herra forseti, að við stígum með þessu lengra en við höfum gert nokkru sinni fyrr í að flytja dómsvald úr landi. Við göngum lengra, ef þetta ákvæði verður lögfest, en við höfum nokkru sinni fyrr gert að þessu leyti og það er fullkomlega óljóst hvort íslenskir dómstólar muni fallast á þetta lagaákvæði. Þvert á móti hníga ýmis rök að því að þeir muni líta á heimildir löggjafans í því skyni þrengri en rýmri. Þetta liggur fyrir, virðulegi forseti.

Ég tel að við séum komin út á hála braut ef Alþingi samþykkir þetta lagaákvæði óbreytt. Varnaðarorðin berast okkur frá umsagnaraðilum, t.d. frá réttarfarsnefnd eins og gert hefur verið grein fyrir áður í umræðunni þannig að ég ætla ekki að fara yfir það að sinni.

Mér finnst þetta úrslitaatriðið þegar staðreyndirnar liggja fyrir okkur. Ég velti því fyrir mér: Segjum að við féllumst á að við mættum stíga þetta skref í ljósi þess að óljós regla hafi gildi sem mæli fyrir um að það skref sem stigið er sé afmarkað. Þá spyr ég: Hvar munum við enda? Hvar munum við enda, virðulegi forseti? Ég fæ ekki betur séð en við munum enda á þann veg að síðan komi frumvarp þar sem gengið verður enn lengra í að flytja dómsvald úr landi, í öðrum málum á öðrum sviðum. Þá munu menn fallast á að löggjafinn hafi það vald ef tillagan telst afmörkuð og skýr. Þannig geta menn farið stig af stigi með þessari röksemdafærslu og endað á að framselja dómsvald, eða jafnvel löggjafarvald, úr landi í miklu ríkari mæli en hér er lagt til. Ég sé í raun engan endi á þeirri vegferð, heldur gætu menn nánast tekið upp Rómarsáttmála Evrópusambandsins að flestu leyti ef ekki öllu leyti með þessari röksemdafærslu og með því að gera það í ákveðnum skrefum.

Með því að fallast á röksemdafærsluna núna munu menn opna fyrir að ganga áfram á sömu braut og þeir hafa engar varnir þegar næsta frumvarp kemur. Þá verður sömu röksemdum beitt og hvernig ættu menn að geta snúið sig út úr því, hafnað þeim og sagt: Ja, það er mitt mat að nú sé komið yfir einhverja gullna línu sem ekki verði gengið yfir? Menn finna ekki rökstuðninginn í því.

Ég held að menn verði að gera málið upp við sig fyrr en seinna. Ég er á þeirri skoðun að í raun geti alþingismenn ekki annað gert en að gera það upp við sig hvort þeir vilja fara af stað í þessa vegferð, sem er í raun framhald af því er menn samþykktu EES-samninginn með viðlíka rökum. Þetta er skref númer tvö.

Það sem ég held að þurfi að vera fyrir hendi er í fyrsta lagi að í íslensku stjórnarskránni sé sagt til um hvernig löggjafinn geti samþykkt framsal á valdi úr landi. Í þeim ákvæðum væru dregin mörkin sem löggjafinn verður að starfa innan. Það er auðvitað engin hemja að löggjafarvaldið búi sér til reglu sem er svo sveigjanleg að menn geta teygt hana til eftir því máli sem er undir hverju sinni og færi bara mörkin að þörfum. Það gengur ekki, virðulegi forseti. Menn verða að stíga skref sem skerða sjálfstæði dómstóla eftir reglum sem hafa hlotið samþykki þjóðarinnar. Alþingi getur að mínu viti ekki sett sér sjálft mörkin hverju sinni og ákveðið sjálft hversu langt eigi að ganga, ákveðið sjálft skrefið hverju sinni hvort málið sé talið rúmast innan einhverra óljósra marka.

Vandi okkar er sá, að því er ég held, að Alþingi hafi gengið býsna langt í að taka sér vald stjórnarskrárgjafans, með því að breytingar á stjórnarskránni eru ekki bornar beint undir atkvæði þjóðarinnar. Þannig hefur Alþingi síðustu áratugi í raun tekið til sín það vald sem þjóðin á að hafa, sem er að setja landinu stjórnarskrá. Mér finnst Alþingi á þeirri braut að taka sér alltaf meira og meira vald í þessum efnum. Það er núna farið að ræða löggjöf og setja lög sem flytja vald úr landi án þess að gá að því eða bera undir þjóðina, sem á auðvitað að lokum að ráða þessu máli og veita þær heimildir sem alþingismenn eiga að starfa eftir.

Virðulegi forseti. Mín niðurstaða er sú að við getum ekki gengið þessa götu. Við getum ekki fallist á 27. gr. frumvarpsins. Ég mun greiða atkvæði gegn henni og frumvarpinu í heild verði þessi grein í frumvarpinu þegar það kemur til atkvæða.

Ég held, virðulegi forseti, að menn séu á villigötum í þessu efni og erfitt verði að stoppa þróunina ef við förum lengra inn á þá braut sem menn fóru inn á við samþykkt EES-samningsins.