Vátryggingastarfsemi

Mánudaginn 17. maí 2010, kl. 17:36:44 (0)


138. löggjafarþing — 124. fundur,  17. maí 2010.

vátryggingastarfsemi.

229. mál
[17:36]
Horfa

Frsm. 1. minni hluta viðskn. (Eygló Harðardóttir) (F):

Frú forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti 1. minni hluta viðskiptanefndar um frumvarp til laga um vátryggingastarfsemi.

Með frumvarpi þessu er ætlunin að setja nýja heildarlöggjöf um starfsemi vátryggingafélaga. Því er eðlilegt að spyrja hvað vátryggingafélög geri. Líkt og bankar taka vátryggingafélög við peningum og fjárfesta þá. Í staðinn afhenda þau loforð um að bæta skaðann ef vátryggingartaki, einstaklingur, fyrirtæki eða félag, verður fyrir skaða. Tekjur vátryggingafélaga eiga sér þannig uppruna annars vegar í iðgjöldum, greiðslum vátryggingartaka, og hins vegar í fjárfestingartekjum þegar félögin fjárfesta iðgjöldin.

Vátryggingafélög sýsla því með peninga fólks, líkt og bankar. Því má vel draga lærdóm af fyrri bankakreppum þegar rætt er um löggjöf fyrir vátryggingafélög. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 er bent á að mjög mikilvægt sé að sýna gát þar sem miklir fjármunir eru. Hætta sé á að einstaklingar með vafasama fortíð eða kunnáttu sækist þar til áhrifa og því megi aldrei slaka á settum lögum og reglum. Jafnframt sé sérstaklega mikilvægt að eftirlitsaðilar séu vel upplýstir um allar ákvarðanir og eftirlit, bæði með kröfum um skýrslugjöf og virku eftirliti á staðnum, til að verjast óheilbrigðum starfsháttum.

Það er hins vegar áhugavert við þetta frumvarp að það á sér ekki uppruna í bankahruninu heldur hófst vinna við það í september 2007 til að innleiða tilskipun 2005/68 EB um endurtryggingar. Þar sem lög um vátryggingar höfðu tekið ýmsum breytingum í gegnum tíðina þótti ráðherraskipaðri nefnd ástæða til að endurskoða lögin í heild og gera tillögur um ýmsar breytingar. Frumvarpið tekur þannig tillit til ýmissa breytinga sem gerðar hafa verið á lögunum í gegnum tíðina og leiðréttir innleiðingar á ýmsum öðrum tilskipunum um vátryggingar. Því er ljóst að mati 1. minni hluta að engin pólitísk stefnumörkun varðandi vátryggingamarkaðinn lá að baki endurskoðun laga um starfsemi vátryggingafélaga heldur fyrst og fremst EES-tilskipanir, tæknilegar forsendur og áhugi embættismanna á lagalegri tiltekt.

Eitt af því helsta sem rannsóknarnefnd Alþingis gagnrýndi í stjórnsýslu landsins fyrir bankahrun er skortur á faglegri og pólitískri stefnumörkun. Í skýrslu starfshóps um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndarinnar, sem Gunnar Helgi Kristinsson prófessor leiddi, segir, með leyfi forseta:

„Meginþungi opinberrar stefnumótunar hvílir á herðum framkvæmdarvaldsins. Þaðan þarf þess vegna að koma sú pólitíska forusta sem stuðlar að vandlega undirbúinni og samhæfðri stefnumótun ríkisvaldsins. Í nálægum ríkjum er vönduð úttekt oftast undanfari meiri háttar opinberrar stefnumótunar (t.d. NOU í Noregi, SOU í Svíþjóð, Statens betænkninger í Danmörku, White papers í Bretlandi). Í slíkum stefnuskjölum eru viðfangsefnin sett í samhengi við grundvallarkenningar, meginreglur laga, fræðilega orðræðu viðkomandi fagsviðs og reynslu annarra landa. Eftir atvikum kann einnig að vera um það að ræða að mismunandi valkostum sé stillt upp og áhrif þeirra séu vegin og metin. Það fer einnig eftir atvikum hvort slík stefnuskjöl eru unnin af sérfræðingum stjórnsýslunnar, utanaðkomandi sérfræðingum eða blöndu af báðu. Í mörgum tilvikum er leitað til utanaðkomandi aðila, svo sem háskólafólks, sem hefur sérþekkingu á viðkomandi sviði um aðkomu að slíkri vinnu. Það er síðan á grundvelli slíkra stefnumótunarskjala sem hin eiginlega pólitíska ákvarðanataka fer fram og löggjafarkostir eru valdir. Loks eru sjálf lagafrumvörpin og skýringar með þeim unnin af stjórnkerfinu á grundvelli þess sem á undan er gengið. Vandaður undirbúningur lýtur ekki bara að skilvirkni og hagkvæmni stefnumótunar heldur dregur einnig úr líkum á stefnureki í framkvæmd og að dómstólar fái óljósa löggjöf til túlkunar. Hann er þannig hluti af lýðræðislegum grundvelli opinberrar stefnumótunar.“

Nefndin bendir jafnframt á að smæð íslensku stjórnsýslunnar geri framangreind vinnubrögð erfiðari en þó alls ekki ómöguleg. Það sem hefur þó einkennt vinnu við nýja löggjöf eru afar óljós og illa skilgreind mörk undirbúnings stefnumótunar, pólitískrar ákvarðanatöku um val á kostum og vinnu við gerð lagafrumvarpa.

Þetta er einn megingalli þessa frumvarps að mati 1. minni hluta. Líkt og lýst var hér að framan var markmið ráðherraskipaðrar nefndar á sínum tíma að semja frumvarp um innleiðingu endurtryggingatilskipunar í íslenska löggjöf. Óljóst er hver tók ákvörðun um að hefja vinnu við heildarendurskoðun löggjafarinnar og hvert hið pólitíska markmið með breytingunum var.

Ef reyna á að greina pólitísk markmið breytinganna út frá texta frumvarpsins virðist pólitísk stefnumörkun einna helst liggja í því að leyfa aðeins vátryggingafélög sem eru hlutafélög með því að banna gagnkvæm tryggingafélög. Markmið vátryggingafélaga á þannig að vera hagnaður eigenda og hluthafa á grundvelli hugmyndafræði kapítalismans og hlutafélagaformsins um að sérhagsmunir og hámörkun gróða leiði til velferðar samfélagsins í heild.

Aðrar breytingar snúa þó að þeirri staðreynd að mikilvægt er að sýna fyllstu aðgát og aðgæslu þegar um mikla fjármuni fólks er að ræða. Því er hert á eftirliti Fjármálaeftirlitsins með vátryggingafélögum, meðferð virks eignarhlutar, hlutverki og hæfi eigenda og stjórnarmanna og innra eftirliti, sem og sjálfstæði endurskoðenda gagnvart félaginu — sem er þó breyting sem kom seinna fram, í raun eftir að skýrslan kom út, og var þá tekið enn frekar á í vinnu nefndarinnar. Einnig er tekið fyrir að vátryggingafélög láni með veði í eigin hlutabréfum og skuldabréfum.

Ég vil hins vegar taka fram að samstarfið innan nefndarinnar og vinna nefndarinnar hefur verið með miklum ágætum. Ég vil sérstaklega þakka formanni nefndarinnar, hv. þm. Lilju Mósesdóttur, fyrir að hafa unnið málið vel, tekið vel ábendingum frá minni hlutanum varðandi efni frumvarpsins og reynt að komast að samkomulagi með flesta þætti, enda tekur 1. minni hluti undir flestar af þeim breytingum sem meiri hlutinn leggur til og telur þær vera til bóta.

Þar vil ég sérstaklega nefna breytingar á tímamörkum sem tengjast tilteknum lagabrotum sem stjórnarmenn og framkvæmdastjórar kunna að hafa framið. Einnig er ánægjulegt að sjá að hér er verið að samræma ákvæði frumvarps um fjármálafyrirtæki og þarna eru sett inn ákvæði um kauprétt eða kaupaukagreiðslur starfsmanna. Það er mjög mikilvægt að í þessari tegund af fyrirtækjum, sem fjárfesta með peningum annars fólks, hvetji launa- og kaupaukakerfi ekki til áhættusækni og skammtímasjónarmiða eins og var allt of algengt fyrir hrun. Lagt er til að Fjármálaeftirlitið setji reglur um það hvernig vátryggingafélögum verði heimilt að veita starfsmönnum kauprétt eða kaupaukagreiðslur. 1. minni hluti vill sérstaklega benda á reglur sænska fjármálaeftirlitsins sem fyrirmynd — númerið á þeim kemur fram í nefndarálitinu — en þær byggja einmitt á tilmælum framkvæmdastjórnar ESB um launa- og hvatakerfi í fjármálageiranum sem formaður nefndarinnar, hv. þm. Lilja Mósesdóttir, fór aðeins í gegnum í sinni framsögu.

Það varð líka mjög mikil umræða í nefndinni um hlutverk og starf endurskoðenda og þar studdust nefndarmenn við þær ábendingar og athugasemdir sem komu fram í rannsóknarnefndarskýrslunni. Þar voru gerðar mjög alvarlegar athugasemdir við hlutverk endurskoðenda og endurskoðenda fjármálafyrirtækja og eins og ég hef bent á er mjög margt líkt með starfsemi vátryggingafélaga og annarra fjármálafyrirtækja. Frá gestum komu ábendingar um að sjálfstæði og óhæði endurskoðenda væri ekki tryggt nægilega þó að starfstími þeirra yrði styttur í fimm ár. Því hefur meiri hlutinn lagt til að ekki þurfi aðeins að skipta um endurskoðendur á fimm ára fresti heldur um endurskoðunarfélög líka. Einnig að endurskoðendur verði kjörnir á aðalfundi til fimm ára og ef víkja eigi endurskoðanda frá á þessu fimm ára tímabili þurfi álit endurskoðendaráðs að liggja fyrir áður. Það er skoðun 1. minni hluta að það á að vera mjög alvarlegt fyrir endurskoðanda og vátryggingafélagið ef víkja þarf endurskoðanda frá og jafnvel væri ástæða fyrir Fjármálaeftirlitið til að skoða það sérstaklega ef til þess konar atviks kemur.

Fyrsti minni hluti vill líka benda á að það er mjög brýnt að endurskoða lög um endurskoðendur og hefja vinnu, ef hún er ekki þegar hafin, við undirbúning löggjafar og pólitískrar stefnumörkunar um það hvernig við viljum hafa þau lög. Að mati 1. minni hluta þarf að skilgreina sérstaklega hvað endurskoðun á reikningum félaga og skýrslu stjórnar og framkvæmdastjóra í samræmi við góðar reikningsskilavenjur þýðir í raun og veru. Það þarf einnig að setja skýr ákvæði í lög um að endurskoðanda beri að tryggja að ársreikningur gefi glögga mynd af rekstri fyrirtækis og þeim eignum og skuldum sem eru til staðar. Fyrirtæki þarf jafnframt að tryggja að endurskoðendur hafi aðgang að gögnum og upplýsingum og geti sinnt verkefni sínu af kostgæfni.

Fyrsti minni hluti leggur því til breytingar á 56. gr. að endurskoðandi skuli mæta á aðalfund félagsins, þannig að hluthafar hafi tækifæri til að spyrja endurskoðanda spurninga um rekstur félagsins, og jafnframt að endurskoðanda sé skylt að tilkynna Fjármálaeftirlitinu um mikilvæg atriði sem koma upp við endurskoðun, sérstaklega um vankanta á innra eftirliti með fjárhag vátryggingafélags.

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis segir, með leyfi forseta:

„Það viðhorf til laga og starfsreglna sem kemur hvað eftir annað fram í þessari skýrslu er umhugsunarvert. Almennt virðist litið á reglurnar sem hindranir sem eigi að reyna að sniðganga frekar en leiðbeiningar um vandaða starfshætti. Í þessu sambandi er mikilvægt að hafa í huga að lögin eru aðeins lágmarksreglur og sem slík geta þau ekki tryggt bestu viðmið um heilbrigða starfshætti. Þá reynir fremur á siðferðilega dómgreind sem á að vera sjálfsagður hluti af faglegum metnaði. Bankarnir hafa verið gagnrýndir fyrir lagahyggju, þar sem frekar hafi verið reynt að fylgja lagabókstafnum en anda laganna.“

Þetta einkenndi að mati 1. minni hluta ekki bara bankana heldur einnig þær stofnanir sem áttu að hafa eftirlit með þeim, Fjármálaeftirlitið og Seðlabankann, og því má jafnvel halda fram að þröng lagahyggja einkenni íslenska stjórnsýslu. Allt of oft hafa lögfræðingar túlkað einstakar greinar óháð heildarsamhengi laga.

Alþingi hefur auðveldað þetta háttalag þar sem oft hefur skort markmiðslýsingar í upphafi laga, sem greinar í lagabálknum skulu túlkaðar samkvæmt. Engin markmið eru sett fram í frumvarpinu sem hér er til umfjöllunar og því leggur 1. minni hluti fram breytingartillögu þess efnis.

Í andsvörum áðan var aðeins vikið að gagnkvæmi í vátryggingafélögum. Að mati 1. minni hluta hefur í aldarfjórðung ríkjandi trú í efnahagsmálum í hinum vestræna heimi verið óheftur kapítalismi eða markaðsöfgahyggja sem byggist á kenningum um ósýnilega hönd hins frjálsa markaðar. Rökin voru að ef fyrirtæki gættu fyrst og fremst að sérhagsmunum og hámörkun gróða mundi það leiða til þess að samfélagið í heild nyti góðs af. Því ættu stjórnvöld að skipta sér sem minnst af markaðnum með lögum eða eftirliti. Sýnin um að sífellt væri hægt að stækka kökuna með því að ýta undir græðgi einstaklinganna reyndist svo vera draumsýn, fals eitt þar sem engin raunveruleg verðmæti voru sköpuð.

Hér á landi endurspeglaðist þróunin í átt til aukinnar markaðshyggju m.a. í umfangsmiklum og víðtækum áróðri gegn rekstri sameignarfélaga, svo sem samvinnufélaga, sparisjóða og gagnkvæmra tryggingafélaga. Áður fyrr þótti starfsemi sameignarfélaga vera til hagsbóta fyrir samfélagið og þeim veitt sértækt svigrúm gagnvart skattlagningu, fjármögnun og uppgjörsreglum. Smám saman var lagalegu og rekstrarlegu umhverfi þessara félaga breytt með þeim afleiðingum að nánast engin ný samvinnufélög eru stofnuð nú, sparisjóðirnir eru nær allir gjaldþrota eftir „hlutafélagavæðinguna“ og enn á að halda áfram með því að banna starfsemi gagnkvæmra vátryggingafélaga. Samhliða var hluta- og einkafélagaforminu hampað á kostnað annarra rekstrarforma, skattafsláttur veittur til kaupa á hlutabréfum og fólk hvatt til að huga að sérhyggju í stað samhyggju.

En hver er munurinn á hinu hefðbundna vátryggingafélagi sem er hlutafélag og vátryggingafélagi sem er gagnkvæmt félag? Það er áhugavert að hlusta á sjálfa mig segja að hlutafélög séu hin hefðbundnu vátryggingafélög því fyrstu tryggingafélögin voru einmitt gagnkvæm og eru því í raun þau hefðbundnu. Engar upplýsingar koma fram í frumvarpinu eða greinargerð um muninn á þessu tvennu enda engin ítarleg undirbúningsvinna á bak við frumvarpið. Eftirgrennslan 1. minni hluta hefur leitt í ljós að skilgreina má gagnkvæm vátryggingafélög á þann máta að eigendur þeirra eru vátryggingartakarnir sjálfir. Markmið rekstrarins er ekki að tryggja eigendunum sem mestan hagnað af rekstrinum, heldur sem lægst verð á tryggingum. Rekstur félaga af þessu tagi byggist á hugmyndafræði samvinnunnar. Sameignarfélög vilja ná rekstrarlegum árangri líkt og önnur fyrirtækjaform en á grunni siðferðilegra gilda og sterkrar samfélagslegrar vitundar. Þetta endurspeglast í rekstri þeirra og viðhorfum gagnvart samfélaginu og umhverfinu. Gildi þeirra eru sjálfshjálp, sjálfsábyrgð, lýðræði, jafnrétti, sanngirni og samstaða. Þessi gildi koma svo fram í áherslum sameignarfélaga á sjálfsábyrgð hvers og eins, lýðræðisleg vinnubrögð, jafnrétti þar sem hver og einn meðlimur hefur eitt atkvæði, sjálfstæði þeirra, mikilvægi menntunar og upplýsinga til allra hagsmunaaðila, samvinnu á milli samvinnufélaganna og umhyggju fyrir samfélaginu sem þau starfa í.

Rökin sem tilgreind eru í nefndaráliti meiri hlutans fyrir þeirri ákvörðun að banna gagnkvæm vátryggingafélög eru að engin slík félög séu starfandi hér á landi og engar óskir hafi komið fram um stofnun slíkra félaga. Bent er á að með reglum um gjaldþol og afnám einkaréttar hafi löggjafinn markvisst gert rekstur gagnkvæmra tryggingafélaga nær ómögulegan. Einnig er bent á að gagnkvæm tryggingafélög eigi í erfiðleikum ef þau þurfa að bæta fjárhagsstöðu sína þar sem þau geti ekki líkt og hlutafélög aukið eigið fé félagsins með útgáfu nýrra hlutabréfa. Lausnin sem meiri hlutinn býður upp á er því að banna gagnkvæm vátryggingafélög í stað þess að bæta rekstrar- og lagaumhverfi þeirra. Jafnframt nefnir meiri hlutinn hugsanlega endurskoðun komi í ljós að áhugi sé fyrir því að koma á fót gagnkvæmum vátryggingafélögum. Það er mesta furða að í áliti meiri hlutans komi ekki fram 800-númer sem áhugasamir gætu hringt í.

Íslenskur almenningur situr nú í brunarústunum af hugmyndafræði óhefts kapítalisma og öfgamarkaðshyggju og stendur frammi fyrir miklu verkefni við að endurreisa landið, stjórnsýsluna og efnahaginn. Með nýrri ríkisstjórn og nýjum stjórnarflokkum var lofað að lærdómur yrði dreginn af reynslunni og endurreisn landsins hæfist. Með því að banna hreinlega rekstur gagnkvæmra vátryggingafélaga er fetaður áfram sami stígurinn þar sem lítið er gert úr eignarhaldi til almannaheilla og sameignarfélög áfram útmáluð sem úrelt form og fortíðarvandi.

Joseph Stiglitz, nóbelsverðlaunahafi í hagfræði, bendir á í greininni „Moving beyond market fundalism to a more balanced economy“ — að fara frá markaðsöfgahyggju til meira jafnvægis í efnahagslífinu — að hinn fullkomni markaður sé ekki til staðar. Það sé í raun ríkisvaldið sem hafi í hendi sér að skapa almenningi sem mesta hagsæld og velferð með því að búa til raunverulegt blandað hagkerfi. Ástæðan fyrir áherslunni á blandað hagkerfi er að þau lönd sem mestum árangri hafa náð á því sviði eru lönd þar sem er að finna jafnvægi á milli markaða/einkageirans, ríkisvaldsins og sameignarfélaga, svo sem frjálsra félagasamtaka, samvinnufélaga og gagnkvæmra vátryggingafélaga. Það sjáum við í þeim löndum sem við berum okkur einna helst saman við, Noregi, Svíþjóð, Danmörku, Bretlandi og Þýskalandi.

Í siðferðihluta skýrslu rannsóknarnefndar segir, með leyfi forseta:

„Frá siðferðilegu sjónarmiði er til lengri tíma litið brýnast að treysta lýðræðislega innviði samfélagsins og styrkja stjórnkerfið; bæta þarf viðskiptasiðferði, stjórnsiði og vinnulag, efla fagmennsku og siðferðisvitund … Leggja þarf áherslu á réttnefnda samfélagsábyrgð og hamla gegn sérhagsmunaöflum og þröngri einstaklingshyggju.“

Hluti af því sem nefnt er í þessum hluta skýrslunnar, og eru lykilniðurstöður að mati 1. minni hluta, er að tryggja að við búum við raunverulega fjölbreytni á vátryggingamarkaði; einkarekin og gagnkvæm vátryggingafélög á styrkum stoðum sem lúta eftirliti og aðhaldi viðeigandi stofnana ríkisins og annarra. Því leggur 1. minni hluti til að sett verði bráðabirgðaákvæði í lögin um að skipuð verði nefnd til að marka pólitíska stefnu og tillögur um löggjöf vegna vátryggingamarkaðarins á Íslandi. Við vinnu nefndarinnar skuli sérstaklega horft til þess hvernig megi tryggja aukna fjölbreytni á vátryggingamarkaði, starfsemi gagnkvæmra tryggingafélaga og meiri samkeppni á sviði vátrygginga.

Fyrsti minni hluti leggur því til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem hann gerir tillögu um í sérstöku þingskjali. Ég vil jafnframt líka óska eftir því að málið fari til viðskiptanefndar milli 2. og 3. umr.

Ég vil fara aðeins í gegnum breytingartillögur sem 1. minni hluti, þ.e. ég og hv. þm. Margrét Tryggvadóttir, skrifar undir.

1. Við 1. gr. bætist ný málsgrein, 1. mgr., svohljóðandi: Tilgangur laga þessara er að tryggja að vátryggingafélög séu rekin á heilbrigðan og eðlilegan hátt með hagsmuni vátryggðra, vátryggingartaka, hluthafa og alls þjóðarbúsins að leiðarljósi.

2. 3. mgr. 56. gr. orðist svo: Endurskoðendur félags eiga rétt á að sitja stjórnar- og félagsfundi í vátryggingafélagi og er skylt að mæta á aðalfundi.

3. Við 1. mgr. 57. gr. bætist nýr stafliður, a-liður, svohljóðandi: mikilvæg atriði er varða rekstur félagsins, sérstaklega vankanta á innra eftirliti með fjárhag félagsins.

4. Við bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Við gildistöku laga þessara skal efnahags- og viðskiptaráðherra skipa nefnd til að marka pólitíska stefnu og tillögur um löggjöf vegna vátryggingamarkaðarins. Við vinnu nefndarinnar skal sérstaklega horft til þess hvernig tryggja má aukna fjölbreytni á vátryggingamarkaði, starfsemi gagnkvæmra tryggingafélaga og meiri samkeppni. Nefndin skal skila tillögum til ráðherra, eftir atvikum í frumvarpsformi, fyrir 1. janúar 2011.