Hæstv. forseti. Hér er lagt fram frumvarp til nýrra sveitarstjórnarlaga, talsverður doðrantur. Þetta frumvarp hefur verið í undirbúningi í alllangan tíma og að mótun þess hafa komið margir aðilar. Forveri minn í embætti, hv. þm. Kristján L. Möller, skipaði starfshóp í ársbyrjun 2010 sem fékk það verkefni að vinna að heildarendurskoðun sveitarstjórnarlaga. Í starfshópnum sátu fyrir ráðuneytið Ísólfur Gylfi Pálmason, Ólafur Þór Gunnarsson og Drífa Hjartardóttir og fyrir Samband íslenskra sveitarfélaga Guðjón Bragason og Björk Vilhelmsdóttir. Trausti Fannar Valsson, lektor við Háskóla Íslands, var jafnframt fenginn til að leiða þetta mikilvæga verkefni fyrir ráðuneytið.

Núgildandi sveitarstjórnarlög eru að stofni til frá árinu 1998 en þeim hefur verið breytt nokkrum sinnum á tímabilinu. Það var mat forvera míns í embætti að tilefni væri til að ráðast í heildarendurskoðun á þessum mikilvægu lögum sem gilda um sveitarstjórnarstigið og efndi þess vegna til víðtæks samráðs um þetta verkefni. Sveitarstjórnarlög eru nokkurs konar stjórnarskrá fyrir sveitarstjórnarstigið. Eftir þeim vinna sveitarstjórnarmenn í landinu og þau ramma inn lýðræðislega starfsemi og stjórnskipulag á sveitarstjórnarstigi. Þess vegna er mikilvægt að almenn sátt ríki um sveitarstjórnarlög hverju sinni en um leið þurfa lögin að fá að þróast í takt við breytingar á sveitarstjórnarstiginu, í takt við viðhorf til stjórnsýslunnar og í takt við lýðræðislega umræðu í samfélaginu. Þetta frumvarp er áfangi í því að þróa áfram hina lagalegu umgjörð um og fyrir sveitarstjórnarstigið.

Talsverð vinna hefur farið í mótun þessa frumvarps og mikið samráð verið haft við sveitarstjórnarmenn um land allt. Drög að frumvarpi voru lögð fram til kynningar á landsþingi Sambands íslenskra sveitarfélaga í fyrrahaust og þar fóru fram góðar umræður um efni þess og innihald. Fulltrúi sambandsins í nefndinni kynnti vinnuna fyrir landsþinginu og sú umræða sem þar fór fram hafði áhrif á vinnu starfshópsins í framhaldinu.

Á landsþingi sambandsins fór einnig fram góð umræða um skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál. Í skýrslunni voru settar fram umfangsmiklar tillögur um bætt efnahagssamráð ríkis og sveitarfélaga og lagt var til að teknar yrðu upp tvær nýjar fjármálareglur fyrir sveitarfélög. Skýrslan var afrakstur af sameiginlegri vinnu ríkis og sveitarfélaga á þessu sviði og var mjög ánægjulegt að mikil samstaða var í samráðsnefndinni um þær tillögur sem settar voru fram í skýrslunni.

Þá er rétt að geta þess að samráðsnefnd um efnahagsmál átti mikið og gott samstarf bæði innan lands og utan við mótun sinna tillagna. Meðal annars hélt hún vinnufundi með sérfræðingum frá Evrópuráðinu og Alþjóðagjaldeyrissjóðnum þar sem sérkenni íslenska sveitarstjórnarstigsins voru metin og alþjóðleg reynsla hvað varðar fjármál sveitarfélaganna.

Frumvarpið sem liggur fyrir hér og er til kynningar og framlagningar á Alþingi tekur bæði mið af tillögum samráðsnefndar um efnahagsmál og þeirri umræðu sem fram hefur farið meðal sveitarstjórnarmanna síðan skýrsla nefndarinnar um fjármálareglur var lögð fram. Drög að frumvarpi til sveitarstjórnarlaga voru birt á heimasíðu innanríkisráðuneytisins í lok síðasta árs og var almenningi og sveitarstjórnarmönnum um allt land þar með gefið tækifæri til að koma ábendingum á framfæri áður en frumvarpið yrði lagt fyrir þingið. Fjölmargar athugasemdir og ábendingar bárust sem vert er að þakka fyrir. Margar þeirra hafa ratað í endanlega gerð frumvarpsins en aðrar ekki, eins og gengur. Mikilvægt er þó að líta á þetta sem samfellt ferli. Ráðuneytið hefur unnið málið í eins víðtæku samráði og kostur er og leitað álits. Nú er það þingsins að taka við og þróa málið áfram þannig að við endum með ný sveitarstjórnarlög sem tryggja þá umgjörð um sveitarstjórnarstigið sem við viljum hafa.

Hvað frumvarpið sjálft varðar ber í upphafi að geta þess að ekki eru lagðar neinar grundvallarbreytingar í uppbyggingu laganna frá því sem nú er. Flestir kaflar frumvarpsins byggjast á ákvæðum gildandi laga, bæði hvað varðar efnistök og uppbyggingu. Ekki eru heldur lagðar til neinar meiri háttar breytingar á íslenska sveitarstjórnarstiginu sem slíku. Ákveðnir kaflar frumvarpsins fela hins vegar í sér miklar breytingar á gildandi lögum og verður að því vikið núna.

Almennt er hægt að segja um þetta frumvarp að það hefur tvenns konar meginumbætur í för með sér. Í fyrsta lagi felur frumvarpið í sér miklar lýðræðisumbætur á sveitarstjórnarstigi og ný viðhorf til þátttöku íbúa í sveitarfélögum í ákvörðunum um eigin málefni sem e.t.v. geta orðið fyrirmynd að umbótum víðar í samfélaginu.

Í öðru lagi felur frumvarpið í sér miklar umbætur varðandi fjármál sveitarfélaga og efnahagssamráð ríkis og sveitarfélaga. Hægt er að fullyrða að hér séu á ferðinni einar af athyglisverðustu umbótum í opinberum fjármálum sem við höfum unnið að í kjölfar efnahagshrunsins og án efa sem fram hafa verið settar í langan tíma.

Bæði þessi áhersluatriði eru afrakstur af sameiginlegri vinnu ríkis og sveitarfélaga sem jafnframt hefur tekið mið af stefnumörkun beggja aðila um þessi atriði og endurspeglar þar með sömu viðhorf til þessara mála, samanber stjórnarsáttmálann og stefnumörkun Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Þá nánar að helstu breytingum, m.a. þeim er miða að því að auka lýðræði og efla þátttöku þegnanna. Í 11. gr. er að finna nýtt ákvæði um fjölda sveitarstjórnarfulltrúa. Þýðing þeirrar breytingar sem þar er lögð fram er mest hvað fulltrúafjölda í Reykjavíkurborg varðar, en með þessari breytingu yrðu borgarfulltrúar ekki færri en 23 talsins. Það yrðu því færri íbúar á bak við hvern fulltrúa en nú er.

Í 29. gr. er að finna ákvæði þar sem kveðið er á um heimild sveitarstjórna til að setja sér, nefndum og starfsmönnum sveitarfélaga siðareglur og um meðferð ágreiningsefna vegna brota á slíkum reglum.

Í 33. gr. er að finna ákvæði þar sem fjallað er um rétt manna til þátttöku í sveitarstjórnarstörfum og bann við því að einstaklingum sé sagt upp störfum vegna starfa að sveitarstjórnarmálum.

Í 44. og 45. gr. er að finna ákvæði um kosningar í nefndir. Sú meginbreyting sem lögð er til lýtur að ákvæði um kynjakvóta í ákveðnar nefndir sveitarfélaga.

Í X. kafla eru margvísleg ákvæði er varða samráð við íbúa og um rétt þeirra til að hafa áhrif á stjórn sveitarfélaga, svo sem um skyldu til að veita upplýsingar um málefni sveitarfélags í 103. gr., um skyldu til að halda borgarafund ef minnst 10% kosningarbærra íbúa óska þess og skyldu til að hafa almenna atkvæðagreiðslu um tiltekin málefni ef minnst 20% kosningarbærra manna óska þess. Þetta er gríðarlega mikilvægt atriði og verður vonandi fordæmi í væntanlegum stjórnarskrárbreytingum að festa þarna í lög rétt íbúa í sveitarfélagi til að krefjast beinnar ákvarðanatöku um mikilvæg málefni.

Í VII. kafla eru mörg nýmæli er varða fjárhag sveitarfélaga og efnahagssamráð, svo sem að ársreikningum og fjárhagsáætlunum skal skilað fyrr en nú þarf að gera. Óheimilt er að víkja frá fjárhagsáætlun samkvæmt 1. mgr. nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina. Skipta skal um endurskoðanda á fimm ára fresti, og hlutverk reikningsskila og upplýsinganefndar er skilgreint í lögum.

Í 64. gr. er kveðið á um tvenns konar fjármálareglur fyrir sveitarfélög, annars vegar skyldu sveitarfélags til að trygga að samanlagður rekstur A- og B-hluta sé á hverju þriggja ára tímabili í jafnvægi og hins vegar að heildarskuldir og heildarskuldbindingar A- og B-hluta séu ekki hærri en nemur 150% af reglulegum tekjum. Þetta er eins og áður sagði í samræmi við tillögur samráðsnefndar um efnahagsmál og ég legg áherslu á að þetta frumvarp og þær tillögur sem hér eru lagðar fram spretta upp úr mjög rækilegu og víðtæku samráði aðila, ríkisins og sveitarfélaga, og hafa tekið breytingum alveg þar til nú að frumvarpið er lagt fram, ekki miklum en það verður tekið tillit til ábendinga sem fram hafa komið, eins og ég gat um áðan. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að þessar reglur verði nánar útfærðar í reglugerð sem unnin verður í nánu samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga. Í reglugerðinni þarf m.a. að skilgreina betur forsendur fyrir mati á fjármálareglum, svo sem hvaða skuldir og skuldbindingar eigi að flokka þar undir. Áhersla er lögð á gott samráð við sveitarstjórnarstigið almennt um útfærslur á þessum reglum.

Í VIII. kafla eru margvísleg nýmæli um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, svo sem skilyrði sem ráðherra getur sett um stjórn og fjármál sveitarfélags. Í 89. gr. er kveðið á um einhliða heimild fjárhaldsstjórnar til að leita nauðasamnings fyrri sveitarfélaga enda hafi önnur úrræði og samningar ekki borið árangur. Þá er í 130. gr. sérstakt ákvæði um kostnaðarmat lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla vegna áhrifa á fjárhag sveitarfélaga. Þetta er mjög mikilvægt hagsmunamál fyrir sveitarfélögin. Þau hafa barist fyrir því í langan tíma að lögfesta þessa skyldu sem góð samstaða á að geta náðst um. Það eru að sjálfsögðu hagsmunir sveitarfélaganna og ríkisins að þarna sé um gagnkvæmar skyldur að ræða, að þegar verkefni eru flutt frá ríki til sveitarfélaga eða öfugt sé gerð rækileg úttekt á því hvaða tilkostnað slíkar tilfæringar og tilfærslur hafa í för með sér. Það á að sjálfsögðu við um öll frumvörp sem fyrir þingið koma og snerta fjármálin og fjárhag ríkis og sveitarfélaga, þetta þarf allt að vera rækilega kortlagt. Þessi háttur hefur verið að festa sig í sessi á síðustu missirum og er það mjög til góðs, er ég sannfærður um og held að allir séu sammála um það.

Af öðrum athyglisverðum breytingum í frumvarpinu má nefna að samkvæmt því er fellt brott ákvæði um lágmarksíbúafjölda sveitarfélags sem nú er upp á 50 íbúa.

Í 97. gr. er m.a. kveðið á um skyldu til samráðs ráðuneyta og opinberra stofnana við landshlutasamtök um stefnumótun eða ákvarðanir sem varða viðkomandi landsvæði sérstaklega. Í 132. gr. er að finna nýmæli um heimild ráðherra sveitarstjórnarmála til að veita samþykki fyrir tilraunum um útfærslu á stjórn og stjórnskipulagi einstakra sveitarfélaga. Mikilvægi þeirrar tillögu felst í því að með henni er veitt nauðsynlegt svigrúm til að bregðast við óskum einstakra sveitarfélaga um nýmæli í stjórnskipulagi, t.d. í kjölfar stækkunar. Það getur t.d. átt við þegar sveitarstjórn í víðfeðmu sveitarfélagi vill reyna nýtt stjórnskipulag, t.d. að koma á fót hverfisstjórnum sem stýra þá tilteknum málum í umboði sveitarstjórnar. Þetta er atriði sem hefur talsvert verið rætt á vettvangi sveitarstjórnanna, eins og við þekkjum, að hvaða marki eigi að hafa lögþvinganir í lögunum og svo hvort stefna eigi að eflingu sveitarstjórnarstigsins með öðrum hætti. Ég hef verið eindregið á því máli að vinnureglan eigi að vera sú að menn geri hlutina af fúsum og frjálsum vilja.

Hins vegar mun sitthvað í lögum og reglugerðarverki stuðla að því að sveitarfélögin sjái hag sinn í því að efla sig, þá hugsanlega með sameiningu og stækkun. Ég bendi þar á þær breytingar sem gerðar hafa verið á reglum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, þ.e. á hvaða forsendum úthlutað er úr honum. Nú er það að gerast í ríkari mæli en áður var að horft er til þjónustunnar við íbúana. Það er náttúrlega sjónarhóllinn þaðan sem á að skoða þessi lög, sjónarhóllinn þaðan sem á að skoða sveitarfélögin og ríkið. Hvernig getum við búið til fyrirkomulag sem tryggir okkur sem þjóðfélagsþegnum sem besta þjónustu, hvort sem við erum heilbrigð eða fötluð eða eigum fötluð börn eða ættingja, til náms o.s.frv.? Þetta er regluverkið allt. Sjóðakerfið allt tekur í auknum mæli mið af þessum viðhorfum, að horfa til þjónustunnar, horfa til sveitarfélaganna, ríkisins og skiptingar verkefna með þetta í huga.

Mér hefur stundum fundist umræðan um sveitarfélög og sameiningu sveitarfélaga of einsleit. Menn hafa séð hlutina í svart/hvítu, sameinumst eða förum sundruð. Svona einfalt er þetta mál ekki. Sveitarfélögin hafa þróað með sér samskiptaform og samráðsvettvang, byggðasamlög, samstarf um ýmsa þætti án þess endilega að sameinast sem slík. Að þessu lýtur sú klásúla sem ég vitnaði til undir lokin um tilraunaverkefni af þessu tagi. En hvernig stendur á því að við þurfum yfirleitt þessa lagaumgjörð, þessa stjórnarskrá sveitarfélagsstigsins? Eiga sveitarfélögin ekki að vera alveg einráð um það hvernig þau skipa sínum málum? Jú, við viljum hafa það þannig eins og framast er kostur, en við viljum hins vegar tryggja sambærilegt réttindakerfi og öryggiskerfi fyrir þegnana. Það er sá þáttur sem er sérstaklega hlúð að í þessum lögum og þá, kannski ekki síst með hliðsjón af reynslu okkar í hruninu, þurfum við að taka betur á öllu sem lýtur að fjárhagsskuldbindingum, að við höfum þar reglur sem verja okkur gegn óráðsíu eða vanhugsuðum fjárfestingum.

Ég læt þar með lokið þessari framsöguræðu og legg til að að lokinni umræðu gangi hún til samgöngunefndar sem fer með sveitarstjórnarmálin.