Ferill 417. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 558 — 417. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs.
Frá mennta- og menningarmálaráðherra.
I. kafli
Gildissvið, markmið og orðskýringar.
1. gr.
Gildissvið.
Starfssvið samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs nær til skipulagðrar starfsemi á vegum Íþrótta- og Ólympíusambands Íslands, Ungmennafélags Íslands, æskulýðssamtaka sem starfa á grundvelli æskulýðslaga og aðila sem gera samning við það ráðuneyti sem fer með íþrótta- og æskulýðsmál um rekstrarframlag vegna sambærilegrar starfsemi.
2. gr.
Markmið.
3. gr.
Orðskýringar.
1. Einelti: Síendurtekin hegðun sem almennt er til þess fallin að valda vanlíðan hjá þeim sem fyrir henni verður, svo sem að gera lítið úr, móðga, særa, hunsa eða ógna viðkomandi eða að valda honum ótta. Skoðanaágreiningur eða ágreiningur vegna ólíkra hagsmuna fellur ekki hér undir.
2. Ofbeldi: Hvers kyns hegðun sem leiðir til eða getur leitt til líkamlegs eða sálræns skaða eða þjáninga þess sem fyrir henni verður, einnig hótun um slíkt, þvingun eða handahófskennd svipting frelsis.
3. Kynbundin áreitni: Hegðun sem tengist kyni þess sem fyrir henni verður, er í óþökk viðkomandi og hefur þann tilgang eða þau áhrif að misbjóða virðingu viðkomandi og skapa aðstæður sem eru ógnandi, fjandsamlegar, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi fyrir viðkomandi.
4. Kynferðisleg áreitni: Hvers kyns kynferðisleg hegðun í óþökk þess sem fyrir henni verður og hefur þann tilgang eða þau áhrif að misbjóða virðingu viðkomandi, einkum þegar hegðunin leiðir til ógnandi, fjandsamlegra, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi aðstæðna. Hegðunin getur verið orðbundin, táknræn og/eða líkamleg.
II. kafli
Starf samskiptaráðgjafa.
4. gr.
Samskiptaráðgjafi íþrótta- og æskulýðsstarfs.
Samskiptaráðgjafi íþrótta- og æskulýðsstarfs skal hafa háskólamenntun og þekkingu sem nýtist í starfi.
5. gr.
Hlutverk samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs.
Hlutverk sitt rækir hann meðal annars með því að:
1. Koma með virkum hætti á framfæri upplýsingum til þeirra, sem taka þátt í starfsemi þeirra félaga og samtaka sem falla undir lög þessi, um atvik og misgerðir í þeim tilgangi að auka þekkingu og stuðla að réttum viðbrögðum við þeim.
2. Leiðbeina þeim einstaklingum sem til hans leita vegna atvika eða misgerða sem orðið hafa í skipulögðu starfi félaga og samtaka sem falla undir lög þessi eða í tengslum við það um þau úrræði sem standa til boða, hvernig kvörtun er komið á framfæri við rétt yfirvöld og eftir atvikum um þá þjónustu sem ríki og sveitarfélög bjóða upp á.
3. Aðstoða samtök og félög sem falla undir lög þessi við að gera viðbragðsáætlanir vegna atvika og misgerða sem verða í starfi þeirra og stuðla að samræmingu á landsvísu, eftir atvikum í samráði við Íþrótta- og Ólympíusamband Íslands, Ungmennafélag Íslands, æskulýðssamtök og önnur samtök.
4. Fylgjast með rannsóknum og þróun á verksviði samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs og koma upplýsingum á framfæri við Íþrótta- og Ólympíusamband Íslands, Ungmennafélag Íslands, æskulýðssamtök og önnur samtök sem falla undir lög þessi.
5. Taka saman upplýsingar um starf samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs og þær tilkynningar sem honum hafa borist á liðnu almanaksári.
6. gr.
Framkvæmd starfs.
Hann skal árlega gefa skýrslu til ráðherra um starf samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs á liðnu almanaksári.
Samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs er ekki heimilt að innheimta gjald af notendum þjónustunnar sem hann veitir.
Hann skal gæta þess að persónuupplýsinga sé aflað með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti og að öll meðferð þeirra sé í samræmi við vandaða vinnsluhætti persónuupplýsinga samkvæmt fyrirmælum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og lögum um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, með áorðnum breytingum. Hann skal einungis afla viðeigandi upplýsinga og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang þeirra og að þær séu áreiðanlegar og uppfærðar eftir þörfum.
7. gr.
Þagnarskylda.
Samþykki þess sem til hans leitar og eftir atvikum forráðamanns leysir samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs undan þagnarskyldu. Þagnarskylda nær ekki til atvika sem ber að tilkynna lögum samkvæmt, t.d. þegar tilkynningarskylda er fyrir hendi samkvæmt barnaverndarlögum, nr. 80/2002.
Samskiptaráðgjafi íþrótta- og æskulýðsstarfs getur, óháð þagnarskyldu viðkomandi aðila, krafið þá aðila sem skipuleggja eða bera ábyrgð á íþrótta- eða æskulýðsstarfi um allar þær upplýsingar sem hann metur nauðsynlegar til að hann geti sinnt hlutverki sínu og er viðkomandi aðilum þá skylt að láta honum í té umbeðnar upplýsingar.
III. kafli
Önnur ákvæði.
8. gr.
Stjórnvaldsfyrirmæli.
Ráðherra er heimilt að fela þriðja aðila með samningi að sinna hlutverki samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs.
9. gr.
Gildistaka og breyting á öðrum lögum.
Við gildistöku laga þessara verður eftirfarandi breyting á íþróttalögum, nr. 64/1998: Á eftir 15. grein laganna kemur ný grein, svohljóðandi: Óheimilt er að ráða til starfa hjá aðilum sem falla undir lög þessi og sinna íþróttastarfi einstaklinga sem hlotið hafa refsidóm vegna brota á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Sama gildir um þá sem hlotið hafa refsidóm fyrir brot gegn ákvæðum laga um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, á síðastliðnum fimm árum. Ákvæði þetta nær einnig til þeirra sem eru sjálfboðaliðar í íþróttastarfi.
Við ráðningu til starfa hjá þeim aðilum sem falla undir lög þessi skal ávallt liggja fyrir sakavottorð og upplýsingar úr sakaskrá um það hvort umsækjandi hafi hlotið refsidóm vegna brota á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga. Á þetta við hvort sem einstaklingur hyggst taka að sér launað starf eða sjálfboðaliðastarf.
Ákvæði til bráðabirgða.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er unnið í mennta- og menningarráðuneyti á grundvelli vinnu starfshóps sem skipaður var 19. mars 2018 í kjölfar yfirlýsinga íþróttakvenna undir myllumerkinu #ég líka (#metoo) ásamt frásögnum þeirra. Starfshópinn skipuðu Óskar Þór Ármannsson (formaður), Valgerður Þórunn Bjarnadóttir, Elísabet Pétursdóttir, Jóna Pálsdóttir og Guðni Olgeirsson frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu, Ása Ólafsdóttir frá Íþrótta- og Ólympíusambandi Íslands (hér eftir nefnt ÍSÍ), Auður Inga Þorsteinsdóttir frá Ungmennafélagi Íslands (hér eftir nefnt UMFÍ), Heiðrún Janusardóttir frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Hafdís Inga Helgudóttir Hinriksdóttir frá #églíka (#metoo) hreyfingu íþróttakvenna. Starfshópnum var ætlað að gera tillögur um aðgerðir, m.a. með því að skoða þá verkferla sem gilda og gera tillögur til úrbóta þar sem þess er þörf.
Með frumvarpi þessu er lagt til að stofnað verði til starfs sérstaks samskiptaráðgjafa sem skal hafa það meginhlutverk að bæta umgjörð íþrótta- og félagsstarfs með því að stuðla að öryggi þeirra sem taka þátt í starfi þeirra samtaka og félaga sem frumvarp þetta nær til. Hlutverk samskiptaráðgjafans er nánar skilgreint í 5. gr. frumvarpsins en að mati starfshópsins er afar brýnt að starfinu verði komið á fót með lögum og það er talin forsenda þess að meginmarkmiði frumvarpsins verði náð. Í því samhengi ber að nefna að frumvarpið veitir samskiptafulltrúanum heimild til krefja þá sem skipuleggja eða bera ábyrgð á íþrótta- og æskulýðsstarfi um allar þær upplýsingar sem hann metur nauðsynlegar til að sinna hlutverki sínu og er viðkomandi aðilum þá skylt að afhenda umbeðnar upplýsingar, óháð þagnarskyldu viðkomandi aðila.
Íþrótta- og æskulýðsstarf á Íslandi er viðamikið. Samkvæmt tölum ÍSÍ frá árinu 2017 stunduðu tæplega 100 þúsund manns á öllum aldri íþróttir innan íþróttahreyfingarinnar. Þetta sýnir að mikill fjöldi barna og fullorðinna iðkar íþróttir og tekur þátt í æskulýðsstarfi af einhverju tagi. Ábyrgð félaga, samtaka, þjálfara og annarra sem að slíku starfi koma er því mikil.
Niðurstöður rannsóknar David, P. sem birtar voru í ritinu Human Rights in Youth Sport: A Critical Review of Children's Rights in Competitive Sport árið 2004 sýna að um 20% barna sem taka þátt í keppnisíþróttum geta átt á hættu að verða fyrir einhvers konar ofbeldi eða valdbeitingu í tengslum við ástundunina og að 10% þeirra eru fórnarlömb mannréttindabrota af einhverju tagi. Þá hafa erlendar rannsóknir þeirra Auweele, Y. V., Opdenacker, J., Vertommen, T., Boen, F., Van Niekerk, L., De Martelaer, K., og De Cuyper, B sem birtar voru í greininni „Unwanted sexual experiences in sport: Perceptions and reported prevalence among flemish female student-athletes“ í tímaritinu International Journal of Sport and Exercise Psychology árið 2008 einnig sýnt að innan íþrótta geta skapast aðstæður þar sem fyrir fram skipulagt ofbeldi getur átt sér stað. Gerandi getur verið valdamikill aðili, svo sem þjálfari eða jafningi sem iðkar íþróttina einnig og allt þar á milli. Slík atvik geta átt sér stað á öllum sviðum íþróttanna, allt frá skólaíþróttum og upp í afreksíþróttir. Niðurstöður þessara rannsókna eru í samræmi við það sem fram kemur í frásögnum íþróttakvenna á Íslandi en þar eru gerendur ýmist stjórnarmenn, þjálfarar, aðrir iðkendur eða aðrir sem koma að íþróttastarfi að einhverju leyti. Margar frásagnanna eiga það sammerkt að íþróttakonurnar voru hræddar við að segja frá óréttlæti sem þær höfðu verið beittar af ótta við afleiðingar þess að segja frá.
Þrátt fyrir að framangreindar rannsóknir fjalli um íþróttir og áðurnefndum starfshópi hafi verið komið á fót í kjölfar frásagna íþróttakvenna var það mat starfshópsins að nauðsynlegt væri að láta þetta frumvarp hafa víðtækara gildissvið en svo að það næði eingöngu til samtaka og félaga sem standa fyrir íþróttastarfi. Þar af leiðandi nær frumvarpið einnig til æskulýðssamtaka sem starfa á grundvelli æskulýðslaga og félaga sem gera samning við mennta- og menningarmálaráðuneyti um rekstrarframlag vegna sambærilegrar starfsemi, eins og til dæmis Skáksambands Íslands og Bridgesambands Íslands. Í starfshópnum var einhugur um að full ástæða væri til að huga að öryggi þeirra sem stunda eða starfa við hvers konar íþrótta- og æskulýðsstarf.
Þegar áform um frumvarp þetta voru til kynningar í samráðsgátt stjórnvalda barst umsögn frá umboðsmanni barna. Þar var rakið að í barnasáttmálanum, sbr. lög nr. 19/2013, er í 19. gr. sérstök áhersla á vernd barna gegn ofbeldi auk þess sem í stjórnarskrá er áréttað að börnum skuli í lögum tryggð sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst. Í því felst m.a. að börnum skuli tryggð fullnægjandi vernd gegn hvers kyns ofbeldi með lögum. Umboðsmaður barna bendir á að börn eru stór hluti þeirra sem iðka íþróttir og taka þátt í æskulýðsstarfi og því er að hans mati afar mikilvægt að tryggt sé að þau njóti verndar gegn hvers kyns ofbeldi. Eru þessi sjónarmið umboðsmanns barna í samræmi við markmið frumvarps þessa en það er að börn og fullorðnir geti stundað íþróttir og æskulýðsstarf í öruggu umhverfi, óháð kyni eða stöðu, og leitað aðstoðar vegna atvika sem þar koma upp án ótta við afleiðingarnar. Þolendur eiga jafnframt að geta leitað réttar síns án þess að óttast að slíkt geti haft neikvæðar afleiðingar. Mennta- og menningarmálaráðuneytið tekur undir sjónarmið umboðsmanns barna og telur þau árétta enn frekar mikilvægi þess að frumvarp þetta verði að lögum.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í yfirlýsingu íþróttakvenna í tengslum við #églíka (#metoo) kom fram að þær sættu sig ekki við þá mismunun, ofbeldi og áreitni sem hefur viðgengist á vettvangi íþrótta fram til þessa. Þar var sú krafa sett fram að konum yrði gert kleift að segja frá ofbeldi án þess að það kæmi niður á framtíðarmöguleikum þeirra innan íþróttarinnar og að á þær yrði hlustað, staðið með þeim og þeim trúað. Undir yfirlýsinguna skrifuðu 462 íþróttakonur. Samhliða yfirlýsingunni og undirskriftunum voru birtar frásagnir 62 kvenna sem lýstu margskonar ofbeldi, áreitni, mismunun, niðurlægingu og annars konar misrétti sem þær hefðu orðið fyrir í heimi íþrótta. Frásagnirnar vöktu mikil viðbrögð í samfélaginu þar sem í mörgum tilvikum var lýst alvarlegum atburðum. Mörg atvikin áttu sér stað þegar konurnar voru undir 18 ára aldri og í sumum tilvikum var brotið refsivert samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.
Í kjölfar yfirlýsingarinnar fundaði Lilja D. Alfreðsdóttir, mennta- og menningarmálaráðherra, með fulltrúum #églíka (#metoo) hreyfingar íþróttakvenna, forseta ÍSÍ og framkvæmdastjóra UMFÍ. Á fundinum var rætt um aðgerðir til að koma í veg fyrir kynferðislega og kynbundna áreitni, ofbeldi og einelti. Ráðherra ákvað að setja á fót starfshóp sem ætlað var að vinna hratt og örugglega að útfærslu á aðgerðum og framkvæmd þeirra til að raunverulegur árangur næðist.
Frá upphafi var starfshópnum ljóst að fara þyrfti vítt og breitt yfir sviðið ef ná ætti utan um vandann. Meðal þess sem starfshópurinn gerði var að fara yfir ákvæði ýmissa laga er lúta að jafnrétti, áreitni og ofbeldi. Einnig var horft til grunnskólalaga, nr. 91/2008, og æskulýðslaga, nr. 70/2007. Starfshópnum var ljóst að nokkur félög hefðu þá þegar kallað eftir að sett yrði á fót fagráð, umboðsmaður iðkenda eða sambærilegt úrræði sem hefði það hlutverk að gæta hagsmuna íþróttafólks, mundi huga að þörfum þess, réttindum og fleira. Starfshópurinn óskaði eftir ábendingum og tillögum í samráðsgátt stjórnvalda um málefnið. Þangað bárust m.a. samsvarandi tillögur um að nauðsynlegt væri að koma á fót slíku úrræði fyrir íþróttafólk. Að teknu tilliti til þess sem að framan greinir er talið brýnt að setja á fót samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs. Þá var það mat starfshópsins að brýnt væri að setja ákvæði í íþróttalög sem mælti fyrir um að óheimilt væri að ráða til starfa einstaklinga eða þiggja framlag þeirra sem sjálfboðaliða hafi þeir hlotið refsidóm fyrir brot gegn ákvæðum kynferðisbrotakafla almennra hegningarlaga. Sama gildir um þá sem hlotið hafa refsidóm fyrir brot gegn ákvæðum laga um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, á síðastliðnum fimm árum.
Við vinnslu frumvarpsins var metið sérstaklega hvort þörf væri á sérstakri lagasetningu af þessu tilefni. Mat starfshópsins og einnig mennta- og menningarmálaráðuneytis var að slík lagasetning væri nauðsynleg, fyrst og fremst til þess að samskiptafulltrúinn hefði þær heimildir sem eru nauðsynlegar svo hann geti sinnt hlutverki sínu, sbr. 5. gr. frumvarpsdraganna, en 3. mgr. 7. gr. frumvarpsdraganna er forsenda þess að hann geti sinnt því. Þær hugmyndir hafa verið viðraðar að ráðherra geti ráðið starfsmann í sitt ráðuneyti sem hefði það hlutverk sem samskiptafulltrúanum er ætlað eða útvistað því. Að mati ráðuneytisins mundi sú tilhögun ganga mun skemmra en þær hugmyndir sem hér er lagt upp með og hefði samskiptafulltrúinn þá engar heimildir til að kalla eftir þeim upplýsingum frá frjálsum félagasamtökum sem eru nauðsynlegar svo hann geti sinn hlutverki sínu. Ætla má að nánast allar upplýsingar sem hann kemur til með að byggja störf sín á muni vera upplýsingar frá slíkum félagasamtökum. Þá má benda á að um átaksverkefni er að ræða vegna alvarleika upplýsinganna sem fram komu í frásögnum íþróttakvenna um brot sem líðast innan íþrótta, jafnvel gegn börnum. Samskiptafulltrúanum er meðal annars ætlað að taka saman upplýsingar um starf samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs og þær tilkynningar sem honum hafa borist á liðnu almanaksári en með þessu er von ráðuneytisins að til verði mikilvægar upplýsingar um hvernig ástandið er innan þeirrar starfsemi sem fellur innan ramma laganna. Svo þetta markmið náist er afar mikilvægt að starfið verði framkvæmt með þeim hætti sem lagafrumvarpið kveður á um en hver grein frumvarpsins byggist á víðtæku samtali helstu hagsmunaaðila. Þá má nefna að þegar áform um lagasetningu og frumvarpsdrög voru birt í samráðsgáttinni fögnuðu helstu hagsmunaaðilar þeim.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að stofnað verði tímabundið til starfs samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs. Markmiðið er að umhverfi íþrótta- og æskulýðsstarfs verði öruggt og að börn og fullorðnir, óháð kyni eða stöðu að öðru leyti, geti stundað íþróttir eða æskulýðsstarf og leitað aðstoðar vegna atvika og misgerða sem þar koma upp án ótta við afleiðingarnar. Þolendur eiga jafnframt að geta leitað réttar síns án þess að óttast að slíkt geti haft neikvæðar afleiðingar. Með þessu er þó ekki sagt að íþrótta- og æskulýðsstarf hafi verið óöruggur staður fram til þessa en að teknu tilliti til yfirlýsinga og frásagna íþróttakvenna er ljóst að taka þarf til hendinni og tryggja öryggi þátttakenda þegar kemur að atvikum og misgerðum sem verða í eða í tengslum við starf þeirra samtaka og félaga sem falla undir frumvarp þetta.
Brýnt er að slíkt úrræði verði sett á fót en fyrir liggur að innan íþrótta koma upp aðstæður þar sem óeðlilegir og jafnvel ofbeldisfullir atburðir eru sagðir hluti af íþróttunum. Til stuðnings framansögðu má benda á norska rannsókn þeirra Fasting, K., Brackenridge, C. H. og Sundgot-Borgen, J frá árinu 2003 sem birtist í greininni „Experiences of sexual harassment and abuse amongst Norwegian elite female athletes and nonathletes“ í tímaritinu Research Quarterly for Exercise and Sport þar sem fram kom að þolendur greindu frá að þjálfari þeirra hefði meira og minna haft algjört vald yfir þeim á meðan á íþróttaiðkun stóð og því hefðu þær ekki getað mótmælt eða spyrnt gegn ofbeldinu. Fram kom í rannsókninni að þjálfarar hefðu nálgast þolendur á ótilhlýðilegan hátt í ferðalögum, á heimili þjálfara og í bílferðum til og frá æfingum. Svarendur í rannsókninni sögðust jafnframt hafa óttast að verða útskúfað frá íþróttinni og að þeim yrði ekki trúað. Það ásamt því að þjálfarinn hefði náð árangri hefði svo viðhaldið ofbeldinu og komið í veg fyrir að þær segðu frá. Í sömu rannsókn kom fram að í 9 af hverjum 10 málum tældi þjálfari iðkendur með því að heita þeim verðlaunum eða spilaði með tilfinningar þeirra og kom inn hjá þeim skömm og samviskubiti. Því miður virðist raunveruleikinn hér á Íslandi vera sambærilegur eins og skýrt kemur fram við lestur frásagna íþróttakvenna. Þess vegna er hlutverk samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins að leiðbeina þeim einstaklingum sem til hans leita vegna atvika eða misgerða sem orðið hafa í skipulögðu starfi félaga og samtaka sem falla undir lög þessi eða í tengslum við það. Mikilvægt er að fram komi að það er ekki skilyrði að atvik eða misgerðir hafi átt sér stað á æfingatíma heldur nær starfssvið samskiptaráðgjafa einnig til atvika sem verða í tengslum við skipulagt starf, t.d. á skemmtunum, og samskipta í frítíma.
Samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs er ætlað að aðstoða þau samtök eða félög, sem undir lögin falla, við að setja sér viðbragðsáætlanir og að aðstoða einstaklinga sem taka þátt í íþrótta- og æskulýðsstarfi og verða fyrir áreitni eða ofbeldi. Samskiptaráðgjafinn skal vera hlutlaus í störfum sínum og veita ráðgjöf byggða á og í samræmi við bestu þekkingu á hverjum tíma. Hann skal gæta þess að koma fram við þá sem til hans leita af virðingu og tillitssemi.
Samskiptaráðgjafinn er bundinn þagnarskyldu en skal þó tilkynna atvik sem skylt er að tilkynna samkvæmt lögum, t.d. á grundvelli barnaverndarlaga. Samþykki þess sem til hans leitar eða eftir atvikum forráðamanns, ef við á, leysir hann undan þagnarskyldu. Til þess að samskiptaráðgjafinn geti sinnt hlutverki sínu verður honum gert kleift að kalla eftir upplýsingum frá viðeigandi aðilum og er þeim aðilum skylt að láta honum upplýsingarnar í té, óháð þagnarskyldu þeirra.
Með vísan til hlutverks samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs mun hann ekki taka stjórnvaldsákvarðanir og því ekki líklegt að það reyni á þau stjórnsýslulög, nr. 37/1993, í störfum hans.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Umræðan í aðdraganda frumvarps þessa hefur gefið tilefni til að fjalla um hvort ákvæði 9. gr. frumvarpsins sé andstætt 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, eða svonefndu atvinnufrelsisákvæði. Í því er mælt fyrir um að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Það hvort fyrra skilyrðið sé uppfyllt, þ.e. að frelsinu séu settar skorður með lögum, má ráða af skýringum á 9. gr., verði þetta frumvarp að lögum. Að mati mennta- og menningarmálaráðuneytis er ákvæðið skýrt og því ætti ekki að vera vafi um efni þess. Um það skilyrði að almannahagsmunir krefjist þess að þær skorður sem hér um ræðir verði settar í lög vísar mennta- og menningarmálaráðuneyti til þess sem að framan hefur verið sagt. Í frásögnum íþróttakvenna kom fram að mörg atvikanna sem þar var greint frá beindust gegn ungum iðkendum, jafnvel barna, og voru alvarleg. Með vísan til þess telur mennta- og menningarmálaráðuneyti þá hagsmuni að börn, unglingar og fullorðnir geti tekið þátt í íþróttastarfi í öruggu umhverfi vega mun þyngra en hagsmuni dæmdra kynferðisafbrotamanna af því að geta ráðið sig til starfa eða starfað sem sjálfboðaliðar á þeim vettvangi.
Þá kemur frumvarpið inn á skuldbindingar Íslands samkvæmt Lanzarote-samningnum um vernd barna. Þá er að finna í Barnasáttmálanum, sbr. lög nr. 19/2013, sérstaka áherslu á vernd barna gegn ofbeldi í 19. gr. sáttmálans. Með 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar er einnig áréttað að börnum skuli tryggð sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst. Í því felst m.a. að nauðsynlegt er að tryggja börnum fullnægjandi vernd gegn hver kyns ofbeldi með lögum. Er frumvarp þetta í samræmi við þessi ákvæði.
Að öðru leyti vekur þetta frumvarp ekki spurningar um samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Frumvarpið var unnið í mennta- og menningarmálaráðuneytinu, að fengnum tillögum starfshóps sem skipaður var í kjölfar frásagna íþróttakvenna undir myllumerkinu #églíka (#metoo).
Starfshópurinn óskaði eftir ábendingum í samráðsgátt stjórnvalda 17. apríl 2018. Þar var óskað eftir ábendingum um aðgerðir, bætt vinnulag og jafnvel mögulegar lagabreytingar sem gætu komið í veg fyrir kynferðislega áreitni og ofbeldishegðun og opinberir aðilar, stjórnvöld, sveitarfélög og íþróttahreyfingin gætu tekið mið af í sínu starfi. Alls bárust sjö umsagnir og litið var til þeirra við vinnu hópsins og samningu frumvarps þessa. Meðal tillagna var að það væri nauðsynlegt að koma á fót úrræði sem hefði sama hlutverk og áðurnefnd félög höfðu kallað eftir. Þær umsagnir sem bárust eru aðgengilegar í samráðsgáttinni undir „Starfshópur um aðgerðir til að koma í veg fyrir kynferðislega og kynbundna áreitni og ofbeldishegðun“ og vísast til þeirra fyrir þá sem hafa áhuga á að kynna sér efni þeirra umsagna sem bárust. Að teknu tilliti til þess sem að framan greinir er talið brýnt að setja á fót samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs og setja ákvæði í íþróttalög um að óheimilt verði að ráða þar til starfa aðila eða þiggja framlag sjálfboðaliða sem hlotið hafa refsidóm fyrir brot gegn ákvæðum kynferðisafbrotakafla almennra hegningarlaga. Sama gildir um þá sem hlotið hafa refsidóm fyrir brot gegn ákvæðum laga um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, á síðastliðnum fimm árum.
Áform um lagasetningu og frummat á áhrifum voru til kynningar í innra samráði milli ráðuneyta, sbr. 1. gr. samþykktar ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og stjórnartillagna, sbr. 10. gr. reglna um starfshætti ríkisstjórnarinnar, dagana 23. ágúst 2018 til og með 6. september 2018. Engar efnislegar athugasemdir bárust vegna frumvarpsins og skiluðu fjármála- og efnahagsráðuneyti afstöðuskjali í samræmi við 2. gr. áðurnefndra reglna 6. september 2018, þar sem fram kom að ráðuneytið sæi ekki ástæðu til að því yrði kynnt ítarlegra mat á áformum áður en byrjað væri að semja lagafrumvarpið.
Áform um lagasetningu og frummat á áhrifum voru til kynningar í opnu samráði, sbr. 3. gr. áðurnefndra reglna, dagana 18. september 2018 til og með 2. október 2018. Alls bárust níu umsagnir þar sem margir lýstu yfir stuðningi við frumvarpið. Drög að frumvarpi til laga um samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs voru í opnu samráði, sbr. 9. gr. fyrrnefndrar samþykktar ríkisstjórnarinnar, dagana 22. október til og með 29. október 2018. Alls bárust sex umsagnir, allar jákvæðar, en einhverjar fólu í sér efnislegar ábendingar. Sérfræðingar ráðuneytisins fóru yfir þær og lögðu mat á hvort tilefni væri til breytinga. Í kjölfarið var m.a. orðalagi 5. gr. breytt og gerð breyting á undanþágu frá þagnarskyldu skv. 7. gr.
6. Mat á áhrifum.
Gert er ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs verði 12–15 millj. kr. árlega.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Niðurstöður starfshóps mennta- og menningarmálaráðherra voru að til þess að ná þeim markmiðum sem lagt var upp með þyrftu tillögur hans, þar á meðal lagafrumvarp þetta, að vera víðtækari en rakið var í skipunarbréfi. Markmið starfshópsins var að gera tillögur um viðbrögð og frekari aðgerðir í kjölfar #églíka frásagna íþróttakvenna sem margar hverjar voru mjög alvarlegar og þau brot sem þar var greint frá beindust m.a. í mörgum tilvikum gegn börnum. Starfshópnum var ætlað að gera tillögur um aðgerðir, m.a. með því að skoða þá verkferla sem gilda og gera tillögur til úrbóta þar sem þess er þörf. Því er lagt til að frumvarpið nái til starfsemi á vegum æskulýðssamtaka og félaga sem gera samning við mennta- og menningarmálaráðuneyti um rekstrarframlag vegna sambærilegrar starfsemi, eins og til dæmis Skáksambands Íslands og Bridgesambands Íslands, til viðbótar starfsemi á vegum ÍSÍ og UMFÍ. Með þessu er leitast við að tryggja öryggi þeirra sem stunda eða starfa við íþrótta- og æskulýðsmál.
Um 2. gr.
Með frumvarpinu er stefnt að því markmiði að gera umhverfi íþrótta- og æskulýðsstarfs öruggt og að börn, unglingar og fullorðnir, óháð kyni eða stöðu að öðru leyti, geti stundað íþróttir eða æskulýðsstarf og leitað sér aðstoðar eða réttar síns vegna atvika og misgerða sem þar koma upp án ótta við afleiðingarnar.
Ákvæðið ber að túlka m.a. með hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, þar sem kveðið er á um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.
Í ákvæðinu er upptalning þeirra hópa sem ætlunin er að vernda ekki tæmandi heldur eru talin upp dæmi.
Um 3. gr.
Eitt af meginhlutverkum samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs verður að leiðbeina þeim einstaklingum sem til hans leita vegna atvika eða misgerða, sem orðið hafa í eða í tengslum við skipulagt starf þeirra félaga eða samtaka sem falla undir lög þessi, um þau úrræði sem standa til boða, hvernig kvörtun er komið á framfæri við rétt yfirvöld og eftir atvikum um þá þjónustu sem ríki og sveitarfélög bjóða upp á.
Í þessu samhengi er afar mikilvægt að ljóst sé hvað átt er við með atvikum og misgerðum í lögunum. Með atvikum og misgerðum er átt við andlegt, líkamlegt og kynferðislegt ofbeldi og áreitni, einelti og önnur sambærileg tilvik. Hlutverk samskiptaráðgjafans nær þó ekki til almennrar mismununar þótt hún eigi sér sannarlega stað en starfshópurinn setti fram tillögur er lúta að jafnréttismálum á öðrum vettvangi. Þær tillögur hafa verið kynntar og voru gerðar aðgengilegar á vef stjórnarráðsins 21. ágúst 2018 undir fyrirsögninni „Öryggi iðkenda í fyrirrúmi“ og hafa verið aðgengilegar þar síðan þá. Fyrir þá sem hafa áhuga á að kynna sér þær tillögur nánar vísast þangað, þ.e. til skýrslu starfshópsins „Aðgerðir gegn kynferðislegri áreitni og ofbeldishegðun í íþrótta- og æskulýðsstarfi“. Skilgreiningar ákvæðisins eru í samræmi við 3. gr. reglugerðar um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum, nr. 1009/2015.
Um 4. gr.
Í þessu samhengi er rétt að benda á að samkvæmt 5. tölul. 2. mgr. 5. gr. er samskiptafulltrúanum gert að taka saman upplýsingar um starf sitt og þær tilkynningar sem honum hafa borist á liðnu almanaksári. Af þessu hlutverki samskiptaráðgjafans leiðir að til verða gögn sem gefa skýra mynd af umfangi starfs hans og þörfinni fyrir starfinu. Hér skiptir höfuðmáli heimild samskiptaráðgjafa til að kalla eftir upplýsingum en hann hefur heimild til að krefja þá aðila sem skipuleggja eða bera ábyrgð á íþrótta- eða æskulýðsstarfi um allar þær upplýsingar sem hann metur nauðsynlegar til að hann geti sinnt hlutverki sínu og er viðkomandi aðilum þá skylt að láta honum umbeðin gögn í té, sbr. 3. mgr. 7. gr. frumvarpsins. Af þessu leiðir að hann getur kallað eftir upplýsingum að eigin frumkvæði, t.d. ef hann hefur grun um að eitthvað óeðlilegt eigi sér stað innan samtaka eða félaga sem falla undir ákvæði frumvarpsins, verði það að lögum, og er þeim aðilum sem hann beinir beiðni sinni að skylt að afhenta honum umbeðin gögn óháð þagnarskyldu sinni.
Samskiptaráðgjafi íþrótta- og æskulýðsstarfs skal hafa háskólamenntun og þekkingu sem nýtist í starfi.
Um 5. gr.
Hann skal gæta hlutleysis í störfum sínum og veita ráðgjöf og leiðbeiningar í samræmi við bestu þekkingu og gildandi lög á hverjum tíma. Hann skal forðast að taka afstöðu í þeim málum sem leitað er með til hans og sýna þeim sem til hans leita virðingu og tillitssemi.
Í 2. mgr. er kveðið á um hlutverk samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs í fimm töluliðum.
Samkvæmt 1. tölul. er honum ætlað að koma með virkum hætti á framfæri upplýsingum til þeirra, sem taka þátt í starfsemi þeirra félaga eða samtaka sem falla undir lög þessi, um atvik og misgerðir í þeim tilgangi að auka þekkingu og stuðla að réttum viðbrögð við þeim. Leitast skal við að gefa efni út á fleiri tungumálum en íslensku og tryggja að þjálfarar og aðrir sem koma að íþrótta- og æskulýðsstarfi geti tileinkað sér það fræðsluefni sem í boði er.
Samkvæmt 2. tölul. skal hann leiðbeina þeim sem til hans leita um þau úrræði sem standa til boða og um hvernig kvörtun er komið á framfæri við rétt yfirvöld. Þær leiðbeiningar sem hann veitir eru að teknu tilliti til eðlis þess máls sem um ræðir hverju sinni. Þá er einnig mælt fyrir um að samskiptaráðgjafi íþrótta- og æskulýðsstarfs skuli leiðbeina eftir atvikum um þjónustu sem ríki og sveitarfélög bjóða upp á vegna atvika og misgerða sem verða í starfi þeirra félaga og samtaka sem falla undir lög þessi. Mikilvægt er að leiðbeiningarskylda hans nái bæði til atvika sem verða í og í tengslum við starf þeirra sem undir lögin falla. Þannig ná lögin einnig til þess sem gerist utan skipulagðs starfs. Með þessu er ætlunin að lögin nái einnig til þess sem gerist í frítíma. Þetta atriði er mikilvægt í ljósi þess að margar frásagnir íþróttakvenna fjölluðu um atvik sem áttu sér stað utan skipulagðs starfs, t.d. á skemmtunum eða að skilaboð voru send í frítíma. Er þessi nálgun í samræmi við það sem fram kom í áðurnefndri norskri rannsókn um að þjálfarar hafi nálgast þolendur í ferðalögum, á heimili þjálfara og í bílferðum til og frá æfingum. Í störfum sínum skal samskiptafulltrúi vera vakandi fyrir jaðarsettum hópum sem eru í sérstakri hættu á að verða fyrir atvikum eða misgerðum, t.d. fötluðum einstaklingum og fólki af erlendum uppruna.
Samkvæmt 3. tölul. skal samskiptaráðgjafi íþrótta- og æskulýðsstarfs aðstoða þau félög sem starfa á vettvangi þeirra samtaka, sem falla undir lög þessi, við að gera viðbragðsáætlun vegna atvika eða misgerða sem verða í starfi þeirra og stuðla að samræmingu viðbragðsáætlana á landsvísu í samráði við ÍSÍ, UMFÍ, æskulýðssamtök og önnur samtök. Fyrir liggur að verkferlar og viðbragðsáætlanir eru til staðar hjá sumum samtökum og félögum en dæmi eru um að ekkert efni sé til auk þess sem oft eru til reglur en úrvinnslu mála ábótavant og hún ófullnægjandi þegar á reynir. Með ákvæði þessa töluliðar er ætlunin að knýja fram breytingar hvað þetta varðar þannig að öll samtök og félög hafi viðbragðsáætlanir, þær verði samræmdar og þannig verði til skýrir verkferlar þegar á viðbragðsáætlanirnar reynir.
Með 4. tölul. er kveðið á um að tengiliðurinn skuli fylgjast með rannsóknum og þróun á verksviði samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs og koma upplýsingum á framfæri við ÍSÍ, UMFÍ, æskulýðssamtök og önnur samtök.
Loks er í 5. tölul. kveðið á um að samskiptaráðgjafi íþrótta- og æskulýðsstarfs skuli taka saman upplýsingar um starf sitt og þær tilkynningar sem honum hafa borist á liðnu almanaksári. Mikilvægt er í tengslum við þennan þátt að samskiptaráðgjafinn nýti heimild sína til að kalla eftir upplýsingum frá félögunum svo skýrsla hans endurspegli stöðuna hverju sinni.
Um 6. gr.
Samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs er ekki heimilt að innheimta gjald af notendum vegna þjónustu sem hann lætur þeim í té.
Um 7 gr.
Samskiptaráðgjafinn getur krafið þá aðila sem skipuleggja eða bera ábyrgð á íþrótta- eða æskulýðsstarfi um allar þær upplýsingar sem hann metur nauðsynlegar til að hann geti sinnt hlutverki sínu og gildir þetta þrátt fyrir að lög mæli fyrir um þagnarskyldu viðkomandi eða ef mælt er fyrir um þagnarskyldu í samningi við viðkomandi. Úr löggjöf eru dæmi um slík ákvæði en má nefna í því samhengi 1. mgr. 5. gr. laga um umboðsmann barna, nr. 83/1994.
Um 8. gr.
Ráðherra er heimilt að fela þriðja aðila með samningi að sinna hlutverki samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs. Æskilegt er að fela þriðja aðila að framkvæma starf samskiptafulltrúa. Þekkt er að sú sérþekking sem viðkomandi þarf að hafa til að starfa er nú þegar til staðar á nokkrum stöðum innan samfélagsins og ætla má að sú þekking nýtist betur ef það eru samlegðaráhrif við aðra starfsemi sem mögulegur þriðji aðili sinnir.
Um 9. gr.
Lagt er til bann við því að ráða til starfa eða fá til sjálfboðaliðastarfa þá sem dæmdir hafa verið fyrir kynferðisbrot og ávana- og fíkniefnabrot, nánar tiltekið er lagt til að þeir sem hlotið hafa refsidóma vegna brota á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga (kynferðisbrot) verði ekki ráðnir til starfa til félaga og samtaka sem falla undir ákvæði frumvarpsins. Sama gildir um þá sem hlotið hafa refsidóm fyrir brot gegn ákvæðum laga um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, á síðastliðnum fimm árum. Ákvæðið nær til launþega, verktaka og sjálfboðaliða. Yfirmenn þeirra aðila, sem falla undir ákvæði frumvarpsins og sinna íþróttastarfi, eiga rétt til upplýsinga úr sakaskrá um það hvort tiltekinn einstaklingur sem hyggst starfa á þeirra vegum, hvort sem um er að ræða launað starf eða sjálfboðaliðastarf, hefur hlotið dóm vegna brota sem 1. mgr. tekur til, að fengnu samþykki hans.
Með ákvæðinu er mælt fyrir um að óheimilt sé að ráða til starfa hjá aðilum, sem falla undir lög þessi og sinna íþróttastarfi, einstaklinga sem hlotið hafa refsidóm vegna brota á ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Sama gildir um þá sem hlotið hafa refsidóm fyrir brot gegn ákvæðum laga um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, á síðastliðnum fimm árum.
Sé vafi til staðar vegna einstaklings sem fyrirhugað er að ráða eða fá til starfa sem sjálfboðaliða er mikilvægt að horfa fyrst og fremst til hagsmuna þátttakenda og vafinn sé þeim í hag. Er þetta í samræmi við 3. gr. barnasáttmálans en samkvæmt ákvæðinu ber öllum þeim sem vinna með börnum að setja hagsmuni þeirra í forgang og veita börnum þá vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst. Stór hluti þeirra sem stunda íþróttir er börn og hafa þessi sjónarmið því talsverða þýðingu.
Um ákvæði til bráðabirgða.
