Ferill 196. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Þingskjal 976 — 196. mál.
Svar
dómsmálaráðherra við fyrirspurn frá Birni Leví Gunnarssyni um stjórnsýslu forsjár- og umgengnismála.
Ráðuneytið aflaði upplýsinga hjá sýslumannsembættum vegna fyrirspurnarinnar og eru þau svör sem bárust ráðuneytinu sundurliðuð í töflu 1 og með ítarlegri upplýsingum eftir atvikum hér fyrir neðan.
Árétta ber að ýmsir þættir kunna að hafa áhrif á tímalengd forsjár- og umgengnismála hjá embættum sýslumanna og þarf að skoða tölfræðina með þeim fyrirvara. Þá er rétt að vekja athygli á því að takmarkað aðgengi að tölfræðiupplýsingum úr starfskerfi sýslumanna gerir það að verkum að erfitt er að svara umræddri spurningu með nákvæmum hætti. Ekki er til að mynda búið að forrita í starfskerfi sýslumanna sérstakt mælaborð sem býður upp á upplýsingar um miðgildi fjölda daga og því liggja þær upplýsingar ekki fyrir. Undanfarin misseri hefur ráðuneytið hins vegar unnið að úrbótum á starfskerfinu með sýslumannaráði. Þá ber jafnframt að nefna að málsmeðferðartími forsjár- og umgengnismála kann að vera misjafn, m.a. eftir því hvort málsaðilar deila um úrlausnina eður ei.
Tafla 1. Hversu langur tími líður að jafnaði frá því að beiðni um breytingu á forsjá og/eða umgengni berst embætti sýslumanns og þar til mál er fyrst tekið í efnislega meðferð?
| Meðalfjöldi daga | Miðgildi fjölda daga | Stysti tími þangað til mál var tekið fyrir | Lengsti tími þangað til mál var tekið fyrir | |
| Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu | Staðfesting á samkomulagi um breytta forsjá/umgengni: Bið eftir viðtali eru 49 dagar. Ágreiningmál: Mál sem bárust fyrir 9. maí 2019 hafa verið tekin til meðferðar. 1 |
- | - | Ágreiningsmál: 220 dagar. |
| Sýslumaðurinn á Vesturlandi | - | - | - | - |
| Sýslumaðurinn á Vestfjörðum | - | - | - | - |
| Sýslumaðurinn á Norðurlandi vestra | 10 dagar. 2 | - | 1 dagur. | 25 dagar. |
| Sýslumaðurinn á Norðurlandi eystra | 2–4 dagar, allt að 14–21 dagur. 3 | - | - | - |
| Sýslumaðurinn á Austurlandi | Almennt ekki meira en 14 dagar. 4 | - | - | - |
| Sýslumaðurinn á Suðurlandi | Innan við 7 daga. | - | - | - |
| Sýslumaðurinn í Vestmannaeyjum | - | - | - | - |
| Sýslumaðurinn á Suðurnesjum | 10 dagar. 5 | - | 1 dagur. | 35 dagar. |
2. Hversu langur tími líður að jafnaði frá því að beiðni um breytingu á forsjá og/eða umgengni berst embætti sýslumanns og þar til máli er lokið með úrskurði eða útgáfu árangurslauss sáttavottorðs? Svar óskast með sama sniði og í 1. tölul.
Ráðuneytið aflaði upplýsinga hjá sýslumannsembættum vegna fyrirspurnarinnar og eru þau svör sem bárust ráðuneytinu sundurliðuð í töflu 2 og með ítarlegri upplýsingum eftir atvikum hér fyrir neðan. Móttekin erindi hjá sýslumönnum eru ekki flokkuð í starfakerfi sýslumanna eftir því hvernig mál stofnast, þ.e. eftir því hvort um sé að ræða beiðni um breytingu á forsjá og/eða lögheimili, beiðni um úrskurð um umgengni eða beiðni um staðfestingu samnings. Tölfræðin sem aflað er úr málaskrárkerfi sýslumanna endurspeglar því ekki með nákvæmum hætti meðaldagafjölda beiðna um breytingu á forsjá og beiðna um úrskurð um umgengni.
Tafla 2 . Hversu langur tími líður að jafnaði frá því að beiðni um breytingu á forsjá og/eða umgengni berst embætti sýslumanns og þar til máli er lokið með úrskurði eða útgáfu árangurslauss sáttavottorðs?
| Meðalfjöldi daga | Miðgildi fjölda daga | Stysti tími þangað til máli er lokið | Lengsti tími þangað til máli er lokið | |
| Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu | 473 dagar (umgengnismál). 64 dagar (forsjár- og meðlagsmál). 1 |
- | 0 dagar (umgengnismál og forsjár- og meðlagsmál). |
1852 dagar (umgengnismál). 1060 dagar (forsjár- og meðlagsmál). |
| Sýslumaðurinn á Vesturlandi | 103 dagar (umgengnismál). 30 dagar (forsjár- og meðlagsmál). 2 |
- |
1 dagur (umgengnismál og forsjár- og meðlagsmál). |
362 dagar (umgengnismál). 161 dagur (forsjár- og meðlagsmál). |
| Sýslumaðurinn á Vestfjörðum | 71 dagur. 3 | - | 0 dagar. | 1088 dagar. |
| Sýslumaðurinn á Norðurlandi vestra | 288 dagar. 4 | - | 208 dagar. | 384 dagar. |
| Sýslumaðurinn á Norðurlandi eystra | 210 dagar. 5 | - | - | - |
| Sýslumaðurinn á Austurlandi | 217 dagar. | - | 111 dagar. | 357 dagar. |
| Sýslumaðurinn á Suðurlandi | 291 dagur (Umgengnismál 2018). 304 dagar (Forsjármál 2018). 398 dagar (Umgengnismál 2019). 185 dagar (Forsjármál 2019). 63 dagar (Lögheimilismál 2019) 6 |
- | 215 dagar (Umgengnismál 2019). |
566 dagar (Umgengnismál 2019). |
| Sýslumaðurinn í Vestmannaeyjum | 40 dagar. 7 | - | 1 dagur. | 454 dagar. |
| Sýslumaðurinn á Suðurnesjum | 468 dagar (Umgengnismál sl. 2 ár). |
- |
163 dagar. | 866 dagar. |
3. Er að mati ráðherra einhver leið til að höfða dómsmál um breytingu á forsjá eða umgengni nema skyldubundin sáttameðferð skv. 33. gr. a barnalaga nr. 76/2003 hafi farið fram hjá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu?
Samkvæmt barnalögum, nr. 76/2003, er skylda að leita sátta áður en krafist er úrskurðar eða höfðað er mál um forsjá, lögheimili, umgengni eða dagsektir og er það hlutverk sýslumanna að bjóða fram sáttameðferð. Aðilar geta þó jafnframt leitað til annarra sem hafa sérfræðiþekkingu í sáttameðferð og málefnum barna, sbr. 2. mgr. 33. gr. a barnalaga. Í 21. gr. reglna um ráðgjöf og sáttameðferð skv. 33. gr. og 33. gr. a barnlaga, nr. 76/2003, með síðari breytingum samkvæmt lögum nr. 61/2012 og 144/2012, dags. 14. febrúar 2013, kemur fram að sjálfstætt starfandi sáttamaður skuli hætta sáttameðferð ef annað eða bæði foreldranna leita til sýslumanns með beiðni um sáttameðferð.
Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til breytinga á barnalögum, nr. 76/2003, sbr. lög nr. 61/2012, kemur m.a. fram að í frumvarpinu væri lagt til að tekin yrði upp skyldubundin sáttameðferð í málum um forsjá, umgengni og dagsektir. Skiptar skoðanir hefðu verið á því hvort það væri vænlegt til árangurs að skylda aðila til að taka þátt í sáttameðferð eða hvort árangur væri alfarið háður því að báðir séu reiðubúnir af fúsum og frjálsum vilja til að taka þátt í öllu ferlinu. Þá kemur fram í athugasemdum í greinargerð með frumvarpinu að nefndin sem samdi frumvarpið taldi ljóst að aðilar forsjár- og umgengnismála hefðu á undanförnum áratugum kallað eftir aukinni ráðgjöf og aðstoð við að ná sáttum. Með hliðsjón af kostum sáttameðferðar fyrir börn og samskipti foreldra í framtíðinni taldi nefndin ótvíræðan kost að foreldrar myndu fá skýr skilaboð um að þeim bæri að reyna þessa leið áður en unnt væri að krefjast úrskurðar eða að höfða mál. Flestir væru sammála um að alla jafna væri farsælast fyrir barnið að foreldrum tækist að semja. Með það í huga mætti færa rök fyrir því að skylda foreldra til að undirgangast sáttameðferð væri ein af hinum almennu foreldraskyldum, þ.e. liður í því að annast barn á þann hátt sem best hentar hagsmunum þess. Skyldan til að taka þátt í sáttameðferð hefði ekki í för með sér að unnt væri að knýja foreldra til að gera tiltekinn samning. Skyldan til að undirgangast sáttameðferð væri til þess fallin að tryggja að foreldrar myndu fá upplýsingar um mikilvægi sátta, upplýsingar og ráðgjöf um feril máls og þau sjónarmið sem lögð væru til grundvallar við lausn ágreiningsmála. Við hina eiginlegu sáttameðferð þyrfti svo að leggja áherslu á að hjálpa foreldrum að gera samning um þá lausn sem væri barninu fyrir bestu.
4. Telur ráðherra að lögbundin sáttameðferð hjá sýslumanni, sem að jafnaði tekur þann tíma sem raun ber vitni, samrýmist reglum um hraða málsmeðferð í forsjár- og umgengnismálum?
Í 12. gr. reglna um ráðgjöf og sáttameðferð samkvæmt 33. gr. og 33. gr. a barnlaga, nr. 76/2003, með síðari breytingum samkvæmt lögum nr. 61/2012 og 144/2012 frá 14. febrúar 2013, kemur fram að sáttameðferð skuli að jafnaði ekki taka lengri tíma en sex mánuði og aldrei vara lengur en tólf mánuði frá því að tekin er ákvörðun um að hefja hana. Samkvæmt 17. gr. framangreindra reglna skal að lágmarki bjóða foreldrum einn sáttafund. Ef foreldrar eru ekki sammála eftir þann fund getur sáttamaður boðið allt að þrjá sáttafundi til viðbótar. Ef foreldrar eru sammála að loknum fjórum sáttafundum um að óska eftir frekari sáttameðferð og sáttamaður telur líklegt að foreldrar muni geta náð sáttum getur sýslumaður, sá sem sáttameðferðin heyrir undir, heimilað að bjóða megi foreldrum frekari sáttafundi, þó ekki fleiri en þrjá til viðbótar. Umfang sáttameðferðar getur því verið breytilegt en samkvæmt framansögðu er miðað við um 1–7 fundi á allt að tólf mánaða tímabili, allt eftir framgangi málsins að hverju sinni.
Mikilvægt er að litið sé til þess að hvert mál er einstakt og hafa ber í huga að í sáttameðferð gefst foreldrum tækifæri til þess að endurskipuleggja samskipti sín og samvinnu um börnin. Tíminn í sáttameðferðinni getur einnig nýst með þeim hætti að foreldrar geta t.d. prófað sig áfram með mismunandi hugmyndir áður en endanleg niðurstaða fæst.
Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, sem hefur það hlutverk að sinna sáttameðferð og sérfræðiráðgjöf á landsvísu, líða að jafnaði tveir til þrír mánuðir frá því að sáttameðferð hefst uns henni lýkur. Sáttameðferð geti þó tekið lengri tíma í einstökum málum, allt upp í níu til tólf mánuði. Að mati sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu sé framkvæmd sáttameðferðar í samræmi við málshraðareglur. Það væri fyrst og fremst á forræði aðilanna hve löngum tíma sé varið í sáttameðferð, en aðilar gætu stjórnað því ferli sjálfir og lengd þess innan marka reglna um ráðgjöf og sáttameðferð sem mæla fyrir um. Ef foreldrar kysu að slíta sáttameðferð, eða ekki mæta til viðtals yrði sáttameðferð hætt. Bið eftir að komast í sáttameðferð væri aftur á móti löng og að mati embættisins ekki í samræmi við málshraðareglur.
Ráðherra er meðvitaður um þann langa tíma sem það tekur að komast að í sáttameðferð og bendir á að staða fjölskyldusviðs hjá embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu hefur undanfarið verið til sérstakrar skoðunar hjá ráðuneytinu. Ráðherra vonast til að hægt verði að bæta stöðuna á næstunni.
5. Þegar talin er þörf á að fá aðstoð sérfræðings til að ræða við barn, líkt og er hluti af vinnulagi sýslumanns, skila þeir af sér skýrslu um viðtal við barn? Hvaða sérfræðingar eru nú starfandi hjá embættinu í þessum tilgangi og hvaða menntun hafa þeir? Hvaða aðferðafræði styðjast sérfræðingar við þegar viðtöl eru tekin við börn?
Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, á barn rétt á að láta skoðanir sínar í ljós í öllum málum sem það varða og skal tekið réttmætt tillit til skoðana þess í samræmi við aldur og þroska. Ákvæðið er í samræmi við 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013 (barnasáttmálann). Þá getur sýslumaður í samræmi við 74. gr. barnalaga á öllum stigum máls leitað liðsinnis sérfræðings í málefnum barna. Sýslumaður getur m.a. falið sérfræðingi að kynna sér viðhorf barns eða foreldris og gefa skýrslu um það. Þá getur sýslumaður falið sérfræðingi að gefa umsögn um tiltekin álitaefni þegar ástæða þykir til og mælt svo fyrir að sérfræðingur hafi í þessu skyni heimild til að afla gagna.
Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu eru viðtöl samkvæmt 74. gr. barnalaga tekin af beiðni löglærðs fulltrúa í viðkomandi máli. Slík beiðni sé skrifleg og tilefni hennar getið. Sérfræðingur sendir boðunarbréf til foreldra þar sem óskað er eftir að komið verði með barnið til viðtals á tilteknum tíma. Áður en viðtal við barn fari fram sinni sérfræðingur undirbúningsvinnu til að geta mætt barninu þar sem það sé statt og séu gögn máls skoðuð í því skyni. Sérfræðingur þurfi m.a. að hafa í huga á hvaða aldri barnið sé og út frá því megi áætla hversu vel barnið skilji t.d. atburðarás, tíma og aðstæður. Einnig þurfi að skoða hvort barnið hafi tilteknar greiningar, svo sem einhverfu, þroskaskerðingu o.s.frv. Þá þurfi að hafa í huga hvaða tími dags henti viðkomandi barni að fara í viðtal og hvaða athafnir gætu hentað barninu á meðan viðtalinu stendur, svo sem að kubba, lita, leika o.s.frv. Sérfræðingur þurfi að átta sig á aðstæðum barnsins og vera upplýstur um tilgang viðtalsins og hvaða upplýsingar sé mikilvægt að fá fram við meðferð málsins. Komi þar t.d. til álita hvers eðlis ágreiningur foreldra sé, hvort grunur sé um ofbeldi, hvort það hafi orðið rof á umgengni, hvort áhyggjur séu um vanlíðan barns á öðru hvoru heimilinu, um aðbúnað barns á heimili, skort á tengslum við foreldri eða óskýra afstöðu barnsins.
Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu fari viðtalið sjálft alla jafnan fram í viðtalsherbergi sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu. Viðtal utan höfuðborgarsvæðisins fari fram á starfsstöð viðkomandi sýslumanns. Sérfræðingur kynni sig og fari yfir tilgang viðtalsins, sem sé réttur barnsins til að tjá sig. Í upphafi viðtals sé farið yfir trúnað, tímalengd viðtals, viðtalspunkta og athafnir í boði. Barninu sé heimilt að yfirgefa viðtalsrými á hvaða tímapunkti sem er og barnið sé einnig upplýst um að sérfræðingur muni skrifa niður það sem fram fari. Í viðtalinu sé barnið spurt hvort það viti hvers vegna það sé komið í viðtal og barnið upplýst strax í upphafi viðtals um tilgang viðtalsins. Barninu sé skýrt frá því að það ákveði sjálft hverju það vilji segja frá. Sum börn vilji segja frá mörgu en önnur vilji ekki segja mikið. Mikilvægt sé að barn sé ekki í óvissu um hvers vegna það sé mætt til viðtals. Í viðtalinu sé vikið úr tilgangi viðtalsins í almennar spurningar um tómstundir, skóla, vini, gæludýr, áhugamál barnsins o.s.frv. Markmiðið með slíku spjalli sé að mynda tengsl við barnið, fylgjast með líðan þess í aðstæðum og átta sig á málnotkun og skilningi þess. Út frá upplýsingum sem barnið gefi sé spurt nánar út í atriði sem mögulega gefi innsýn í aðstæður barnsins. Beitt sé virkri hlustun og spurningatækni svo sem opnum spurningum og spurt nánar út í orðanotkun barnsins. Þá sé barnið beðið um að nefna dæmi til að veita betri innsýn í reynslu sína. Stundum séu notaðar tilfinningamyndir til að auðvelda barni að lýsa líðan sinni. Í lok viðtalsins sé farið yfir þær upplýsingar sem fram komu og barnið ráði hverju eigi að miðla áfram til foreldra og hverju ekki.
Samkvæmt embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu leggja sérfræðingar hjá embættinu áherslu á að skapa hlýlegar aðstæður og viðmót svo börn sem þangað komi í viðtöl fái eins góða upplifun af heimsókninni og mögulegt sé. Upplifun sérfræðinga sé sú að flest börn nýti sér viðtalið vel og séu fús til að tjá afstöðu sína. Viðtalið sjálft geti tekið á barnið og sum börn gráti í einlægri frásögn um erfið mál. Nærri öll börn sem sérfæðingar hafi rætt við hafi yfirgefið viðtalsrýmið léttari í bragði en þegar þau hafi komið. Þegar börn hafi sýnt vanlíðunar- og streitueinkenni í viðtalinu hafi sérfræðingur alla jafna lokið viðtalinu og fylgt barni úr aðstæðunum. Þau börn sem séu í hvað mestri hollustuklemmu foreldra eigi erfitt með að tjá vilja sinn þar sem þau séu hrædd að koma samskiptum foreldra í verri horf. Þá séu sum börn með kvíða og/eða eigi erfitt með að tala við fullorðna eða ókunnuga. Embættið taki einnig fram að hafa beri í huga að flestum börnum þyki að einhverju leyti erfitt að mæta til viðtals við sérfræðing. Börn séu öllu jafna ekki vön aðstæðum þar sem þau þurfi að mæta á skrifstofu og ræða við fullorðinn aðila í einrúmi um eitthvað sem þau finni að sé mikilvægt. Til að stuðla að jákvæðri líðan foreldris gagnvart ferlinu hafi sérfræðingar embættisins útbúið leiðbeiningarbækling um viðtöl við börn þar sem fjallað sé um hvernig best sé að undirbúa barnið og hvernig viðtalið muni fara fram.
Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu beri að líta á viðtöl við börn í stjórnsýslu sem einn mikilvægasta grunn í allri málsmeðferð og ákvarðanatöku mála er varða börn. Réttur barns til að tjá sig og hafa áhrif á líf sitt sé veigamikill þáttur starfs sérfræðinga sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu. Í því felist einnig að miðla á sem sannastan hátt afstöðu barnsins. Börn í málum sem komi til kasta embættisins búi oft á tíðum við afar flókinn veruleika þar sem rödd þeirra og sjónarmið hafi ekki náð nægilega vel til foreldranna og því sé mikilvægt að rödd þeirra og afstaða fái að hljóma í allri málsmeðferð sýslumanns. Það sem komi fram í slíkum viðtölum um óskir barna sé að þau vilji að hlustað sé á þau, þau tekin trúanleg, að þau þurfi ekki að taka afstöðu, að foreldrarnir séu vinir og komi fram við hvort annað af virðingu, að foreldrarnir treysti hvort öðru, að þau þurfi ekki að velja á milli og að foreldrarnir hætti að ræða þetta við þau.
Embættið bendir einnig á að það séu til margar rannsóknir sem bendi á að það sé ekki skilnaður foreldranna sem sé börnunum erfiðastur heldur fari ágreiningur á milli foreldra hvað verst með líðan barnanna. Hvað varðar aðferðafræði viðtala við börn sé samkvæmt embættinu unnið í samræmi við verklag sem sérfræðingar hafa sett sér og byggist á þekkingu þeirra á gagnreyndum aðferðum sem þau hafa aflað sér með menntun sinni. Nálgunin sé bæði huglæg og hlutlæg í þeim skilningi að farið sé eftir fyrirfram ákveðnu verklagi sem grundvallast á viðtalstækni, þekkingu, m.a. á þroskaferli barna, e.t.v. vanda og faglegu mati. Þá vinni sérfræðingar embættisins í samræmi við efni Barnaverndarstofu, „Talaðu við mig!“, og viðtalsvísa úr fyrrgreindu verklagi. Viðtöl við börn í forsjár-, lögheimilis- og umgengnismálum séu afar vandmeðfarin og sýna þurfi nákvæmni í viðtalstækni og gæta sérstakrar næmni og skilnings á þeim aðstæðum sem börnin séu í. Viðtöl við börn hjá sýslumanni séu ekki skýrslutökur eða rannsóknarviðtöl vegna meintra brota gegn barni heldur sé um að ræða verkfæri sérfræðings við að kynnast afstöðu barnsins. Líta beri á viðtal barns við málsmeðferð í stjórnsýslu sem tækifæri barnsins til að tjá skoðun sína en ekki skyldu. Börn í hollustuklemmu vegna deilna foreldra leitast oft og tíðum við að segja það sem þau telji að muni lægja öldurnar í deilum foreldra sem jafnframt megi líta á sem viðleitni barns til að verja sig í erfiðum aðstæðum. Með ákveðinni viðtalstækni leitast sérfræðingur við að átta sig á hugarheimi barnsins, tilfinningum og aðstæðum og þar af leiðandi afstöðu barnsins.
Í 33. gr. a barnalaga kemur fram að veita skuli barni sem náð hefur nægilegum þroska kost á að tjá sig við sáttameðferð nema telja megi að slíkt geti haft skaðleg áhrif á barnið eða sé þýðingarlaust fyrir úrslit málsins. Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu sé foreldrum í upphafi sáttameðferðar kynnt að barninu gefist kostur á að tjá skoðun sína sem hluta af ferlinu. Viðtal við barn í sáttameðferð fari þá fram að ósk foreldranna og/eða með tillögu sáttamanns. Framkvæmd viðtalsins sjálfs sé í samræmi við viðtöl samkvæmt 74. gr. barnalaga. Tilgangur viðtals við barn sem hluta af sáttameðferð sé að afstaða barnsins komi fram til upplýsingar fyrir foreldra og sáttamann í áframhaldandi sáttameðferð og til að auka innsýn í þarfir barns, aðstöðu þess innan deilu foreldra, hvernig það hafi brugðist við og hvers það óski. Þegar slíkt samtal hafi farið fram sé sáttamaður betur í stakk búinn að halda afstöðu og þörfum hins einstaka barns á lofti í samtölum foreldra þannig að samtalið beinist að því úrlausnarefni foreldra að mæta þörfum barnsins. Samkvæmt 33. gr. a barnalaga ber að gera vottorð um sáttameðferð ef samningur kemst ekki á. Í vottorði um sáttameðferð skuli gera grein fyrir því hvernig sáttameðferð fór fram, helstu ágreiningsatriði, afstöðu aðila og sjónarmiðum barns nema það sé talið ganga gegn hagsmunum barnsins. Samkvæmt embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu sé um þessi viðtöl ekki gerðar sérstakar skýrslur, en getið sé um viðtal við barn og sjónarmið þess samkvæmt viðtalinu við það.
Samkvæmt 33. gr. barnalaga getur sýslumaður boðið aðilum ráðgjöf sérfræðings með það að markmiðið að leiðbeina aðilum um það sem sé barni fyrir bestu. Sá sem veitir ráðgjöf getur rætt við barn telji hann það þjóna hagsmunum þess. Samkvæmt embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu sé í skýrslu sérfræðings um veitta ráðgjöf þess getið hvort rætt hafi verið við barn. Framkvæmd viðtals sé sambærileg og varðandi viðtal við barn sem hluta sáttameðferðar. Þegar sérfræðingi sé falið að gera umsögn í umgengnismáli eða dagsektarmáli sé hluti verklags við vinnslu umsagnar að eiga viðtal við barnið. Þá geti verið um að ræða fleiri en eitt viðtal, eftir atvikum í viðtalsherbergi hjá sýslumanni, á heimili búsetuforeldris, á heimili umgengnisforeldris eða á öðrum stað eftir atvikum máls. Skýrsla um viðtal eða viðtöl sé gerð með þeim hætti að hún er felld inn í umsögn sérfræðingsins. Þegar sérfræðingi sé falið að hafa eftirlit með tiltekinni umgengni, sem hafi verið ákveðin í úrskurði eða að veita liðsinni við að koma á umgengni, felist í þeim verkferli að sérfræðingur eigi viðtal eða viðtöl við barn í þágu verkefnisins. Gerð sé skýrsla um liðsinnið eða eftirlitið að því loknu þar sem meðal annars komi fram þau samskipti sem voru við barnið. Með því að sérfræðingur fylgist með samskiptum barns og foreldris og geri síðan skýrslu um eftirlit/liðsinni vegna umgengni komist afstaða barns til foreldris til skila, jafnvel þó að það sé það ungt að ekki sé komið á sérstöku viðtali við það.
Samkvæmt upplýsingum frá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu starfa fimm félagsráðgjafar hjá embættinu með löggild starfsréttindi frá embætti landlæknis í rúmlega fjórum stöðugildum. Nám í félagsráðgjöf sé fimm ára sérhæfð menntun, m.a. á sviði fjölskyldu- og barnamála. Til þess að geta sótt um starfsleyfi þurfi að ljúka fimm ára námi, sem feli í sér þriggja ára nám til BA-prófs auk tveggja ára MA-náms til starfsréttinda í félagsráðgjöf við Háskóla Íslands. Nemendur sem ljúki sambærilegu starfsréttindanámi erlendis geti einnig sótt um starfsleyfi hérlendis. Þeir sérfræðingar sem starfi hjá embættinu hafi einnig aðra viðbótarmenntun, svo sem nám í fjölskyldumeðferð, sáttameðferð, handleiðslu og kennsluréttindi. Þá hafi umræddir sérfræðingar umfangsmikla og víðtæka starfsreynslu í sínu fagi við störf með börnum og í þágu barna. Meðal starfa sem þau hefðu sinnt væru störf við barnavernd og fleiri störf með börnum í viðkvæmri stöðu, kennsla á háskólastigi í sáttameðferð, viðtalstækni o.fl. Samkvæmt embættinu beita félagsráðgjafar gagnreyndum aðferðum og hafa þeir hlotið sérstaka þjálfun í viðtalstækni í sínu námi, þ.m.t. viðtalstækni við börn.
Þá ber einnig að geta þess að samkvæmt fyrrnefndum reglum um reglna um ráðgjöf og sáttameðferð samkvæmt 33. gr. og 33. gr. a barnlaga, nr. 76/2003, með síðari breytingum samkvæmt lögum nr. 61/2012 og 144/2012 frá 14. febrúar 2013, skal sáttamaður hafa lokið háskólaprófi til starfsréttinda í lögfræði, sálfræði, félagsráðgjöf eða sambærilegum greinum og hafa unnið í lágmarki tvö ár við meðferð mála þar sem reyni beint á hagsmuni barna og/eða foreldra. Sáttamaður skal að auki hafa menntað sig sérstaklega á sviði sáttameðferðar eða sáttamiðlunar eða hafa umtalsverða starfsreynslu á sviði sáttameðferðar, sáttamiðlunar eða fjölskyldumeðferðar. Þá skuli sáttamaður hafa haldgóða þekkingu á ákvæðum barnalaga og þeim helstu álitaefnum sem reyni á við túlkun þeirra.
6. Hafa stjórnvöld gefið út leiðbeiningar eða starfsreglur til þeirra sem taka ákvarðanir í málefnum barna, einkum sýslumannsembætta, líkt og ber að gera skv. 3. mgr. 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sem hefur verið lögfestur, sbr. lög nr. 19/2013? Ef svo er, hvar er þær að finna?
Í 3. mgr. 3. gr. barnasáttmálans segir að aðildarríki skuli sjá til þess að stofnanir þar sem börnum skal veitt umönnun og vernd starfi í samræmi við reglur sem þar til bær stjórnvöld hafa sett, einkum um öryggi, heilsuvernd, fjölda og hæfni starfsmanna svo og um tilhlýðilega yfirumsjón. Ákvæðið leggur þá skyldu á íslenska ríkið að tryggja að löggjöf eða reglur gildi um starfsemi allra stofnana þar sem börnum er veitt umönnun eða þjónusta.
Þegar kemur að forsjár- og umgengnismálum gilda barnalög, þar sem m.a. er að finna reglur um málsmeðferð slíkra mála. Auk þess hafa grundvallarreglur barnasáttmálans verið sérstaklega lögfestar í 1. gr. barnalaga. Málsmeðferðarreglur barnalaga eiga til að mynda að tryggja að við uppkvaðningu úrskurðar sýslumanns um umgengni liggi fyrir nægar upplýsingar til að taka þá ákvörðun um umgengni sem er barni fyrir bestu. Einnig gilda stjórnsýslulög um málsmeðferð sýslumanns þar sem barnalögum sleppir. Við uppkvaðningu úrskurðar um umgengni er byggt á lögum, lögskýringargögnum, gögnum málsins, kröfugerð aðila, fordæmum (ráðuneytisins og dómstóla) og fræðirita og handbóka á sviði sifjaréttar. Lögskýringargögn með barnalögum eru fyrst og fremst athugasemdir með frumvörpum sem orðið hafa að lögum eða breytingum á þeim. Þar er að finna umfjöllun um þau sjónarmið sem hafa áhrif á ákvörðun um umgengni sem sýslumaður hefur til hliðsjónar þegar úrskurðað er um umgengni. Allt skiptir þetta máli þegar leitast er við að úrskurða um umgengni sem er barni fyrir bestu. Aðstæður í hverju máli geta verið með mismunandi hætti en úrskurður í hverju máli skal ávallt byggja á því sem er barni fyrir bestu.
Þá ber að geta þess að samkvæmt barnalögum er foreldrum skylt að leita sátta áður en krafist er úrskurðar eða höfðað mál um forsjá, lögheimili, umgengni, dagsektir eða aðför. Sýslumaður þarf að bjóða aðilum sáttameðferð en aðilar geta einnig leitað til annarra sem hafa sérfræðiþekkingu í sáttameðferð og málefnum barna. Ráðuneytið hefur sett reglur til bráðabirgða um ráðgjöf og sáttameðferð samkvæmt 33. og 33. g. a barnalaga.
Einnig má benda á að ráðuneytið hefur í gegnum tíðina veitt sýslumönnum almennar leiðbeiningar í sérstökum handbókum um mál samkvæmt barnalögum. Leiðbeiningunum er ætlað að auðvelda sýslumönnum meðferð mála samkvæmt lögunum og tryggja samræmda stjórnsýsluframkvæmd. Við síðustu breytingar á barnalögum, árið 2013, gaf ráðuneytið í samvinnu við Úlfljót, tímarit laganema Háskóla Íslands, út handbók um barnalög, nr. 76/2003, með síðari breytingum, sem Hrefna Friðriksdóttir, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands, ritaði.
Að lokum má nefna að núverandi ríkisstjórn samþykkti á síðasta ári að stefna að aukinni þátttöku barna og ungmenna í stefnumótun stjórnvalda sem og tillögu sem felur í sér að allar stærri ákvarðanatökur sem og lagafrumvörp skuli rýnd út frá áhrifum á stöðu og réttindi barna. Í framhaldinu var umboðsmanni barna falið að vinna aðgerðaráætlun um áhrif barna á stefnumótun. Þá fer fram umfangsmikil vinna í þágu barna, sem er leidd af félags- og barnamálaráðherra, með þátttöku þverpólitískrar þingmannanefndar og með stýrihóp Stjórnarráðsins í málefnum barna sem í sæti eiga fulltrúar sex ráðuneyta. Við vinnuna hefur verið lögð áhersla á mikilvægi þess að gera breytingar til að fá fram skoðanir barna og ungmenna með ýmsum hætti en þessi tillaga er í samræmi við bæði 3. gr og 12. gr. barnasáttmálans. Talið hefur verið mikilvægt að við stefnumótun, ákvarðanatöku stjórnvalda, sem og við samningu löggjafar, verði gert að skilyrði að líta sérstaklega til hagsmuna barna, greina og meta möguleg áhrif á réttindi og aðstæður barna. Í tillögu félags- og barnamálaráðherra er lagt til að stýrihóp í málefnum barna verði falið að fullmóta umgjörð og framkvæmd þessa verkefnis enda þurfi að huga sérstaklega að mismunandi þörfum einstaklinga og hópa og stuðla að því að öllum börnum og ungmennum séu tryggð jöfn tækifæri til þátttöku, án mismununar.
1 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu skiptir máli hvort um sé að ræða ágreiningsmál eða mál þar sem foreldrar stofna mál í sameiningu og óska eftir staðfestingu á samkomulagi. Þegar óskað sé eftir staðfestingu á samkomulagi um breytta forsjá eða umgengni, sé foreldrum veittur viðtalstími og í honum sé tekið við erindinu, veittar leiðbeiningar og í kjölfar samtalsins sé staðfestingin gefin út, með örfáum undantekningum. Bið eftir viðtalstíma sé um 7 vikur, eða 49 dagar. Bið eftir að staðfesting sé gefin út sé nær engin. Erindi um staðfestingu á samningi foreldra með sameiginlega forsjá um breytt lögheimili sé lagt inn skriflega og afgreitt innan örfárra daga. Ágreiningsmál, þ.e. mál þar sem annað foreldrið leggur inn erindi um breytta forsjá, lögheimili eða umgengni, þurfi hins vegar að bíða þess að hægt sé að afhenda þau lögfræðingi til meðferðar. Upplýsingar um biðtíma í slíkum málum sé aðgengilegur á vef sýslumanna, en miðað við stöðu mála 9. desember 2019 hafa erindi sem bárust fyrir 9. maí 2019 og varða forsjá, lögheimili eða umgengni verið tekin til meðferðar. Samkvæmt embættinu hafi elsta mál beðið í um 220 daga.
2 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Norðurlandi vestra miðast svör við framkvæmdina hjá embættinu á árunum 2017 til 2018. Þegar beiðni um forsjá og/eða umgengni berist embættinu sé beiðnin stimpluð um móttöku. Almennt fari beiðnin svo strax í efnislega meðferð með því að boða gagnaðila til fyrirtöku vegna meðferðar málsins. Í einhverjum tilvikum skortir fylgigögn og er þá skorað á viðkomandi að bæta úr. Tímamark boðunar sé ekki skráð sérstaklega í málaskrárkerfi sýslumanna og því sé erfitt að gefa nákvæmar upplýsingar hvað þetta varðar.
3 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Norðurlandi eystra er með efnislegri meðferð átt við þann tíma þegar löglærður fulltrúi hefur móttekið gögn málsins og farið yfir þau, skráð/uppfært í málaskrárkerfi og eftir atvikum sent boðunarbréf til gagnaðila. Sé gengið út frá því að öll gögn málsaðila séu fullnægjandi taki þetta ferli frá nokkrum dögum (um tvo til fjóra daga) allt að tveimur til þremur vikum á orlofstíma. Þá kemur fram að mál þar sem foreldrar óski eftir staðfestingu sýslumanns á fyrirliggjandi skriflegum samningi (breyting á forsjá/lögheimili eða samkomulag um umgengni) séu afgreidd og þeim lokið að öllu jöfnu á tveimur til fjórum dögum. Nákvæma tölfræði um meðalfjölda daga, miðgildi, stysta tíma eða lengsta tíma sé ekki aðgengileg hjá embættinu. Þá sé handtalning og greining of viðurhlutamikil svo unnt sé að framkalla nákvæm svör að þessu leyti.
4 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Austurlandi er miðað við tölfræði sl. tvö ár. Miðað sé við þá tímasetningu þar sem mál sé skráð í málaskrárkerfi sýslumanns. Mál séu alla jafnan sett beint í vinnslu við móttöku mála hjá embættinu. Kannað sé hvort öll nauðsynleg gögn og upplýsingar séu fylgjandi beiðninni. Upplýsingar um tímamörk séu ekki aðgengilegar í málaskrárkerfi og því ekki unnt að gefa fullnægjandi svör við fyrirspurninni.
5 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Suðurnesjum er miðað við framkvæmd síðustu tvö ár og stöðuna í dag. Litið sé svo á að mál sé tekið til efnislegar meðferðar þegar aðili/aðilar séu boðaðir í fyrsta sinn. Þetta tímamark sé ekki skráð inn í málaskrárkerfi sýslumanna og því séu upplýsingarnar ekki nákvæmar. Almennt sé enginn biðtími eftir að sifjamál séu tekin fyrir við embættið, en það geti komið til atvik sem valda því að mál fari ekki strax í efnislega meðferð. Eigi það einkum við ef nauðsynleg gögn skortir en einnig geta sumarleyfi og önnur forföll starfsmanna haft áhrif. Þá tekur embættið fram að það sé einnig margt sem hafi áhrif á málshraða og það hversu langan tíma það taki að fá niðurstöðu í mál. Komi þar til ýmis forföll málsaðila en einnig geti það seinkað málum ef viðkomandi býr í öðru umdæmi eða erlendis. Í ljósi þess að sýslumaður úrskurðar ekki um forsjá miði embættið í svarinu við úrskurði í umgengnismálum.
1 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu geta ágreiningsmál nú verið í bið í 220 daga frá því þau eru lögð inn og þar til þau eru tekin til meðferðar. Þegar máli sé vísað til sáttameðferðar taki við biðtími sem nú sé allt að 190 dagar. Veittar séu upplýsingar um biðtíma eftir sáttameðferð á vef sýslumanna. Ágreiningsmáli um forsjá og lögheimili geti ekki lokið með úrskurði þar sem sýslumaður hefur ekki úrskurðarvald í slíkum ágreiningi, en fram fari sáttameðferð í ágreiningsmálum um forsjá eða lögheimili. Möguleg málalok forsjár- eða lögheimilismála séu þau að mál sé afturkallað eða fellt niður, erindi vísað frá sýslumanni þegar sáttameðferð hafi farið fram og ekki náðst samkomulag eða samningur um breytta forsjá og/eða lögheimili sé staðfestur. Máli vegna umgengni ljúki hins vegar ekki með útgáfu á vottorði um árangurslausa sáttameðferð. Eftir að slíkt vottorð liggi fyrir séu skilyrði til að sýslumaður haldi áfram rannsókn máls og ljúki því með úrskurði, enda geri aðili kröfu um slíkt.
2 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Vesturlandi er miðað við upplýsingar úr málaskrá um öll umgengnismál og forsjár- og meðlagsmál á árinu 2018.
3 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Vestfjörðum er miðað við forsjár- og meðlagsmál, lögheimilismál og umgengnismál á árunum 2014 til 2019. Embættið tekur fram að málaskrárkerfi sýslumanna haldi að ekki öllu leyti utan um þær upplýsingar sem óskað sé eftir í fyrirspurninni. Skráning málategunda hafi einnig breyst milli ára, en lögheimilismál hafi t.d. verið skráð sem sérstök mál á árinu 2019 en hafi áður verið talin með forsjármálum, ásamt sambúðarslitamálum sem nú séu skráð sem sérstök málategund. Umrædd mál séu einungis mál sem varða ágreining um meðlag þar sem sýslumenn séu ekki úrskurðaraðilar í ágreiningsmálum um forsjá eða lögheimili. Hvað varði staðfestingu samninga þá geri málaskrárkerfið ekki greinarmun á því hvernig mál stofnast, þ.e. hvort mál stofnast með beiðni um breytingu á forsjá/lögheimili, beiðni um úrskurð um umgengni eða beiðni um staðfestingu samnings. Eðli málsins samkvæmt séu beiðnir um staðfestingu samnings afgreiddar innan fárra daga, en málum sem stofnast með beiðni um úrskurð, sem taki lengri tíma, geti einnig lokið með staðfestingu samnings. Tölur varðandi meðaltalsdagafjölda gefi því ekki rétta mynd af meðferð þessara mála. Málsmeðferð sé ólík eftir því hvort um sé að ræða umgengnismál eða forsjármál, en umgengnismál geti haldið áfram og lokið með úrskurði eða öðrum hætti eftir að vottorð um árangurslausa sáttameðferð sé gefið út og skráning málaloka í forsjármálum geti einnig verið með fleiri en einum hætti, t.d. frávísun eða afturköllun, en þeim ljúki ekki með úrskurði.
4 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Norðurlandi vestra taki svarið til umgengnismála þar sem sýslumaður úrskurði ekki í ágreiningsmálum um breytta forsjá. Í umgengnismálum sé útgáfa sáttavottorðs um árangurslausa sáttameðferð ekki lokaaðgerð í máli heldur fari málið þá í úrskurðarfarveg hjá sýslumanni. Sá tími sem mál sé í sáttameðferð hjá sáttamanni sé talinn með málsmeðferðartíma en á þeim tíma sé mál í biðstöðu hjá sýslumanni meðan sættir séu reyndar.
5 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Norðurlandi eystra er meðalmálsmeðferðartími í umgengnis- og forsjármálum við embættið, þar sem um ágreining er að ræða, um sjö mánuðir. Málsmeðferðartími hafi styst eftir að sáttameðferðarteymi tók til starfa og með staðsetningu sérfræðings/sáttamiðlara á skrifstofu embættisins á Akureyri. Að jafnaði taki það fjóra til sex mánuði að vinna mál og sé þá átt við fyrirtökur með aðilum, gagnaöflun, vísun máls í sáttameðferð og niðurstöðu eða lok sáttameðferðar. Frá því að mál sé tekið til úrskurðar geti liðið um einn til þrír mánuðir þar til úrskurður liggur fyrir, allt eftir aðstæðum og álagi. Það sem taki oftast lengstan tíma í ferlinu sé að ná aðila/aðilum í fyrirtöku og svo gagnaöflun, til að mynda frá barnavernd, lögreglu o.fl. Aðkoma lögmanna að þessum málum sé einnig að aukast og geti það haft áhrif á málsmeðferðartíma en algengt sé að lögmenn biðji um fresti. Þá sé rétt að geta þess að forsjármál/lögheimilismál taki að jafnaði styttri tíma en umgengnismál hjá sýslumanni þar sem sýslumaður hafi ekki úrskurðarvald í slíkum málum og vísi þeim frá að lokinni árangurslausri sáttameðferð og leiðbeini um höfðun dómsmáls. Ef sættir hafi náðst sé staðfestur samningur og málinu þar með lokið.
6 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Suðurlandi geti verið skörun í forsendum tölfræðinnar en ólíkar forsendur gætu skýrst að hluta til af upptöku nýs starfakerfis í sifjamálum. Þá sé ekki unnt að draga fram tölfræði um málsmeðferðartíma fram að útgáfu sáttavottorðs úr starfakerfum sýslumanna. Af tölfræðinni megi ráða að átta forsjármálum hafi verið frávísað árið 2018 og níu forsjármálum hafi verið frávísað það sem af sé árinu 2019 hjá embættinu en forsjármálum sé ekki frávísað fyrr en að fullreyndum tilraunum til sátta. Málsmeðferðartími þessara mála hafi að meðaltali verið 304 dagar árið 2018 en 185 dagar árið 2019. Skörun sé í tölfræði um forsjármál milli eiginlegra forsjármála og svokallaðra lögheimilismála. Samkvæmt tölfræðinni hafi lögheimilismál árið 2018 verið fimm talsins og hafi málsmeðferðartími til frávísunar ekki verið talinn. Árið 2019 hafi lögheimilismál verið 33 þar sem af væri árinu og málsmeðferðartími að meðaltali 63 dagar.
7 Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins í Vestmannaeyjum hafi 34 forsjár- og umgengnismál verið til meðferðar hjá embættinu á tímabilinu 2018 til 2019. Málsmeðferðartími þessa mála sé 40 dagar að meðaltali en af þessum málum hafi tvö mál skorið sig úr hvað varðar málsmeðferðartíma og hafi veruleg áhrif þegar meðalmálsmeðferðartími sé reiknaður út. Annars vegar hafi verið um að ræða mál sem hafi verið opið í 321 dag en hafi á endanum verið vísað frá eftir ítrekaða fresti þar sem málsaðilar sinntu ekki tilmælum embættisins að skila inn nauðsynlegum gögnum. Þá hafi umgengnismál verið til meðferðar hjá embættinu í 454 daga en löng málsmeðferð hafi skýrst af mörgum greinargerðum, sáttameðferð, úrskurði og kæru. Að frátöldum þessum tveimur málum hjá embættinu hafi meðalmálsmeðferðartími verið 18 dagar.
