Ferill 599. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 841 — 599. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um heimild Reykjavíkurborgar til að skipa nefnd til að kanna starfsemi vöggustofa.
Frá forsætisráðherra.
1. gr.
Markmið könnunarinnar og meginverkefni nefndarinnar skulu vera eftirtalin:
a. Að lýsa starfsemi vöggustofanna, hlutverki þeirra í barnaverndar- eða uppeldismálum og tildrögum þess að börn voru vistuð þar á því tímabili sem um ræðir.
b. Að leitast við að staðreyna eins og kostur er hvort og þá í hvaða mæli börn sem vistuð voru á vöggustofunum hafi sætt illri meðferð eða ofbeldi meðan á dvölinni stóð.
c. Að lýsa því hvernig eftirliti Reykjavíkurborgar og ríkisins með vöggustofunum var háttað.
d. Að lýsa öðrum atriðum sem tengjast starfsemi vöggustofanna og nefndin telur þarfnast skoðunar, þar á meðal eins og kostur er afdrifum þeirra barna sem vistuð voru á vöggustofunum eftir að dvölinni lauk.
e. Að leggja grundvöll að tillögum til Reykjavíkurborgar um frekari viðbrögð ef ástæða þykir til.
Nefndin skal skila skýrslu um störf sín til Reykjavíkurborgar.
2. gr.
Ef dómari er skipaður til setu í nefndinni skal honum veitt leyfi frá störfum dómsins meðan nefndin starfar. Opinber starfsmaður, sem skipaður er til setu í nefndinni eða starfar fyrir hana, á rétt á launalausu leyfi þann tíma sem nefndin starfar.
3. gr.
Nefndinni er heimilt að taka skýrslur af einstaklingum sem dvöldu á vöggustofunum og hverjum þeim öðrum sem nefndin telur að búi yfir vitneskju sem komi að notum í starfi hennar enda veiti þeir samþykki sitt.
Læknum, öðru heilbrigðisstarfsfólki, starfsmönnum sveitarfélaga og opinberum starfsmönnum, sem ella væru bundin þagnarskyldu, er skylt að veita nefndinni upplýsingar sem lúta að starfsemi vöggustofanna sé þess óskað, eftir atvikum með því að gefa nefndinni skýrslu. Hið sama gildir um þau sem látið hafa af störfum.
Þeim sem gefur skýrslu fyrir nefndinni er heimilt að skorast undan því að svara spurningu ef ætla má að í svari hans geti falist játning eða bending um að hann hafi framið refsiverðan verknað eða að það gæti orðið honum til mannorðsspjalla.
Sá sem vísvitandi gefur nefndinni rangar eða villandi upplýsingar skal sæta sektum eða fangelsi allt að fjórum mánuðum. Um slík mál fer samkvæmt lögum um meðferð sakamála.
4. gr.
Nefndarmenn og starfsmenn hennar eru bundnir þagnarskyldu um hvaðeina er varðar einkalíf manna sem þeir fá upplýsingar um við störf nefndarinnar. Þagnarskylda um slík atriði helst þegar störfum nefndar er lokið.
5. gr.
6. gr.
7. gr.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í forsætisráðuneytinu í samráði við Reykjavíkurborg.
Á fundi borgarráðs 22. júlí 2021 var samþykkt tillaga um að Reykjavíkurborg færi þess á leit við forsætisráðuneytið að gerðar yrðu nauðsynlegar breytingar á lögum til að mæla fyrir um úttekt á starfsemi vöggustofa sem reknar voru í Reykjavík á síðustu öld. Með frumvarpi þessu er brugðist við þessari málaleitan og vilja Reykjavíkurborgar til að stofna nefnd til að gera úttekt á starfsemi vöggustofa innan sveitarfélagsins.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Á síðustu öld annaðist barnaverndarnefnd Reykjavíkur rekstur vöggustofa í Reykjavík. Fyrst var Vöggustofan að Hlíðarenda við Sunnutorg sem var starfrækt á árunum 1949–1963. Sú starfsemi flutti að Dyngjuvegi 18 undir heitinu Vöggustofa Thorvaldsensfélagsins og var starfrækt á árunum 1963–1973. Thorvaldsensfélagið gaf Reykjavíkurborg húseignina að Dyngjuvegi en kom ekki að rekstri vöggustofunnar. Árið 1973 var Vöggustofu Thorvaldsensfélagsins breytt í upptökuheimili fyrir 23 börn á aldrinum þriggja mánaða til tólf ára. Var sú starfsemi rekin til ársins 1979.
Í gegnum tíðina hefur borið á gagnrýni á starfsemi vöggustofanna bæði á vettvangi borgarstjórnar og í fjölmiðlum. Sumarið 2021 fóru fimm einstaklingar sem höfðu dvalið á vöggustofunum þess á leit við borgarstjórn að komið yrði á fót teymi sérfræðinga til að rannsaka starfsemi vöggustofanna. Á fundi borgarráðs 22. júlí 2021 var samþykkt tillaga staðgengils borgarstjóra um að farið yrði þess á leit við forsætisráðherra að fram færi heildstæð athugun á starfsemi Vöggustofunnar að Hlíðarenda og Vöggustofu Thorvaldsensfélagsins og eftir atvikum annarra vöggustofa á tilteknu tímabili. Í framhaldi af því að Reykjavíkurborg sendi forsætisráðuneytinu erindi þessa efnis var niðurstaðan að athugun á starfsemi vöggustofanna væri best fyrir komið með þeim hætti að Reykjavíkurborg sinnti henni. Á hinn bóginn mundi forsætisráðuneytið liðsinna Reykjavíkurborg með því að leggja til nauðsynlegar breytingar á lögum til að slík úttekt gæti farið fram.
Tilefni þessa frumvarps er að kveða á um nauðsynlegar heimildir í lögum í því skyni að fyrirhuguð úttekt Reykjavíkurborgar með skipun nefndar til að fjalla um starfsemi Vöggustofunnar að Hlíðarenda og Vöggustofu Thorvaldsensfélagsins geti náð fram að ganga.
3. Meginefni frumvarpsins.
Lagt er til að veitt verði lagaheimild fyrir Reykjavíkurborg til að setja á fót nefnd til að kanna starfsemi vöggustofa fyrir börn sem reknar voru af barnaverndarnefnd Reykjavíkur á síðustu öld. Mælt er fyrir um hvert markmið slíkrar könnunar sé og hvernig nefndin hagi störfum sínum, þar á meðal um aðgang að gögnum í vörslu stjórnvalda sem varða starfsemi vöggustofanna, skýrslutökur fyrir nefndinni og aðra upplýsingaöflun hennar. Þá er mælt fyrir um að upplýsingalög gildi ekki um starfsemi slíkrar nefndar.
Markmið lagasetningarinnar er að gera Reykjavíkurborg kleift að fá greinargóða lýsingu á starfsemi umræddra vöggustofa, staðreyna eins og kostur er hvort og þá í hvaða mæli börn sem vistuð voru á vöggustofunum hafi sætt illri meðferð eða ofbeldi meðan á dvölinni stóð og loks að fyrir liggi tillögur um frekari viðbrögð ef ástæða þykir til.
Höfð er hliðsjón af lögum um skipun nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn sem sett voru árið 2007 og eru fallin úr gildi. Þá er einnig höfð hliðsjón af lögum um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum fyrir fötluð börn.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið gefur ekki tilefni til að skoða samræmi þess við ákvæði stjórnarskrár eða alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.
5. Samráð.
Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 18. mars 2022 (mál nr. S-65/2022). Alls bárust sex umsagnir, allar frá einstaklingum.
Auk almennra athugasemda um hvernig nefndin, sem fyrirhugað er að skipa, hagi störfum sínum voru gerðar athugasemdir við hugtakanotkun í frumvarpinu. Annars vegar að nauðsynlegt væri að nota hugtakið rannsókn sem ekki sé að finna í frumvarpinu. Hins vegar að nauðsynlegt væri að skilgreina frekar hvað felist í hugtökunum ill meðferð og ofbeldi. Þessar athugasemdir kalla ekki á breytingar á frumvarpinu þar sem telja verður að sú hugtakanotkun sem fram kemur í frumvarpinu endurspegli vel það verkefni sem nefndinni er ætlað að sinna. Þá verður að telja að gefa verði nefndinni svigrúm til að meta með tilliti til þess verkefnis sem henni er ætlað að sinna hvað sé ill meðferð og ofbeldi gagnvart þeim börnum sem vistuð voru á vöggustofunum.
Þá kom fram í umsögnum að mikilvægt væri að rannsakað afdrif þeirra barna sem dvöldu á vöggustofunum eftir að dvölinni lauk og hvaða áhrif vistin hafði á þau til lengri tíma, bæði andleg og líkamleg áhrif. Tekið er undir þessa athugasemd og voru gerðar breytingar á 4. tölul. 2. mgr. 1. gr. til að endurspegla mikilvægi þessa sem eins af verkefnum nefndarinnar.
Loks kom fram að svo virtist sem að rannsóknin ætti að grundvallast á kynjafræði og að þau fræði gætu ekki verið lögð til grundvallar henni. Hér er vísað til niðurstöðu mats á jafnréttisáhrifum sem fjalla er um í 6. kafla um mat á áhrifum. Ekki er ætlunin að verkefni nefndarinnar sem fyrirhugað er að skipa eigi að grundvallast á kynjafræði heldur að kynjasjónarmið verði höfð til hliðsjónar þar sem það á við. Er það talið til þess fallið að styrkja vinnu nefndarinnar og niðurstöður hennar.
6. Mat á áhrifum.
Miðað er við að sú nefnd sem skipuð verði á grundvelli heimildar í 1. gr. verði skipuð þremur nefndarmönnum sem vinni að meðaltali 80 tíma á mánuði í 11 mánuði. Gert er ráð fyrir að starfsmaður verði ráðinn í fullt starf í heilt ár og að til falli ýmis kostnaður svo sem tölvu-, síma- og skrifstofukostnaður, ferðakostnaður og annar starfsmannakostnaður. Einnig er gert ráð fyrir aðkeyptri sérfræðiþjónustu. Miðað við þær forsendur er áætlað að kostnaður af starfi nefndarinnar geti numið um 80 millj. kr. (sjá töflu). Nefndin mun hafa afnot af húsakynnum innri endurskoðunar Reykjavíkurborgar og njóta ráðgjafar á vegum borgarinnar, auk aðstoðar við ráðningu starfsmanns. Nefndinni verður einnig heimilt að kalla eftir aðstoð og upplýsingum frá aðilum innan og utan stjórnkerfis Reykjavíkurborgar. Ekki er lagt mat á hvort niðurstaða nefndarinnar geti kallað á frekari viðbrögð eða kostnað enda markmiðið með vinnu hennar að fá greinargóða lýsingu á starfsemi umræddra vöggustofa og staðreyna eins og kostur er hvort og þá í hvaða mæli börn sem þar voru vistuð hafi sætt illri meðferð eða ofbeldi meðan á dvölinni stóð.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Þeir hópar sem frumvarpið snertir helst eru þau börn sem voru vistuð á vöggustofunum og einnig aðstandendur og foreldrar barnanna sem í flestum tilvikum voru í jaðarsettri stöðu, t.d. vegna fátæktar, aldurs eða veikinda. Þá var þónokkuð um að börn einstæðra mæðra væru vistuð á vöggustofunum.
Borgarskjalasafn Reykjavíkur hefur til vörslu skjalasöfn sem innihalda upplýsingar um börn sem vistuð voru á Vöggustofunni að Hlíðarenda og Vöggustofu Thorvaldsensfélagsins. Um er að ræða skjöl sem hafa að geyma almennar upplýsingar um starfsemina og reksturinn en einnig gögn sem innihalda viðkvæmar persónuupplýsingar og njóta þau skjöl því verndar, sbr. lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og lög um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014. Einnig gætu verið til gögn í vörslu annarra aðila eins og Þjóðskjalasafns Íslands eða skjalasafns Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Þessi gögn eru ekki kyngreind og hvorki er vitað með vissu um fjölda og kynjaskiptingu þeirra barna sem voru vistuð á vöggustofunum né heldur um foreldra þeirra eða aðstandendur. Ef gert er ráð fyrir að um 50 börn á ári hafi verið vistuð á því tímabili sem vöggustofurnar voru starfræktar eru það um 1.200 börn. Ef gert er ráð fyrir sama kynjahlutfalli og í almennu þýði (51% drengir og 49% stúlkur lifandi fædd árin 1949–1973 samkvæmt Hagstofu Íslands) þá hafa um 612 drengir og 588 stúlkur verið vistuð á vöggustofunum. Þetta fólk er nú orðið fullorðið, og á aldrinum 49–73 ára, sé það lifandi. Borgarskjalasafni hafa borist 107 fyrirspurnir frá einstaklingum um trúnaðargögn varðandi dvöl þeirra á vöggustofunum. Kynjahlutfall er með þeim hætti að 64% fyrirspurnanna eru frá konum og 36% frá körlum.
Þá snertir frumvarpið einnig starfsfólk vöggustofanna. Fjöldi og kynjaskipting liggur ekki fyrir hvað þennan hóp varðar en gera má ráð fyrir að flest starfsfólk hafi verið konur, t.d. hjúkrunarfræðingar, fóstrur og ófaglærðar starfskonur.
Á því tímabili sem vöggustofurnar voru starfræktar var staða kvenna að mörgu leyti ólík því sem nú þekkist. Umönnun barna og uppeldi var mestmegnis á þeirra herðum en karlar voru fyrirvinnan og unnu launaða vinnu utan heimilis. Þá var hlutfall kvenna í áhrifastöðum í samfélaginu enn lægra en nú er. Félagsleg þjónusta og stuðningur, fæðingarorlof og leikskólar voru ekki með sama hætti og í dag.
Mikilvægt er að við framkvæmd könnunarinnar séu nefndarmenn meðvitaðir um kynjaða vídd samfélagsins í fortíð og nútíð. Það má velta fyrir sér hvort mögulegar afleiðingar vanrækslu í frumbernsku hafi ólík áhrif á drengi og stúlkur, m.a. vegna kynjaðra staðalmynda sem gera drengjum síður kleift að tjá og vinna úr tilfinningum sínum á uppbyggilegan hátt. Þá þarf einnig að hafa í huga hversu algengt kynbundið og kynferðislegt ofbeldi er, og þegar slík áföll bætast við önnur áföll getur það haft samlegðaráhrif á heilsu og líðan kvenna, en rannsóknir hafa sýnt kynbundinn mun á heilsu þar sem heilsa kvenna er gjarnan lakari en karla.
Frumvarpið hefur ekki bein áhrif á núverandi stöðu kynjanna og jaðarsettra hópa. Hér er um að ræða mikilvæga söguskoðun og ef rétt reynist að verklagi hafi verið ábótavant er líka um að ræða félagslegt réttlæti. Með því að varpa ljósi á söguna er hægt að draga lærdóm af henni og koma í veg fyrir að slíkir atburðir endurtaki sig. Með frumvarpinu er því stuðlað að félagslegu réttlæti fyrir þann hóp fólks sem kann að hafa hlotið skaða af þeim vinnubrögðum sem voru viðhöfð á vöggustofunum.
Ljóst er að könnun nefndarinnar mun fela í sér umfangsmikla vinnslu persónuupplýsinga, oft viðkvæmra persónuupplýsinga og í einhverjum tilvikum upplýsinga um aðila sem standa höllum fæti. Af þeirri ástæðu þarf að fara fram mat á áhrifum á persónuvernd, sbr. 4., 5., og 7. tölul. 2. gr. auglýsingar nr. 828/2019, um skrá yfir vinnsluaðgerðir sem krefjast ávallt mats á áhrifum á persónuvernd. Gert er ráð fyrir því að slíkt mat verði unnið af nefndinni sem hluti af undirbúningi og skipulagningu könnunar þegar umfang gagnasöfnunar og aðferðir við vinnslu munu liggja fyrir.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Ákvæði 2. mgr. sækir fyrirmynd í lög um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011, og er sett í þeim tilgangi að unnt sé að skipa hæft fólk til að sinna verkefninu og að það geti fengið lausn frá öðrum störfum á meðan nefndin starfar.
Um 3. gr.
Í 2. og 3. mgr. er að finna ákvæði sem fjalla um upplýsingaöflun nefndarinnar í formi skýrslna og viðtala við þá einstaklinga sem varpað geta ljósi á aðstæður og atvik á vöggustofunum. Í 2. mgr. er annars vegar fjallað um skýrslur og viðtöl við fyrrum vistmenn eða aðra sem búa yfir vitneskju sem geta komið að notum í starfi nefndarinnar. Er lagt til grundvallar að ekki hvíli skylda á þessum aðilum til að veita nefndinni upplýsingar heldur þurfi samþykki þeirra einstaklinga sem falla undir þessa málsgrein.
Í 3. mgr. er hins vegar mælt fyrir um skyldu lækna, annars heilbrigðisstarfsfólks, starfsmanna sveitarfélaga og opinberra starfsmanna, sem ella væru bundin þagnarskyldu, til að veita nefndinni í formi skýrslu upplýsingar um starfsemi vöggustofanna og meðferð á þeim börnum sem þar voru vistuð. Einsýnt er að nefndin muni þurfa að taka skýrslur af einstaklingum sem dvöldu á vöggustofunum, starfsfólki þeirra og öðrum sem búa yfir vitneskju sem getur komið að notum í starfi nefndarinnar. Af þeirri ástæðu er kveðið á um lögmælt frávik frá þagnarskyldu lækna, annars heilbrigðisstarfsfólks og opinberra starfsmanna. Í því skyni að fyrirhuguð verkefni nefndarinnar geti náð fram að ganga er nauðsynlegt að mæla fyrir um þessar heimildir í ákvæðinu. Þessi skylda helst þótt sá sem í hlut á hafi látið af störfum.
Við mat á réttmæti þessa fráviks frá þagnarskyldu er litið til markmiða með könnun nefndarinnar á starfsemi vöggustofanna, sbr. 1. gr. Hér er horft til þess að starf nefndarinnar verði að öllu leyti lokað almenningi, sbr. 6. gr., og nefndarmenn bundnir þagnarskyldu um hvaðeina er varðar einkalíf manna sem þeir muni fá upplýsingar um við störf nefndarinnar, sbr. 4. gr. Er við það miðað að skýrslu nefndarinnar til Reykjavíkurborgar verði þannig hagað að þar verði ekki greint frá persónugreinanlegum upplýsingum um hagi einstakra vistmanna. Einnig er lagt til grundvallar að þess verði gætt í hvívetna að ákvarðanataka um upplýsingaöflun nefndarinnar og skýrslugjöf samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar, m.a. um friðhelgi einkalífs, sbr. 71. gr., og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Nefndinni beri því sérstaklega að meta í hverju tilviki fyrir sig hvort þeir almennu hagsmunir sem búa að baki könnun á starfseminni og markmið hennar kunni eftir atvikum að vega þyngra en sú afstaða vistmanns að ekki verði aflað upplýsinga um hann hjá læknum eða öðru heilbrigðisstarfsfólki sem varðar dvöl hans.
Samkvæmt 4. mgr. skal þeim sem gefur skýrslu fyrir nefndinni heimilt að skorast undan því að svara spurningu nefndarmanna ef ætla má að í svari hans geti falist játning eða bending um að hann hafi framið refsiverðan verknað eða það orðið honum til mannorðsspjalla. Á þetta ákvæði við án tillits til þess hvort reglur um fyrningu sakar kunni að koma í veg fyrir að sá sem í hlut á sæti refsingu í reynd.
Í 5. mgr. er að finna refsiákvæði. Til að leitast við að tryggja gæði könnunarinnar og að í ljós sé leitt með eins óyggjandi hætti og unnt er hvort börn sem vistuð voru á vöggustofunum sættu illri meðferð eða ofbeldi meðan á dvölinni stóð er mikilvægt að refsing liggi við því að veita nefndinni vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar. Skal viðkomandi sæta sektum eða fangelsi allt að fjórum mánuðum.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Lagt er til að kostnaður við störf nefndarinnar verði greiddur úr sveitarsjóði enda er könnun nefndarinnar á vegum Reykjavíkurborgar vegna starfsemi vöggustofa fyrir börn sem reknar voru í Reykjavík.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
