Ferill 381. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 399 — 381. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki og lögum um vátryggingastarfsemi (búsetuskilyrði stjórnenda).
Frá fjármála- og efnahagsráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002.
1. gr.
a. Á eftir 2. málsl. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Ríkisborgarar aðildarríkja eru undanþegnir búsetuskilyrðum.
b. Á eftir orðinu „veita“ í 3. málsl. kemur: ríkisborgurum annarra ríkja.
II. KAFLI
Breyting á lögum um vátryggingastarfsemi, nr. 100/2016.
2. gr.
a. Á eftir 2. málsl. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Ríkisborgarar aðildarríkja eru undanþegnir búsetuskilyrðum.
b. Á eftir orðinu „veita“ í 3. málsl. kemur: ríkisborgurum annarra ríkja.
3. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu til að bregðast við athugasemdum frá Eftirlitsstofnun EFTA. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á búsetuskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur síðustu ár haft til skoðunar búsetuskilyrði stjórnarmanna og framkvæmdastjóra félaga í íslenskum lögum. Með bréfi til utanríkisráðuneytisins, dags. 4. nóvember 2015, lýsti ESA formlega þeim athugasemdum að búsetuskilyrði í lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, nr. 34/1991, lögum um einkahlutafélög, nr. 138/1994, lögum um hlutafélög, nr. 2/1995, lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, nr. 33/1999, og lögum um vátryggingastarfsemi, nr. 56/2010, samræmdust ekki skuldbindingum Íslands skv. 28. og 31. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningurinn), sem fjalla um frelsi launþega til flutninga og staðfesturétt.
Til að bregðast við athugasemdum ESA var með lögum um breytingu á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög og lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur (einföldun, búsetuskilyrði), nr. 25/2017, fellt brott skilyrði um búsetu ríkisborgara ríkja sem eru aðilar að Evrópska efnahagssvæðinu eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu og Færeyinga í nefndum lögum. Með lögum um breytingu á lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri (búsetuskilyrði), nr. 138/2019, voru gerðar hliðstæðar breytingar á þeim lögum til að bregðast við athugasemdum ESA.
Með bréfi, dags. 8. júlí 2019, óskaði ESA eftir upplýsingum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um hvort það teldi búsetuskilyrði stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í lögum um fjármálafyrirtæki samræmast skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Með bréfi, dags. 10. júlí 2019, svaraði ráðuneytið því að til að gæta samræmis við hliðstæðar breytingar á búsetuskilyrðum í öðrum lögum teldi ráðuneytið rétt að breyta búsetuskilyrðum í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Jafnframt greindi ráðuneytið frá því að til stæði að leggja fram frumvarp til að breyta búsetuskilyrðum í lögum um fjármálafyrirtæki og lögum um vátryggingastarfsemi, nr. 100/2016.
ESA gaf frá sér rökstutt álit 11. desember 2019 þess efnis að Ísland hefði gerst brotlegt við EES-samninginn, eftir atvikum 28. og/eða 31. gr. hans, með því að hafa í gildi þau búsetuskilyrði fyrir ríkisborgara þriðju ríkja sem fram koma í íslenskum lögum. Rökstudda álitið varðaði þau lög sem ESA hafði verið með til skoðunar, þ.e. bæði lög um vátryggingastarfsemi sem eru á málefnasviði fjármála- og efnahagsráðuneytisins og önnur lög sem vikið er að hér að framan og eru á málefnasviði menningar- og viðskiptaráðuneytisins. Þá lýsti ESA, með bréfi, dags. 3. mars 2020, formlega þeim athugasemdum að búsetuskilyrði sem fram kæmu í 1. mgr. 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki samræmdust ekki skuldbindingum Íslands skv. 28. og 31. gr. EES-samningsins. Með bréfi, dags. 5. júní 2020, svaraði ráðuneytið því að til stæði að leggja til breytingar á búsetuskilyrðum í lögum um fjármálafyrirtæki og lögum um vátryggingastarfsemi haustið 2020. Áformaðar breytingar á þeim lögum yrðu að lágmarki sambærilegar þeim breytingum sem gerðar hafa verið á löggjöf á sviði félagaréttar.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið áformaði upphaflega að leggja fram frumvarp sem breytir búsetuskilyrðum í framangreindum lögum á 150. löggjafarþingi. Áform um lagasetningu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 14. október 2019, sbr. mál nr. S-254/2019. Fallið var frá þeim áformum og tekin ákvörðun um að sameina efni þess frumvarps öðru frumvarpi sem áformað var að leggja fram á 151. löggjafarþingi, sbr. mál nr. S-222/2020. Drög að því lagafrumvarpi voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda hinn 19. febrúar 2021, sbr. mál nr. S-40/2021. Frumvarpið sem kynnt var í samráðsgátt var lagt fram á Alþingi og samþykkt sem lög nr. 82/2021. Áður en frumvarpið var lagt fram á Alþingi var tekin ákvörðun um að fella brott úr frumvarpinu áformaðar lagabreytingar á búsetuskilyrðum í lögum um vátryggingastarfsemi og lögum um fjármálafyrirtæki og bíða niðurstöðu dóms EFTA-dómstólsins í máli nr. E-9/20. Um var að ræða samningsbrotamál sem Eftirlitsstofnun EFTA höfðaði gegn Noregi vegna svipaðra krafna um búsetuskilyrði í norskum lögum. Að meginstefnu byggði Eftirlitsstofnun EFTA málshöfðun sína á 28. gr. EES-samningsins um frelsi launþega til flutninga og 31. gr. EES-samningsins um staðfesturétt. Íslensk stjórnvöld skiluðu inn skriflegum athugasemdum í málinu og tóku þátt í munnlegum málflutningi sem fram fór 18. mars 2021.
Niðurstaða EFTA-dómstólsins í máli nr. E-9/20 liggur nú fyrir og af dómnum má ráða að nauðsynlegt er að leggja til sams konar breytingar á búsetuskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum og gerðar hafa verið á löggjöf á sviði félagaréttar. Dómstóllinn hafnaði hins vegar öllum kröfum um að norsk lög brytu gegn 28. gr. EES-samningsins.
ESA er enn með þau tvö mál sem nefnd hafa verið til skoðunar gagnvart íslenskum stjórnvöldum. Annað málið varðar lög um vátryggingastarfsemi og lög á sviði félagaréttar og hitt málið varðar lög um fjármálafyrirtæki. Að mati íslenskra stjórnvalda eru lagabreytingar frumvarpsins og þær breytingar sem áður hafa verið gerðar á lögum á sviði félagaréttar fullnægjandi til að uppfylla skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum. Ekki beri að líta á það sem brot gegn 31. gr. EES-samningsins að gerðar séu ríkari kröfur til ríkisborgara þriðju ríkja sem búsettir eru utan Evrópska efnahagssvæðisins. Íslensk stjórnvöld byggja mat sitt meðal annars á eftirfarandi:
– Að íslensk lög á sviði félagaréttar séu í fullu samræmi við orðalag 31. gr. EES-samningsins, sbr. einnig 34. gr. samningsins, sem tryggir að fyrirtæki og félög séu meðhöndluð á sama hátt og einstaklingar hvað staðfesturétt varðar. Lög á sviði fjármálamarkaðar, sem eru umfjöllunarefni þessa frumvarps, verða að sama skapi í samræmi við sömu ákvæði EES-samningsins ef frumvarpið verður að lögum.
– Að íslensk lög séu í fullu samræmi við löggjöf í ýmsum aðildarríkjum ESB. Sem dæmi má nefna að sænsk og finnsk lög hafa ákvæði um sambærilegar takmarkanir á búseturétti sem ekki hafa verið talin brjóta gegn sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi (e. Treaty on the Functioning of the European Union).
– Að búsetuskilyrði í íslenskum lögum séu réttlætanleg og nauðsynleg til að tryggja framfylgd reglna um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, sbr. samnefnd lög nr. 140/2018.
– Að búsetuskilyrði í íslenskum lögum endurspegli nauðsynlegar aðgerðir í þjóðaröryggismálum sem viðurkenndar eru í nýlegum Evrópureglum.
Þrátt fyrir afstöðu íslenskra stjórnvalda, sem síðast var rædd við ESA á pakkafundi með stofnuninni sem haldinn var á Íslandi 8. júní 2022, liggur ekki fyrir hvort ESA muni vísa málunum tveimur til EFTA-dómstólsins. Íslensk stjórnvöld sendu ESA eftirfylgnibréf þann 30. september sl. þar sem afstaða íslenskra stjórnvalda er rakin á ítarlegan hátt. Gert er ráð fyrir að ESA taki ákvörðun um hvort stofnunin aðhafist frekar í málunum og vísi þeim til EFTA-dómstólsins á þessu ári.
3. Meginefni frumvarpsins.
Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, og 5. mgr. 40. gr. laga um vátryggingastarfsemi, nr. 100/2016, skulu stjórnarmenn í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum vera búsettir í ríki sem er aðili að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES), stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA) eða Efnahags- og framfarastofnuninni (OECD) eða Færeyjum. Framkvæmdastjóri skal vera búsettur í EES-ríki, EFTA-ríki eða Færeyjum. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að veita undanþágu frá búsetuskilyrðum.
Í frumvarpinu er lagt til að ríkisborgarar EES- og EFTA-ríkja ásamt Færeyingum verði undanþegnir búsetuskilyrðum til stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum. Þessi ríki eru skilgreind sem aðildarríki í lögunum og ríkisborgarar þeirra þurfa því ekki að sækja um undanþágu Fjármálaeftirlitsins vegna búsetu í öðrum ríkjum en þeim sem tilgreind eru í lögunum til að vera stjórnarmenn og framkvæmdastjórar í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um vátryggingastarfsemi og lögum um fjármálafyrirtæki. Breytingunum er ætlað að laga íslenskan rétt að skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Líkt og fjallað er um í 3. kafla greinargerðarinnar er þó ekki útséð hvort ESA muni vísa þeim tveimur málum sem eru til meðferðar hjá stofnuninni til EFTA-dómstólsins.
5. Samráð.
Efni frumvarpsins snertir fyrst og fremst fyrirtæki og aðila á fjármálamarkaði og Fjármálaeftirlitið.
Upphaflega var lagt upp með að leggja fram lagafrumvarp á 150. löggjafarþingi sem einungis hefði að geyma breytingar á lögum til að bregðast við ábendingum ESA. Áform um lagasetningu vegna þess frumvarps voru birt í samráðsgátt stjórnvalda í október 2019, sbr. mál nr. S-254/2019, en engar athugasemdir bárust. Fallið var frá þeim áformum og tekin ákvörðun um að sameina efni þess frumvarps öðru frumvarpi sem áformað var að leggja fram á 151. löggjafarþingi, sbr. mál nr. S-222/2020. Drög að lagafrumvarpi voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda þann 19. febrúar 2021, sbr. mál nr. S-40/2021, en engar athugasemdir bárust. Líkt og vikið hefur verið að í greinargerðinni var tekin ákvörðun um að fella brott þær lagabreytingar sem eru umfjöllunarefni þessa frumvarps áður en áðurnefnt frumvarp sem varða að lögum nr. 82/2021 var lagt fram á Alþingi.
Allnokkurt samráð hefur verið viðhaft undanfarin ár við menningar- og viðskiptaráðuneytið (áður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið). Þá hefur ESA verið upplýst reglulega um áformaðar lagabreytingar. Málið var rætt við ESA á pakkafundi sem haldinn var á Íslandi hinn 8. júní 2022 og í framhaldi af þeim fundi var stofnuninni sent bréf 30. september sl., þar sem afstaða íslenskra stjórnvalda er rakin. Áform um lagasetningu voru send öðrum ráðuneytum til umsagnar í júní 2022 og barst engin efnisleg umsögn. Áformin voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is á tímabilinu 4. júlí til 15. ágúst 2022, sbr. mál nr. S-113/2022. Ein umsögn barst um áformin frá Arion banka. Í umsögninni er gerð athugasemd við að áform um lagasetningu geri ekki ráð fyrir sams konar undanþágu frá búsetuskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í lífeyrissjóðum. Telur bankinn að slík breyting á lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, sé bæði sanngjörn og eðlileg án þess að það sé rökstutt nánar. Löggjöf á fjármálamarkaði byggist að mestu leyti á Evrópureglum sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn en það á þó ekki við um íslenska lífeyriskerfið sem byggist að mestu á íslensku regluverki. Athugasemdir ESA lúta einungis að búsetuskilyrðum í lögum um vátryggingastarfsemi og lögum um fjármálafyrirtæki. Þegar litið er til sérstöðu lífeyrissjóðanna sem vörsluaðila mikilla fjármuna í eigu almennings og þeirra tafa sem breytingar á lögum nr. 129/1997 gætu haft á frumvarpið þykir ekki heppilegt að leggja til slíkar breytingar á þeim lögum að svo stöddu.
Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 23. ágúst 2022 og var frestur til athugasemda veittur til 7. september, sbr. mál nr. S-151/2022. Engar umsagnir bárust.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið kveður á um breytingar á búsetuskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í lögum um fjármálafyrirtæki og lögum um vátryggingastarfsemi. Fyrirséð áhrif á ríkissjóð af samþykkt frumvarpsins eru engin. Önnur áhrif eru óveruleg en rýmkun á búsetuskilyrðum gæti þó gagnast vátryggingafélögum og fjármálafyrirtækjum og fækkað undanþáguumsóknum til Fjármálaeftirlitsins.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Með ákvæðinu er lagt til að ríkisborgarar aðildarríkja verði undanþegnir búsetuskilyrðunum. Í því felst að ríkisborgarar ríkja sem eru aðilar að EES-samningnum eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu, þar á meðal Færeyingar sem eru danskir ríkisborgarar, geta setið í stjórn eða verið framkvæmdastjórar fjármálafyrirtækja þótt þeir búi ekki í þeim ríkjum.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
