Ferill 705. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.


154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1737  —  705. mál.

2. umræða.


Nefndarálit


um frumvarp til laga um slit ógjaldfærra opinberra aðila.

Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.


    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund fjármála- og efnahagsráðuneytið, Samtök atvinnulífsins, Alþýðusamband Íslands, BSRB, Lánasjóð sveitarfélaga, Logos, Landssamtök lífeyrissjóða, Róbert Spanó, Samband íslenskra sveitarfélaga, Hersi Sigurgeirsson og Má Wolfgang Mixa.
    Nefndinni bárust átta umsagnir um málið auk minnisblaðs frá fjármála- og efnahagsráðuneyti. Gögnin eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.

Efni frumvarpsins.
    Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný heildarlög sem kveði á um heimild ógjaldfærra opinberra aðila til slita og þær málsmeðferðarreglur sem gilda um slitin. Skv.1. mgr. 1. gr. taka lögin til stofnana og fyrirtækja ríkisins eða sveitarfélags ef það ber að lögum eða eftir löggerningi einfalda ábyrgð á skuldbindingum stofnunarinnar eða fyrirtækisins, ekki er um að ræða félag með takmarkaðri ábyrgð, stofnunin eða fyrirtækið er lögum samkvæmt bært til að eiga sjálfstætt réttindi og bera skyldur og því er ætlað að standa að mestu leyti sjálft undir kostnaði af starfsemi sinni með eigin tekjum.
    Í 3. mgr. 5. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, segir að opinberri stofnun verði ekki veitt heimild til greiðslustöðvunar eða til að leita nauðasamnings og bú hennar verði ekki tekið til gjaldþrotaskipta ef ríkið eða sveitarfélag ber ábyrgð á skuldbindingum hennar nema mælt sé á annan veg í lögum. Þá verði bú sveitarfélags ekki tekið til gjaldþrotaskipta. Aðrir opinberir aðilar en þeir sem falla undir gildissvið frumvarpsins verða því ekki teknir til slita eða skuldaskilameðferðar nema að til þess sé sérstök heimild í lögum. Sú regla er jafnframt áréttuð í 3. mgr. 1. gr. frumvarpsins.
    Líkt og nánar er rakið í greinargerð er lagt til að úr verði heildstætt ferli þar sem annars vegar færi fram slitameðferð sem væri um margt hliðstæð gjaldþrotaskiptum samkvæmt lögum um gjaldþrotaskipti o.fl. Hins vegar fælist í ferlinu sú sérstaða í samanburði við hefðbundin gjaldþrotaskipti að kröfur lánardrottna myndu ekki einvörðungu beinast að opinbera aðilanum, heldur um leið að ríkinu eða viðkomandi sveitarfélagi á grundvelli einfaldrar ábyrgðar þess á kröfunum. Er gert ráð fyrir því að í framangreindu fælist hagræði, bæði fyrir kröfuhafa og ríkið eða sveitarfélag sem bæri ábyrgð á skuldbindingum aðilans, sparnaður og aukið jafnræði lánardrottna í skiptum við ríkið eða viðkomandi sveitarfélag. Jafnframt er horft til þess að fyrirkomulagið gæti flýtt mjög fyrir því að koma í kring fullu uppgjöri á skuldbindingum opinbera aðilans.
    Í 7. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um hlutlæga ábyrgð ríkisins eða sveitarfélags á tjóni vegna röskunar á réttarsambandi kröfuhafa við opinberan aðila sem kynni að leiða af slitum á honum.
    Um efni frumvarpsins vísast að öðru leyti til greinargerðar með því.

Aðdragandi og markmið frumvarpsins.
    Í greinargerð með frumvarpinu er gerð ítarleg grein fyrir aðdraganda frumvarpsins og markmiðum þess. Frumvarpið á rætur að rekja til vinnu stjórnvalda að því að skapa grundvöll til að vinna úr eignum og skuldum ÍL-sjóðs. Sjóðurinn sinnir þeim verkefnum og fer með réttindi og skyldur, eignir og skuldbindingar Íbúðalánasjóðs sem ekki voru fluttar til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og Húsnæðissjóðs. ÍL-sjóður er sérstakur lögaðili og telst hann skv. 1. mgr. 50. gr. laga nr. 123/2015 til A2-hluta starfsemi ríkisins (áður B-hluta).
    Sjóðurinn stendur frammi fyrir miklum fjárhagsvanda, líkt og gerð er grein fyrir í skýrslu sem fjármála- og efnahagsráðherra lagði fyrir Alþingi í október 2022 (þskj. 371, 357. mál á 153. löggjafarþingi), og gert ráð fyrir viðvarandi taprekstri. Í greinargerð kemur fram að sá fjárhagsvandi sé kveikjan að samningu frumvarpsins. Sjóðurinn sé í raun ógjaldfær í skilningi laga og ættu lög um gjaldþrotaskipti við fullum fetum væri forsvarsmönnum hans skylt að gefa sjóðinn upp til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum 64. gr. laganna. Vandi ÍL-sjóðs hefur leitt í ljós ákveðið tómarúm í íslenskum lögum, enda verði hvorki sjóðurinn né aðrir opinberir aðilar í sambærilegri eða svipaðri stöðu teknir til slita eða skuldaskilameðferðar að óbreyttum lögum. Vandinn varpar þannig ljósi á að skýrra lagareglna sé þörf um hvernig standa skuli að slitum og skuldauppgjöri stofnana og fyrirtækja sem falla undir gildissvið frumvarpsins. Markmið frumvarpsins er því almenn lagaheimild um skipulögð slit og uppgjör ógjaldfærra aðila, þótt kveikjan að því sé sérstök og nærtæk.

Umfjöllun nefndarinnar.
Almenn lög.
    Í umsögnum sem bárust nefndinni komu fram ýmsar athugasemdir er varða möguleg slit ÍL-sjóðs á grundvelli ákvæða laganna. Þótt aðdraganda frumvarpsins megi rekja til fjárhagsstöðu ÍL-sjóðs felur frumvarpið ekki í sér að sjóðnum verði sjálfkrafa slitið eða skyldu til þess að slíta sjóðnum. Öllu heldur felur frumvarpið í sér almenna lagasetningu og hefur að geyma reglur sem gilda í öllum tilvikum sem reynir á ógjaldfærni þeirra opinberu aðila sem falla undir gildissvið frumvarpsins. Opinber aðili getur talist ógjaldfær í lagalegum skilningi, en leiðir ríkis eða sveitarfélags til að greiða úr fjárhagsvandanum eru samkvæmt núgildandi lögum ekki margar. Leiðin sem hér stendur til að lögfesta kemur til viðbótar þeim sem fyrir eru og er um úrræði að ræða en ekki kvöð eða skyldu.
    Ákvörðun um það hvort tilteknum ógjaldfærum opinberum aðila verði slitið verður samkvæmt ákvæðum frumvarpsins á höndum ráðherra eða sveitarstjórnar hverju sinni. Athugun ráðherra eða sveitarstjórnar á því hvort ákvæðum laganna yrði beitt lyti m.a. reglum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttar. Meðal annars þyrfti að gæta að rannsóknarskyldu stjórnvalda.
    Meiri hlutinn telur skynsamlegt að skýr lagafyrirmæli gildi um slit og skuldauppgjör ógjaldfærra opinberra aðila sem ríki og sveitarfélög standa í einfaldri ábyrgð fyrir. Með því verði málsmeðferðin fyrirsjáanleg, auk þess sem færi gefst á því að grípa fyrr inn í þá atburðarás sem upp kann að koma. Í umsögnum sem bárust komu fram áhyggjur af því að tilvist slíks úrræðis kynni að hafa áhrif á lánshæfi og lánskjör stofnana sveitarfélaga. Um þessa ábendingu er fjallað í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar. Þar er m.a. áréttað að það yrði algerlega á valdi ríkisins eða viðkomandi sveitarfélags að ákveða hvort nýta ætti úrræðið og væri það aldrei skylt. Tilvist úrræðisins geti engu breytt um inntak og eðli þeirrar einföldu ábyrgðar sem ríkið eða sveitarfélag ber á skuldbindingum stofnana og skerði ekki rétt lánardrottins til fullra efnda á kröfu sinni, heldur þvert á móti greiði fyrir efndum og framkvæmd þeirra.

Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
    Í greinargerð með frumvarpinu er ítarlega fjallað um samræmi frumvarpsins við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar er eignarrétturinn friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir. Við mat á heimildum löggjafans til þess að setja eignarréttindum almennar takmarkanir ber að líta til þess hvernig Mannréttindadómstóll Evrópu (MDE) hefur túlkað 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu (MSE), sbr. lög nr. 62/1994.
    Meiri hlutinn tekur undir þá umfjöllun sem fram kemur í greinargerð. Af minnisblaði ráðuneytisins um málið má jafnframt vera ljóst að við framkvæmd laganna geta vaknað sjálfstæð álitamál um það hvort tiltekin ráðstöfun samræmist ákvæðum 72. gr. stjórnarskrárinnar. Verður slíkt að byggjast á sjálfstæðu mati hverju sinni. Meiri hlutinn áréttar þó að skv. 7. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir hlutlægri ábyrgð ríkis eða sveitarfélags á því tjóni sem kröfuhafi hefur sannanlega orðið fyrir vegna mismunar annars vegar á þeirri ávöxtun, eða öðrum tekjum sem hann í raun aflaði eða hefði getað aflað, af greiðslu sem hann fékk á fjárkröfu sinni við slitin, eða gagngjalds sem hann fékk í reynd eða hefði getað fengið með nýjum gagnkvæmum samningi við annan en aðilann, og hins vegar því sem hann hefði borið úr býtum á grundvelli réttarsambands síns við aðilann ef ekki hefði komið til slitanna. Ákvæðið veitir þeim sem telur sig hafa orðið fyrir tjóni mun betri réttarstöðu en sakarreglan, sem er meginregla íslensks réttar til grundvallar skaðabótaábyrgð. Með frumvarpinu er því gert ráð fyrir því að kröfuhafi verði ekki verr settur vegna slitanna, en ef efndir hefðu farið fram í samræmi við upphaflega skilmála krafna þeirra.

Áhrifamat frumvarpsins.
    Í 8. kafla greinargerðar er fjallað um mat á áhrifum frumvarpsins. Er þar áréttað að verði frumvarpið óbreytt að lögum hafi ákvæði þess ekki bein fjárhagsleg áhrif á ríkissjóð eða aðra opinbera aðila en óbein áhrif geti falist í því að betri gaumur sé gefinn að fjárhagslegu heilbrigði þeirra opinberu aðila sem falla myndu undir gildissvið frumvarpsins. Þá er bent á að frumvarpið feli hvorki í sér að einhver tiltekinn opinber aðili verði sjálfkrafa tekinn til slita né sé mælt þar fyrir um skyldu til þess að taka slíkan aðila til slita í tilefni af ógjaldfærni hans. Ákvörðun um slíkt þurfi að byggjast á mati ráðherra, eða sveitarstjórnar, hverju sinni á því hvort slík ráðstöfun sé heppileg, hagkvæm og þjóni tilgangi sínum að virtum öllum hagsmunum sem eru undir. Í því mati verði að taka afstöðu til þess hvort slit í einstaka tilviki myndu þjóna markmiði frumvarpsins og hver áhrif slita kunni að vera á orðspor ríkisins eða sveitarfélags, lánshæfi eða fjármálastöðugleika almennt.
    Í umsögnum sem bárust nefndinni kemur fram að umfjöllun um fjárhagsstöðu ÍL-sjóðs byggist á upplýsingum úr skýrslu ráðherra um fjárhagsvanda sjóðsins frá árinu 2022. Frá því að sú skýrsla var birt hafi aðstæður á fjármálamarkaði breyst umtalsvert og álykta megi að neikvæð staða sjóðsins hafi minnkað. Gefi þær upplýsingar ekki rétta mynd af áhrifum lagasetningar á fjárhag ríkisins. Þá er bent á að skortur sé á umfjöllun um hugsanleg áhrif slitameðferðar ÍL-sjóðs á fjármálamarkaði, fjármálastöðugleika eða peningamagn í umferð.
    Líkt og að framan hefur verið rakið felst í samþykkt frumvarpsins hvorki ákvörðun um slit ÍL-sjóðs né skylda til þess að taka opinbera aðila til slitameðferðar. Mat á áhrifum slíkrar ráðstöfunar þarf því að fara fram þegar ákvörðun er tekin á grundvelli laganna hverju sinni. Því tengt benda Samtök atvinnulífsins á það í umsögn sinni að rétt væri að setja ákvæði í frumvarpið um að skylt yrði hverju sinni við töku ákvörðunar að leita umsagnar Seðlabanka Íslands um áhrif hugsanlegra slita á opinberum aðila á fjármálastöðugleika. Meiri hlutinn bendir á, líkt og fram kemur í minnisblaði ráðuneytisins um málið, að í frumvarpinu er gengið út frá því að almennar reglur stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, muni gilda um töku ákvarðana á grundvelli frumvarpsins. Við slíka málsmeðferð þyrfti m.a. að uppfylla rannsóknarskyldu stjórnvalda. Ef aðstæður væru með þeim hætti að afdrif opinbers aðila gætu haft áhrif á fjármálastöðugleika yrði ráðherra eða sveitarstjórn, sem hefði ákvörðun um þetta á hendi, að afla nauðsynlegra gagna og upplýsinga sem þýðingu gætu haft fyrir niðurstöðu. Í því sambandi bendir meiri hlutinn á að ráðherra eða sveitarstjórn þyrfti að taka afstöðu til málsins á þeim grundvelli sem áður getur, m.a. með hliðsjón af áhrifum á orðspor ríkisins eða sveitarfélags, lánshæfi eða fjármálastöðugleika almennt. Kunni ákvörðun um slit aðila að hafa áhrif á fjármálastöðugleika leiðir það af rannsóknarreglunni að ráðherra eða sveitarstjórn er skylt að láta framkvæma slíkt mat áður en ákvörðun er tekin. Hins vegar kunna aðstæður að vera með þeim hætti að slíkt mat sé bersýnilega óþarft. Meiri hlutinn telur því ekki ástæðu til þess að festa það í lög að slíkt mat skuli fara fram, enda leiðir það af rannsóknarskyldu stjórnvalds hverju sinni hvaða mat þurfi að framkvæma við töku ákvörðunar.
    Að því sögðu telur meiri hlutinn að við eins veigamikla ráðstöfun eins og að slíta ÍL-sjóði á grundvelli ákvæða frumvarpsins þyrfti að fara fram ítarlegt áhrifamat, þar á meðal mat á áhrifum á fjármálastöðugleika.

Gildissvið.
    Líkt og áður greinir tekur frumvarpið til stofnana og fyrirtækja ríkisins eða sveitarfélags ef það ber að lögum eða eftir löggerningi einfalda ábyrgð á skuldbindingum stofnunarinnar eða fyrirtækisins, ekki er um að ræða félag með takmarkaðri ábyrgð, stofnunin eða fyrirtækið er lögum samkvæmt bært til að eiga sjálfstætt réttindi og bera skyldur og því er ætlað að standa að mestu leyti sjálft undir kostnaði af starfsemi sinni með eigin tekjum. Í umsögn Seðlabanka Íslands kemur fram að ríkissjóður beri ábyrgð á öllum skuldbindingum Seðlabankans í samræmi við þá meginreglu að um sé að ræða einfalda ábyrgð. Bendir Seðlabankinn á að brýnt sé að Seðlabanki Íslands verði undanskilinn gildissviði frumvarpsins með skýrum hætti.
    Meiri hlutinn tekur undir það sem segir í umsögn Seðlabankans, að grundvöllur fyrir rekstri trúverðugrar peningastefnu í landinu, virku og öruggu greiðslukerfi og varðveislu fjármálastöðugleika sé að ekki ríki vafi um að innstæða í Seðlabankanum sé örugg eign. Á það er bent í greinargerð frumvarpsins að ekki væri unnt að koma fram slitum á opinberum aðila sem gegndi lögákveðnu hlutverki og sinnti samkvæmt sérlögum tilteknu viðfangsefni nema þess hefði áður verið gætt að breyta þeim lögum á þann hátt að annaðhvort legðist af sú starfsemi sem um ræðir í viðkomandi tilviki eða hún flyttist í hendur einhvers annars. Líkt og nánar er rakið í minnisblaði ráðuneytisins um málið er kveðið á um tilvist Seðlabanka Íslands í lögum nr. 92/2019 og geyma lögin ítarlegar reglur um stjórn bankans og viðfangsefni. Ef leggja ætti Seðlabanka Íslands niður með slitum á honum yrði það ekki gert með öðru móti en því að þeim lögum yrði breytt eða þau felld niður, m.a. með þeim afleiðingum að viðfangsefni hans yrðu með lögum færð í hendur annarra. Í ljósi þess að ekki getur komið til slíkrar ráðstöfunar án frekari aðkomu löggjafans telur meiri hlutinn óþarfa að tiltaka sérstaklega í ákvæðum frumvarpsins að Seðlabanki Íslands sé undanskilinn ákvæðum þess.

    Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.

Alþingi, 17. maí 2024.

Teitur Björn Einarsson,
form.
Diljá Mist Einarsdóttir,
frsm.
Ágúst Bjarni Garðarsson.
Halla Signý Kristjánsdóttir. Steinunn Þóra Árnadóttir.