Ferill 212. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
155. löggjafarþing 2024–2025.
Þingskjal 240 — 212. mál.
Svar
umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra við fyrirspurn frá Andrési Inga Jónssyni um sveigjanleikaákvæði og losunarheimildir.
1. Hver voru rök íslenskra stjórnvalda fyrir því að sækjast eftir því að geta nýtt að fullu þau 4% samfélagslosunar sem geta fallið undir svokölluð sveigjanleikaákvæði, sem heimila ríkjum að flytja tiltekinn fjölda uppboðsheimilda sinna úr ETS-kerfinu yfir í kerfi um skiptingu ábyrgðar (ESR)?
Samkvæmt reglugerð (ESB) nr. 2018/842 um samfélagslosun (e. Effort Sharing Regulation – ESR) hafa tiltekin ríki heimild til að nýta umrætt ETS-sveigjanleikaákvæði á tímabilinu 2021–2030 til að gera upp fyrir tiltekinn hluta samfélagslosunar ef hún verður umfram árlega losunarúthlutun (landsheimildir). Ríkjum sem áformuðu að nýta sveigjanleikann frá 2021 bar að tilkynna um það fyrir lok árs 2019. Samkvæmt reglugerð nr. 2018/842, eins og hún stóð á þeim tíma, höfðu þau ríki sem tilkynntu um nýtingu ETS-sveigjanleikans heimild til að endurskoða ákvörðunina til lækkunar fyrir árslok 2024 og 2027. Þar sem heimild til endurskoðunar náði aðeins til lækkunar hefðu ríki sem ekki tilkynntu um nýtingu ákvæðisins fyrir lok árs 2019 ekki getað endurskoðað þá ákvörðun síðar og því í raun verið að afsala sér þeim möguleika. Í uppfærslu á umræddri reglugerð árið 2023 var þessu þó breytt á þá leið að ríki geta nú endurskoðað ákvörðun sína bæði til lækkunar og hækkunar fyrir lok árs 2024 fyrir árin 2026–2030 og fyrir lok árs 2027 vegna áranna 2028–2030.
Af þeim 11 ríkjum sem hafa heimild til að nýta ETS-sveigjanleikaákvæðið tilkynntu 9 ríki fyrir árslok 2019 að þau hygðust nýta ETS-sveigjanleikann, ýmist að fullu eða að hluta, og var Ísland eitt af þeim ríkjum. Það felur í sér að umrædd ríki hafa valið að setja tiltekinn fjölda ETS-uppboðsheimilda til hliðar á hverju ári skuldbindingartímabilsins 2021–2030 í stað þess að bjóða þær upp. Ríkin hafa þá möguleika á að nýta þær heimildir til að gera upp fyrir samfélagslosun ef hún verður umfram landsheimildir á tilteknu ári tímabilsins.
Þetta þýðir t.d. að ef aðgerðir stjórnvalda skila ekki tilætluðum árangri og samfélagslosun Íslands verður umfram landsheimildir, t.d. árið 2027, getur Ísland nýtt þær ETS-uppboðsheimildir sem settar voru til hliðar á árinu 2021 til að gera upp fyrir þá umframlosun. Ísland getur því nýtt ETS-sveigjanleikann til að uppfylla skuldbindingar ef ekki næst tilætlaður árangur í samdrætti í samfélagslosun í stað þess að kaupa t.d. heimildir frá aðildarríkjum ESB eða Noregi. Að sama skapi ef umframárangur næst í samdrætti á samfélagslosun og Ísland nýtir ekki allar heimildirnar getur Ísland selt þær umframheimildir til aðildarríkja ESB eða Noregs.
Árið 2019, þegar Íslandi bar að tilkynna hvort það hygðist nýta ETS-sveigjanleikaákvæðið, lá aðgerðaáætlun í loftslagsmálum ekki fyrir. Mat á því hvort Ísland myndi ná samdrætti í samfélagslosun í samræmi við úthlutaðar landsheimildir á árunum 2021–2030 var því háð mikilli óvissu og þar með hvort þörf væri á að kaupa heimildir frá öðrum ríkjum.
Þegar ákvörðun um að nýta ETS-sveigjanleikann var tekin bentu gögn til þess að framboð á heimildum til kaupa frá öðrum ríkjum gæti orðið takmarkað þar sem það yrði mikil áskorun fyrir fjölda ESB-ríkja að ná samdrætti í samfélagslosun í samræmi við skuldbindingar, sem er til þess fallið að hafa áhrif á verð heimildanna. Ný gögn endurspegla þetta líka, en í stöðuskýrslu framkvæmdastjórnar ESB frá 2023 kemur fram að byggt á núverandi framreikningum aðildarríkja verði takmarkaður fjöldi umframlandsheimilda til sölu sem ríki geta keypt. Framreikningarnir benda til þess að þó að ríkin nýti ETS-sveigjanleikann ásamt sveigjanleika um tilfærslur milli ára muni 19 ríki vera með umframsamfélagslosun á a.m.k. einu ári á tímabilinu 2021–2030 og átta ríki með umframlosun strax á fyrri hluta (2021–2025) tímabilsins.
Ákvörðun stjórnvalda um að nýta ETS-sveigjanleikaákvæðið var byggð á ýmsum þáttum, en miðaði að því að tryggja að Ísland gæti uppfyllt loftslagsskuldbindingar sínar, ef ekki næst tilætlaður samdráttur í samfélagslosun, án þess að komi til óvænts og íþyngjandi kostnaðar fyrir ríkissjóð. Þar sem heimild til endurskoðunar ákvörðunarinnar var aðeins til lækkunar var talið rétt að tilkynna um fulla nýtingu en endurskoða þá ákvörðun þegar meiri vissa lægi fyrir varðandi loftslagsaðgerðir og væntan árangur af þeim.
Markmið stjórnvalda er þó alltaf að tryggja fullnægjandi aðgerðir til þess að draga úr losun í samræmi við skuldbindingar og hafa þá möguleika á því að selja umframheimildir til annarra ríkja sem ekki ná fullnægjandi samdrætti í losun. Með því að nýta ETS-sveigjanleikaákvæðið renna ekki tekjur í ríkissjóð vegna mögulegrar sölu þeirra uppboðsheimilda en um leið er dregið úr hættu á óvæntum kostnaði vegna kaupa á heimildum og skapað tækifæri til að afla tekna með því að selja mögulegar umframheimildir til annarra ríkja síðar á tímabilinu þegar ljóst verður hvort loftslagsaðgerðir Íslands skila fullnægjandi árangri.
2. Stendur til að endurskoða ákvörðun um að nýta sveigjanleikaákvæðin fyrir árslok 2024?
Fyrir lok árs 2024 hafa ríkin tækifæri til að endurskoða ákvörðun sína um nýtingu ETS-sveigjanleikans á árunum 2026–2030 og aftur fyrir lok árs 2027 vegna áranna 2028–2030. Samkvæmt reglugerð (ESB) 2023/857 sem breytir reglugerð (ESB) 2018/842 hafa ríki heimild til að endurskoða ákvörðun sína bæði til lækkunar og hækkunar. Einnig höfðu þau ríki sem ekki tilkynntu um nýtingu á fyrri stigum heimild, samkvæmt uppfærslunni, til að tilkynna um nýtingu fyrir lok árs 2023. Af þeim 11 ríkjum sem hafa heimild til að nýta ETS-sveigjanleikaákvæðið hafa 10 ríki tilkynnt að þau hyggist nýta sveigjanleikann. Ekki liggur fyrir ákvörðun um hvort nýting Íslands á ETS-sveigjanleikaákvæði verði haldið áfram með óbreyttum hætti en búið er að skipa stýrihóp sem mun móta tillögur til ráðherra varðandi nýtingu sveigjanleikaákvæða vegna skuldbindinga Íslands í loftslagsmálum gagnvart ESB, þar á meðal hvort endurskoða skuli nýtingu ETS-sveigjanleikaákvæðisins fyrir tímabilið 2026–2030. Stýrihópurinn samanstendur af fulltrúum frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, fjármálaráðuneyti og Umhverfisstofnun.
3. Hvert er umfang þeirra heimilda sem Íslandi er heimilt að ráðstafa samkvæmt ETS-sveigjanleikanum og hversu miklum tekjum væru stjórnvöld að afsala sér með því að halda þeim af uppboðsmarkaði? Hversu stóran hluta sveigjanleikans er áformað að nota til að standa skil á ESR-skuldbindingum gagnvart Evrópusambandinu?
Samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 29/2022 er Íslandi heimilt að nýta allt að 1.243.732 ETS-uppboðsheimildir yfir 10 ára tímabilið 2021–2030 eða 124.373 heimildir á ári. Fjöldi heimilda byggist á því að Íslandi er heimilt að nýta árlega allt að 4% af samfélagslosun eins og hún var árið 2005.
Þar sem markaðsverð á ETS-losunarheimildum er breytilegt er ekki hægt að segja nákvæmlega til um hversu miklum tekjum stjórnvöld eru að afsala sér með nýtingu þessa sveigjanleikaákvæðis en í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að það sé 1.500 millj. kr. árið 2024 og 1.000 millj. kr. á ári 2025 og síðar. Ekki er þar tekið mið af kostnaði sem yrði ef kaupa þyrfti heimildirnar af öðru ríki til að uppfylla skuldbindingar.
Samkvæmt losunarbókhaldi fyrir árin 2021 og 2022 hefur losun Íslands verið undir landsheimildum og hefur Ísland því náð að uppfylla kröfu um samdrátt í samfélagslosun í samræmi við skuldbindingar fyrir þau ár. Áðurnefndur stýrihópur mun svo móta tillögur um áframhaldandi nýtingu ETS-sveigjanleikaákvæðisins.
4. Hvert er umfang og verðmæti þeirra losunarheimilda sem áætlað er að ráðstafa til að viðhalda endurgjaldslausri úthlutun til flugrekenda? Sér ráðherra fyrir sér að sóst verði eftir áframhaldandi heimild til slíkrar niðurgreiðslu á rekstri flugrekenda eftir árið 2026?
Ísland fékk aðlögun við innleiðingu á uppfærðri ETS-tilskipun 2003/87/EB, samanber ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 334/2023 sem hefur verið innleidd með bráðabirgðaákvæði í lög nr. 96/2023. Samkvæmt því hafa íslensk stjórnvöld heimild til að úthluta öllum uppboðsheimildum vegna flugs endurgjaldslaust til flugrekenda sem sækja um slíka úthlutun fyrir árin 2025 og 2026. Sú úthlutun er þó háð skilyrði um kolefnishlutleysisáætlun í samræmi við reglugerð (ESB) nr. 2023/2441 um efnisinnihald og uppsetningu kolefnishlutleysisáætlunar.
Óvíst er hversu margir flugrekendur munu sækja um þessa viðbótarúthlutun og hvort þeir uppfylli þau skilyrði sem sett eru fram en í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að kostnaður vegna þessarar úthlutunar verði að hámarki 1.100 millj. kr. árið 2025 og 2.000 millj. kr. árið 2026 en falli þá niður. Ekki liggur fyrir hvort sóst verði eftir því að þessi aðlögun verði framlengd.
