131. löggjafarþing — 20. fundur,  5. nóv. 2004.

Mat á umhverfisáhrifum og skipulags- og byggingarlög.

235. mál
[11:19]

Kolbrún Halldórsdóttir (Vg):

Virðulegi forseti. Við ræðum hér nýframkomið frumvarp til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum og þetta mun vera í þriðja sinn sem Alþingi Íslendinga fjallar um löggjöf byggða á tilskipunum sem raktar eru í greinargerð, þ.e. tilskipunum Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum.

Umfjöllun Alþingis um þetta mál hefur ævinlega verið flókin, yfirgripsmikil, oft erfið og um hana hefur verið tekist á, bæði hér í þingsölum og eins í nefndarvinnunni hjá umhverfisnefnd.

Ég á alveg von á því að áfram verði þetta mál flókið og þungt í vöfum í umfjöllun þingsins og umfjöllun umhverfisnefndar. Og þó svo nefndin hafi varið talsverðum tíma á síðasta vetri í umfjöllun um frumvarpið sem þá lá fyrir er þetta nýja frumvarp talsvert breytt. Því ber að fagna, eins og hv. þm. Mörður Árnason gat um, að í nokkrum veigamiklum atriðum hefur verið tekið mark á umsögnum sem þinginu bárust á síðasta vetri. Það er eðlilegt að því sé fagnað en það léttir okkur kannski ekkert róðurinn. Það gerir málið ekki slétt og fellt eða einfalt í umfjöllun.

Hvers vegna er svona umfangsmikið og flókið fyrir okkur að fjalla um þessa löggjöf, lög um mat á umhverfisáhrifum? Í fyrsta lagi vegna þess að það er ekki löng hefð fyrir vinnubrögðum af því tagi sem hún kallar á og í öðru lagi vegna þess að stjórnvöld hafa átt afskaplega erfitt með að fara að þessum lögum frá því þau voru upphaflega sett. Það hefur verið umdeilt hvernig framkvæmd laganna hefur verið í samfélaginu, þáttur stjórnvalda hefur verið umdeildur og sömuleiðis þáttur Skipulagsstofnunar. Að mörgu leyti hefur verið erfitt, bæði fyrir almenning og umhverfisverndarsamtök að koma að þessari vinnu eða hafa veruleg áhrif á hana og það hefur sætt mikilli gagnrýni í tengslum við framkvæmdir sem umhverfisverndarsamtök hafa verulega þurft að beita sér gagnvart. Síðast en ekki síst hafa umhverfisyfirvöld ekki sýnt í verki að þeim sé umhugað um að koma í veg fyrir umhverfisspjöll í viðkvæmri náttúru Íslands.

Þetta helgast að hluta til af því að lög um mat á umhverfisáhrifum eru fyrst og fremst lög sem segja fyrir um vinnuaðferðir við að meta áhrif stórframkvæmda á umhverfið. Þetta eru vinnureglur þeirra sem koma að máli framkvæmdaraðilanna, umhverfisyfirvalda, Skipulagsstofnunar og sömuleiðis eru þetta ákveðnar samskiptareglur umhverfisverndarsamtaka. Þessi lög fela ekki í sér neinar kríteríur varðandi náttúruvernd eða umhverfisvernd. Oft hafa umhverfisverndarsinnar viljað nota þessi lög sem ákveðinn ventil í þessum efnum, þ.e. til að reyna að stemma stigu við framkvæmdum sem hafa verulega neikvæð áhrif á umhverfið. Það hefur ekki reynst léttvægt. Til marks um það má benda á að ákvæðið um að Skipulagsstofnun geti hafnað framkvæmd á grundvelli verulegra, óafturkræfra umhverfisáhrifa hefur einungis einu sinni verið notað. Það tengdist framkvæmd sem áformuð var í Grændal sem er upp af Hveragerði og er eina dæmið síðan við settum þessi lög, þar sem vinnan við matsskýrslur framkvæmda hefur leitt í ljós að framkvæmdirnar væru svo umtalsverðar að hætta bæri við þær. Eitt skipti af nokkur hundruð tilvikum sem þessi lög hafa verið notuð og unnið eftir þeim út í hörgul. En það segir okkur einmitt að lögin eru ekki og hafa aldrei getað verið sá ventill sem umhverfisverndarsamtök hafa verið að vona. Þá spyr maður sig: Hvar á ventillinn að vera? Hvar eigum við að tryggja að framkvæmdaraðilar geti ekki unnið veruleg óafturkræf spjöll á umhverfi okkar og ég tala ekki um viðkvæmri náttúru landsins? Þær kríteríur þurfa að vera í umhverfisverndarlögum og náttúruverndarlögum og það hefur ævinlega skort á það að stjórnvöld hafi viljað viðurkenna samspil þessara laga og náttúruverndarlaga. Við verðum að horfast í augu við að kríteríurnar sem eru til staðar í náttúruverndarlögum okkar, þó að þau séu kannski ekki fullkomin, þá eru þær þó þess eðlis að í mörgum tilfellum gætu þær stöðvað óráðsíuframkvæmdir, framkvæmdir sem valda verulegum spjöllum vegna þess að þar eru verndarákvæðin skilgreind. Og við verðum að gera okkur grein fyrir því að verndarákvæði laga þurfa að vera rétthærri en hingað til hefur verið, vegna þess að lögin um mat á umhverfisáhrifum hafa verið notuð ein og sér án tillits til náttúruverndarlaganna okkar. Þetta er að hluta til það sem gerir umfjöllun um þetta lagafrumvarp erfiða, vegna þess að við verðum að horfa á hvernig stjórnvöld hafa praktíserað starf sitt, hvernig þau hafa unnið eftir þessum lögum hingað til og því hefur verið verulega ábótavant, herra forseti.

Hv. þm. Mörður Árnason minntist áðan á tilskipun Evrópusambandsins um aðkomu almennings og umhverfisverndarsamtaka að réttlátri málsmeðferð og aðgang að ákvarðanatöku í umhverfismálum. Þetta er atriði sem ég held að umhverfisnefnd verði að taka til mjög rækilegrar skoðunar. Við skulum ekki gleyma því, herra forseti, að við búum í heimi sem á undanförnum árum hefur verið að vakna til aukinnar vitundar um umhverfisvernd. Tilskipun Evrópusambandsins frá því í maí, 26. maí 2003, nr. 2003/35/EB sýnir svo óyggjandi er þennan nýja hugsunarhátt og þær nýju kröfur sem hvíla á stjórnvöldum landa. Þetta á ekki síst við um þjóðir þeirra landa þar sem enn má finna talsvert af ósnortinni náttúru, eins og á Íslandi. Þessi tilskipun ásamt þeim hugsunarhætti og tíðaranda sem hefur skotið rótum ætti að tryggja að almenningur hefði mjög greiðan aðgang að ákvarðanatöku varðandi framkvæmdir af því tagi sem lög um mat á umhverfisáhrifum ná yfir. Í því sambandi erum við skuldbundin til að fara að setja í löggjöf mat á umhverfisáhrifum skipulagsáætlana þar sem gerðar eru áætlanir um stærri svæði og þar sem matið á umhverfisáhrifunum er í raun og veru stöðugt til skoðunar. Og í mati á skipulagsáætlunum yrðu til skoðunar áhrif mannlegra þátta og umsvifa í umhverfinu, ekki einstakra framkvæmda heldur almenn áhrif. Það skiptir verulegu máli að almenningur, nærsamfélagið, hafi alltaf greiðan aðgang að öllum upplýsingum og réttlátri málsmeðferð í þessu sambandi.

Íslensk stjórnvöld hafa líka þverskallast við í þessum efnum. Þau hafa enn ekki innleitt ákvæði Árósasamningsins í lög. Það hefur verið þráspurt um það í þinginu hvers vegna íslenska ríkisstjórnin hefur ekki enn innleitt Árósasamninginn og því hefur verið borið við að það þurfi svo umfangsmiklar breytingar á annarri löggjöf, ýmissi löggjöf sem stjórnvöld hafa ekki árætt að setja fram í frumvarpsformi. Í mínum huga lýsir þetta engu öðru en því að stjórnvöld skortir vilja til að samþykkja þau breyttu viðmið sem ríkja orðið í samfélagi nágrannaþjóða okkar, viðmið sem ganga út á það að almenningur eigi þess alltaf kost að segja skoðanir sínar á því sem gert er í umhverfismálum.

Annað til marks um þennan trega vilja er að enn er inni í frumvarpinu ákvæði um að umhverfisverndarsamtök þurfi að vera svo og svo stór og hafa svona og svona bókhald og líta svona og svona út til þess að þau séu yfir höfuð tæk til að gefa umsagnir um matsskýrslu eða álit Skipulagsstofnunar. Stjórnvöld á Íslandi sýna þannig að enn eru þau ekki tilbúin til að opna á einfaldan og auðveldan aðgang umhverfisverndarsamtaka að þessum málum og það er ámælisvert.

Það er örugglega hægt að tryggja það, hæstv. forseti, að sú tilskipun sem hér um ræðir verður tekin til sérstakrar skoðunar í umhverfisnefnd. Þar verður Árósasamningurinn líka til skoðunar og ég held að umhverfisnefnd hljóti að verða að tryggja að í þessari löggjöf verði þátttaka almennings við gerð áætlana og framkvæmd ýmissa stórframkvæmda í tengslum við umhverfismál gulltryggð.

Hingað til hafa skipulagsyfirvöld auglýst, með ákveðnum fresti sem tilgreindur hefur verið í þessum lögum, tillögur að matsáætlunum sem framkvæmdaraðilar vinna og síðar matsáætlanirnar sjálfar.

Nú er kominn upp — ég veit reyndar ekki hvað ég á að kalla það — einhver pempíugangur gagnvart því hvað hlutirnir eiga að heita í þessum efnum. Ég hef ekki séð að við ættum í verulegum vandræðum með að fjalla um tillögur að matsáætlunum og matsáætlanir framkvæmdaraðila og síðar matsskýrslur. Ég sé ekki að neitt kalli á að búa til þessar nýju frummatsskýrslur, að auglýsa þær og setja í umsagnarferli en ekki matsáætlanirnar sjálfar. Ég held að aukinn rökstuðning þurfi fyrir þessum breytingum sem ég sá aldrei mælt með í umfjöllun nefndarinnar á síðasta ári. Búrókratían í tengslum við hvað hlutirnir heita, hvað skýrslurnar heita og hvernig þær eru hanteraðar, það er einhver kerfislægur hugsanagangur sem ég næ ekki alveg að skilja. Þó má vera að hægt sé að útskýra það fyrir manni eða komast að niðurstöðu um hvernig þessum hlutum verði best fyrir komið hvað þetta varðar.

Einnig þurfum við að taka til umfjöllunar hvernig tilskipunum er framfylgt í nágrannalöndum, framkvæmd löggjafar um mat á umhverfisáhrifum. Það kemur fram í greinargerð með frumvarpinu að allur gangur er á því hvernig menn framkvæma, fjalla um og framfylgja í heimabyggðum, í sínum ranni. Þetta verður auðvitað tekið til sérstakrar umfjöllunar í nefndinni og skoðað gaumgæfilega.

Einn lapsus held ég að sé alvarlegur í þessu frumvarpi sem verður að skoða gaumgæfilega í nefndinni. Hann lýtur að leyfisveitingunum sjálfum. Nú er það svo, virðulegi forseti, að fjöldinn allur af stofnunum og einstökum aðilum þarf að gefa leyfi áður en framkvæmdir geta hafist. Það hafa verið áhöld um hvenær nákvæmlega þau leyfi eru til staðar sem heimila framkvæmdina. Hvað felur þetta framkvæmdaleyfi í sér?

Í umfjöllun nefndarinnar á síðasta ári kom fram að þarna væri kannski ekki nógu skýrt kveðið að orði í frumvarpinu. Ég sé ekki að því hafi verið breytt. Mér sýnist þetta eins og í frumvarpinu frá því í fyrra. Því kann að vera að huga þurfi sérstaklega að því hver staða hinna einstöku leyfisveitenda er gagnvart þessum lögum og hvenær hið eiginlega framkvæmdaleyfi er í raun fengið.

Ég tek undir gagnrýni hv. þm. Marðar Árnasonar á úrskurðarnefndina og þá tvo fulltrúa sem ráðherra kemur til með að eiga í henni samkvæmt þessu lagafrumvarpi. Ég held að hafa þurfi sterkari rök fyrir slíku ráðslagi en ég hef heyrt hæstv. umhverfisráðherra leggja fram hingað til. Ég kem til með að beita mér fyrir því að það verði skoðað gaumgæfilega í nefndinni og athugað hvort þörf sé á að ráðherrann hafi þetta mikla vald í úrskurðarnefndinni.

Enn eitt vildi ég nefna, herra forseti. Það varðar hina lögvörðu hagsmuni. Við eigum eftir að deila um hvernig við skilgreinum lögvarða hagsmuni í þessu tilliti. Hingað til hafa einstaklingar getað kært án þess að hafa lögvarðari hagsmuni en svo að búa í nálægu byggðarlagi eða verða fyrir áhrifum af viðkomandi framkvæmd. Mér sýnist sá réttur illa þrengdur með hugmyndunum sem komu fram í frumvarpinu í fyrra og eru í frumvarpinu núna.

Það verður að tryggja að réttur almennings og lögvarðir hagsmunir séu þannig skilgreindir að fólk geti sótt sín mál. Ekki kemur náttúran eða umhverfið sjálft til með að geta það. Ef umhverfisyfirvöld ætla ekki að slá skjaldborg um náttúruvernd á Íslandi þá verða umhverfisverndarsamtök og einstaklingar í samfélaginu að geta gert það. Það verður að gera þeim mögulegt að sinna því samkvæmt lögum og þessi lög gera þeim kleift að standa vörð um umhverfið.

Þetta mál snertir grundvallarsjónarmið varðandi náttúruvernd og verðmætamat. Stjórnvöld hafa á síðustu missirum keyrt á brjálaðri stóriðjustefnu og hægt er að fullyrða að umhverfisvernd og náttúruvernd eiga undir högg að sækja hjá ríkisstjórninni enn sem fyrr. Því skiptir verulegu máli að löggjöfin sem Alþingi Íslendinga setur varðandi umhverfismál sé yfirgripsmikil og tryggi það að náttúruvernd og umhverfisverndarsjónarmið verði metin einhvers þegar framkvæmdir eru annars vegar. Verði það ekki gert verður þess ekki langt að bíða að Íslendingar glati stærstum hluta náttúruverðmæta sinna, náttúruverðmæta sem t.d. eru fólgin í ósnortnum vatnsföllum, ósnortnum víðernum og því landslagi sem við eigum, samspili elds og íss á miðhálendi Íslands.

Ég verð að segja, virðulegi forseti, að ég óttast verulega gildismat ríkisstjórnarinnar og um hagsmuni náttúrunnar á Íslandi þegar hún fer slíku offari í stóriðjustefnu sinni. Ríkisstjórnin verður að átta sig á því að náttúruvernd snýst um varðveislu grunnverðmæta, verðmæta sem þjóðinni hefur verið falin umsjón með. En það offors sem stjórnvöld hafa sýnt í þessum málum gefur manni ekki góðar vonir.

Allt á þetta eftir að koma upp í frekari umfjöllun umhverfisnefndar um málið. Þar eiga menn eflaust eftir að takast á. Við eigum eflaust oft eftir að reyta hár okkar yfir þessari löggjöf, ég tala ekki um þegar við förum að skoða viðaukana þar sem talið er upp hvað er matsskylt og tilkynningarskylt. Þeir eiga eftir að verða mjög erfiðir en ég treysti því að umhverfisnefnd fái góðan tíma og svigrúm til að vinna verk sitt. Það er öruggt að hún er öll af vilja gerð.