Framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins.

Herra forseti. Ég mæli fyrir tillögu til þingsályktunar um staðfestingu ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar og samninga EFTA-ríkjanna um framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins en með henni er leitað eftir heimild Alþingis til að staðfesta ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 130 og 178/2004 og samning frá 24. september 2004 og samning 3. desember sama ár um viðeigandi breytingar á bókun 4 við samningi EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.

Eins og hæstv. forseti gat um mæli ég jafnframt fyrir annarri þingsályktunartillögu sem ég hef einnig lagt hér fram um heimild til að staðfesta ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 79/2004 og samning EFTA-ríkjanna frá 4. júní 2004 sem er einnig um breytingu á bókun 4 við samninginn um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.

Tilvitnaðar ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar og samningar EFTA-ríkjanna miða allar að því að fella inn í regluverk EES-samningsins og fylgisamninga hans umfangsmiklar breytingar sem orðið hafa á framkvæmd samkeppnisreglna Evrópusambandsins að undanförnu eins og nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum við þingsályktunartillögurnar.

Hið almenna markmið þessara breytinga er að draga úr miðstýringu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins á sviði samkeppnismála og auka hlutdeild samkeppnisyfirvalda og dómstóla í aðildarríkjunum í beitingu þeirra samkeppnisreglna sem hingað til hefur eingöngu verið á færi framkvæmdastjórnarinnar að beita. Til að tryggja fullt samræmi og einsleitni í framkvæmd þessara reglna verður framkvæmdastjórninni þó áfram heimilt að beita sjálf þessum sömu reglum og skulu úrlausnir hennar hafa ákveðinn forgang fram yfir úrlausnir samkeppnisyfirvalda og dómstóla í aðildarríkjum Evrópusambandsins.

Þegar þessi tilhögun er síðan spegluð yfir í EES-samninginn og samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls verður það til þess að fela verður Eftirlitsstofnun EFTA og eftir atvikum EFTA-dómstólnum sams konar valdheimildir gagnvart EES/EFTA-ríkjunum og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur gagnvart aðildarríkjum sínum. Af því leiðir að íslenskum stjórnvöldum og dómstólum getur í ákveðnum tilvikum verið skylt að taka mið af ákvörðunum Eftirlitsstofnunar EFTA og eftir atvikum EFTA-dómstólsins.

Þar eð slík takmörkun á valdheimildum dómstóla snertir í raun sams konar álitaefni og fjallað var um af fjórmenninganefndinni sem skipuð var í tengslum við lögfestingu EES-samningsins með lögum nr. 2/1993 fór ég þess á leit við Davíð Þór Björgvinsson, þáverandi prófessor í lögum, síðastliðið haust að hann léti mér í té álitsgerð um valdheimildir löggjafans með tilliti til þessara skuldbindinga og innleiðingar þeirra í íslenskan rétt. Álitsgerð hans er birt í heild sinni sem fylgiskjal með annarri af þeim þingsályktunartillögum sem ég mæli hér fyrir, en einnig voru niðurstöður hans birtar í athugasemdum við frumvarp til nýrra samkeppnislaga sem hæstv. viðskiptaráðherra mælti fyrir á þriðjudaginn var og miðar m.a. að því að gera á íslenskum lögum nauðsynlegar breytingar til að umræddar Evrópusambandsgerðir verði innleiddar hér.

Sá munur er á álitaefninu nú og þegar EES-samningurinn var lögfestur að ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins á sviði samkeppnismála hafa verið fullnustuhæfar í aðildarríkjum samningsins og bindandi fyrir aðila þar án nokkurs atbeina innlendra dómstóla, þ.e. án þess að þeir hefðu lögsögu um þau. Framsal valds að þessu marki var á sínum tíma talið heimilt að áliti þeirra sérfræðinga sem þáverandi utanríkisráðherra kvaddi þá til.

Með þeim breytingum sem nú hafa verið gerðar á EES-samningnum og fylgisamningum hans er hins vegar gert ráð fyrir að íslenskir dómstólar fái lögsögu í slíkum málum, þ.e. málum sem þeir hafa áður ekki haft heimildir til að leysa úr. Að því leyti má segja að skemur sé gengið í valdaframsali en samkvæmt gildandi reglum. Á hinn bóginn er nú gert ráð fyrir að íslenskir dómstólar geti í þágu samræmis við úrlausn slíkra mála innan Evrópska efnahagssvæðisins verið bundnir af ákvörðun sem Eftirlitsstofnun EFTA og eftir atvikum EFTA-dómstóllinn hafa tekið í sama máli. Að þessu leyti er gengið lengra í takmörkun á valdheimildum dómstóla í málum sem þeir hafa annars lögsögu í og valdaframsali til alþjóðastofnunar en áður hefur séð stað í íslenskum rétti. Þess verður ekki jafnað til þess þegar erlendum úrlausnum, þar með talið úrlausnum alþjóðlegra stofnana, er veitt aðfararhæfi hér á landi né heldur verða þær taldar felast í þeim enda hafa slíkar fullnustuheimildir aldrei verið skýrðar svo að þær skerði sjálfstæði íslenskra dómstóla. Það gerir 27. gr. samkeppnislagafrumvarps hæstv. viðskiptaráðherra hins vegar óneitanlega þótt í takmörkuðum mæli sé og skerðir með beinum hætti sjálfstæði dómsvaldsins þar sem dómari verður þegar tiltekin skilyrði eru fyrir hendi bundinn af ákvörðunum annars aðila þegar hann kveður upp sinn dóm.

Í áliti nefndar þáverandi hæstv. utanríkisráðherra frá 1992 var sérstök áhersla lögð á að ákvæði EES-samningsins eða fylgisamninga hans hefðu ekki þessi eða sambærileg áhrif á sjálfstæði íslenskra dómstóla og voru það talin mikilvæg rök þegar komist var að þeirri niðurstöðu að lögfesta mætti EES-samninginn að óbreyttum stjórnlögum. Sú tegund framsals sem nýskipan samkeppnismála á Evrópska efnahagssvæðinu gerir kröfu til kallar því fram nýmæli í íslenskum lögum sem ég taldi ekki stætt á að leggja til án þess að fram færi vandað og yfirvegað mat á því hvort það rúmist innan þeirra valdheimilda sem löggjafanum eru dregnar í stjórnarskrá okkar og stjórnskipun að óbreyttu. Í því skyni leitaði ég sem fyrr segir til prófessors Davíðs Þórs Björgvinssonar sem nú er dómari við Mannréttindadómstól Evrópu og hefur ritað doktorsritgerð um samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og íslenskan landsrétt. Álitsgerð hans er þannig uppbyggð að fyrst er gerð grein fyrir þeirri sérstöðu sem 27. gr. frumvarps hæstv. viðskiptaráðherra hefur í samanburði við þau ákvæði EES-samningsins sem talin hafa verið fela í sér framsal ríkisvalds og ég hef hér vikið að.

Þá er fjallað með nokkuð almennum hætti um fullveldishugtakið enda er það jafnan fyrirferðarmikið í umræðu um mögulegar heimildir löggjafans til að framselja ríkisvald til alþjóðastofnana. Í framhaldi af því er fjallað um hin almennu lögfræðilegu og réttarpólitísku rök sem telja verður mikilvæg við úrlausn þess álitsefnis. Þá er gerð grein fyrir fræðikenningum og lagaframkvæmd á Íslandi um þetta efni og á þeim grundvelli færð fyrir því lögfræðileg og réttarpólitísk rök að í gildi sé að íslenskum rétti venjuhelguð regla sem felur það í sér að hinum almenna löggjafa sé að ákveðnum skilyrðum uppfylltum heimilt að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana án þess þó að slík regla sé orðuð í stjórnarskrá og ekki hafi með neinum beinum hætti reynt á gildi hennar fyrir íslenskum dómstólum.

Í niðurstöðum álitsgerðarinnar er síðan leitast við að meta hvort 27. gr. frumvarps viðskiptaráðherra rúmist innan þeirra heimilda sem löggjafinn er talinn hafa samkvæmt þessari reglu. Með þessu móti er í raun lagður sams konar mælikvarði á heimild til valdaframsals og áður hefur verið notaður bæði þegar EES-samningurinn var lögtekinn 1993 og reyndar einnig síðar við mat á heimildum til þátttöku í Schengen-samstarfinu 1999. Þannig er tryggt að ákveðið samræmi verði í mati löggjafans á inntaki valdheimilda sinna að þessu leyti.

Á hinn bóginn er óhjákvæmilegt að halda því til haga að niðurstaða álitsgerðarinnar er allt að einu undir því komin að til sé að íslenskum rétti regla af því tagi sem þar er lögð til grundvallar. Um þetta hefur hins vegar verið ágreiningur jafnt meðal stjórnmálamanna sem lögfræðinga auk þess sem inntak slíkrar reglu er óljóst og ytri mörk heimils framsals eru alls ekki skýr. Af þeim sökum felst ákveðin áhætta í því að byggja framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana á þessari reglu.

Sé tekið mið af sjónarmiðum um breytilega skýringu stjórnarskrárinnar sem fela í sér allmikið svigrúm fyrir hinn almenna löggjafa til að skýra og beita stjórnarskránni í samræmi við ríkjandi viðhorf í stjórnmálum í víðum skilningi, almenna þjóðfélagsþróun og þróun alþjóðasamskipta, má færa fyrir því veigamikil rök að löggjafanum sé játuð heimild til framsals ríkisvalds innan þeirra marka sem þessi regla setur. Slíkt fyrirkomulag er auðvitað haganlegt og skynsamlegt ef tekið er mið af þróun mála í alþjóðasamskiptum og alþjóðaviðskiptum. Í því sambandi er mikilvægt að löggjafinn hafi möguleika á að tryggja réttarstöðu íslenskra þátttakenda í slíkum viðskiptum og tryggja þeim nauðsynlega réttarvernd á þeim vettvangi sem eðlilegastan má telja þegar eðli alþjóðlegra viðskipta er haft í huga.

Á hinn bóginn hefur í dómum Hæstaréttar Íslands síðastliðinn áratug eða svo gætt ákveðinnar tilhneigingar til að þrengja valdheimildir löggjafans umfram það sem ætla mætti að felist í hinum hefðbundnu sjónarmiðum, m.a. þegar löggjöf varðar efnahagsleg og félagsleg réttindi sem getið er í stjórnarskrá. Stundum hafa niðurstöður hans komið bæði stjórnmálamönnum og fræðimönnum í lögfræði nokkuð á óvart ef tekið er mið af hefðbundnum sjónarmiðum um skýringu stjórnarskrárinnar. Endurteknir árekstrar löggjafarvalds og dómsvalds af þessu tagi leiða til þess að ekki er mögulegt að spá með neinni vissu fyrir um það hver afstaða íslenskra dómstóla kann að verða til þess álitsefnis sem hér er tekist á við eins og réttilega er bent á af hálfu þess álitsgjafa sem leitað var til í þessu skyni.

Sá vafi sem uppi er um inntak valdheimilda löggjafans að þessu leyti sýnir okkur e.t.v. betur en annað fram á hversu brýnt er að fjallað sé um og leyst úr álitamálum um meðferð valdheimilda ríkisins í samskiptum við aðrar þjóðir og fjölþjóðlegar stofnanir í víðara samhengi. Ég bind því vonir við að nefnd sú sem hæstv. forsætisráðherra hefur skipað til að endurskoða stjórnarskrána taki þetta atriði til umfjöllunar enda fellur einmitt það ákvæði stjórnarskrárinnar sem varðar samninga við önnur ríki innan þeirra marka sem umboð nefndarinnar var einkum bundið við.

Meðan ekki er tekin um það önnur ákvörðun hlýtur það hins vegar að vera Alþingis sem æðsta handhafa löggjafarvalds og valdamestu stofnunar ríkisins að áskilja sér svigrúm til að móta inntak þessara samskipta í framkvæmd og beita þeirri reglu sem hér hefur verið talin gilda á þann hátt að íslenska ríkið geti áfram verið virkur þátttakandi í alþjóðlegu samstarfi.

Með þessum orðum legg ég til, virðulegi forseti, að þingsályktunartillögum þessum verði að lokinni þessari umræðu vísað til síðari umr. og hv. utanríkismálanefndar.