133. löggjafarþing — 46. fundur,  8. des. 2006.

fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda.

435. mál
[15:44]
Hlusta

forsætisráðherra (Geir H. Haarde) (S):

Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra. Frumvarp þetta er flutt af formönnum stjórnmálaflokkanna sem nú eiga sæti á Alþingi.

Í júlí 2005 skipaði þáverandi forsætisráðherra nefnd fulltrúa allra þingflokka sem var falið að fjalla um lagalega umgjörð stjórnmálastarfsemi á Íslandi. Í nefndinni sátu Sigurður Eyþórsson sem var formaður hennar, Kjartan Gunnarsson sem var varaformaður nefndarinnar, Helgi S. Guðmundsson, Gunnar Ragnars, Gunnar Svavarsson, Margrét S. Björnsdóttir, Kristín Halldórsdóttir og Eyjólfur Ármannsson. Einar K. Guðfinnsson sat í nefndinni í upphafi en Guðlaugur Þór Þórðarson tók sæti hans er Einar varð ráðherra í ríkisstjórninni. Starfsmaður nefndarinnar var Árni Páll Árnason lögmaður. Nefnd þessi skilaði skýrslu sinni til forsætisráðherra 22. nóvember sl.

Nefndin starfaði ötullega í eitt og hálft ár, viðaði að sér miklum gögnum og kannaði margvíslega þætti þessara mála bæði í alþjóðlegum samningum og hvernig farið er með í löggjöf annarra þjóða. Niðurstaða nefndarinnar var að leggja til við forsætisráðherra að sett yrðu lög um fjármál stjórnmálasamtaka, frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra. Jafnframt vakti nefndin athygli á allmörgum þáttum varðandi lagaumhverfi stjórnmálaflokka og umgjörð kosninga sem hún taldi rétt og nauðsynlegt að skipuð yrði sérstök nefnd um til þess að fjalla um og skoða.

Á síðustu stigum starfs nefndarinnar hafði hún samráð og samstarf við formenn stjórnmálaflokkanna og er það frumvarp sem hér liggur fyrir sameiginleg niðurstaða þess starfs og er að langmestu leyti byggt á tillögum og hugmyndum nefndarinnar. Skýrsla nefndarinnar liggur fyrir opinberlega og með frumvarpinu fylgir greinargerð sem samin er af nefndinni.

Eins og þingmenn þekkja hefur oft á undanförnum áratugum verið rætt um hvort ástæða væri til að setja sérstakar reglur um fjármögnun og upplýsingaskyldu stjórnmálaflokka og þeirra sem taka þátt í kosningabaráttu. Slík löggjöf er í gildi í mörgum löndum Vestur-Evrópu, þó ekki öllum, t.d. eru slík lög hvorki í Sviss né Lúxemborg. Þar sem slíkar reglur eru miðast þær almennt að því að tryggja gagnsæi og koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og skapa þannig traust. Þessar reglur eru með ýmsum hætti, stundum er kveðið á um upplýsingaskyldu um fjárframlög yfir ákveðnu marki, stundum eru framlög fyrirtækja til stjórnmálabaráttu alfarið bönnuð eða mjög stórlega takmörkuð. Í sumum löndum er stjórnmálaflokkum veittur aðgangur að ókeypis útsendingartíma í ljósvakamiðlum og sums staðar eru þessar reglur ekki settar í lög heldur byggðar á samkomulagi milli flokkanna.

Við setningu löggjafar um stjórnmálaflokka, bæði almennt og sérstaklega um fjármál þeirra, er mikilvægt að missa ekki sjónar á því að flokkarnir eru í rauninni hornsteinar lýðræðis í landinu og forsenda heilbrigðrar og eðlilegrar stjórnmálaumræðu. Stjórnmálasamtök hafa því mjög víðtækar skyldur gagnvart borgurum landsins og miklu varðar að stjórnmálastarfsemi njóti trausts borgaranna með sama hætti og stjórnskipun okkar og hið opinbera kerfi almennt. Rammi sem settur er þessari starfsemi þarf því að treysta möguleika stjórnmálaflokkanna til að sinna hlutverkum sínum samhliða því að girða sem kostur er fyrir mögulega misnotkun á aðstöðu eða spillingu. Það er raunar ánægjulegt eins og þingmenn þekkja að alþjóðlegar kannanir, t.d. síðastliðin sex ár, hafa allar verið einróma um að spilling í stjórnmálalífi og innan stjórnkerfisins þrífist ekki á Íslandi. Þetta hafa ávallt verið gleðilegar fréttir og það er skylda okkar að tryggja að þannig verði það áfram á Íslandi. Þær breytingar sem orðið hafa í þjóðfélaginu á undanförnum áratugum hafa dregið stórlega úr hættu á spillingu tengdri stjórnmálastarfsemi. Viðskiptalífið hefur verið leyst úr viðjum leyfisveitinga, mannréttindaákvæði stjórnarskrár verið endurskoðuð og stjórnsýslulög og upplýsingalög hafa verið sett sem stuðla að meiri virðingu fyrir jafnræði borgaranna og auknu gagnsæi. Stjórnmálamenn hafa því æ færri tækifæri til að beita áhrifum sínum til að mismuna fólki eða fyrirtækjum. Af öllu framansögðu er ljóst að viðfangsefni nefndarinnar um lagalegt umhverfi stjórnmálaflokka var flókið og víðfeðmt og ég vil nota þetta tækifæri til að þakka nefndinni og starfsmanni hennar fyrir vel unnið starf og þá skýrslu og það frumvarp sem nefndin hefur unnið.

Í skýrslu nefndarinnar til forsætisráðherra segir svo, með leyfi forseta:

„Niðurstaða nefndarinnar var að leggja til að sett verði lög um fjármögnun stjórnmálastarfsemi og kosningabaráttu og fylgja drög að frumvarpi þess efnis með skýrslu þessari.

Helsta álitamálið í starfi nefndarinnar var hvernig fara skyldi með takmarkanir á framlögum einstaklinga og lögaðila til stjórnmálastarfsemi. Komu þar fram ólík sjónarmið. Ein leið sem rædd var fólst í því að setja engin eða óveruleg bönn við framlögum en kveða þess í stað á um upplýsingaskyldu um framlög umfram tiltekna fjárhæð. Önnur leið sem rædd var fólst í að banna algerlega framlög lögaðila til stjórnmálastarfsemi og leyfa einungis félagsgjöld einstaklinga.

Niðurstaða nefndarinnar varð sú að rétt væri að sníða öllum framlögum þröngan stakk. Ástæða þess er ekki síst sú breyting sem orðið hefur hér á landi á undanförnum árum þar sem sífellt fleiri fyrirtæki og einstaklingar hafa fjárhagslega burði til að kosta stóran hluta baráttu flokka eða einstaklinga. Það var sameiginleg afstaða nefndarmanna að mikilvægt væri að draga úr hættu á tortryggni vegna þessa og skapa gagnsæja umgjörð um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi. Einnig væri eðlilegt að setja rammann frekar þröngt til að freista þess að draga úr kostnaði við kosningabaráttu. Að síðustu væri rétt að taka mið af því grundvallarmarkmiði tilmæla Evrópuráðsins frá 2003 að einstaklingar hefðu möguleika á því að styrkja stjórnmálastarfsemi upp að ákveðnu marki og njóta samt sem áður nafnleyndar.“

Þetta atriði er í mínum huga kjarnaatriði í málinu öllu. Þetta er líka höfuðröksemdin fyrir því að nauðsynlegt er að styrkja starfsemi stjórnmálaflokkanna nokkuð frekar af opinberri hálfu en nú þegar er gert. Nú þegar er það þannig að flokkarnir njóta mjög verulegra fjárframlaga bæði af hálfu ríkissjóðs og einnig af hálfu sveitarsjóða sums staðar í landinu þó að það sé ekki með jafnskipulögðum og kerfisbundnum hætti og framlögin frá ríkissjóði eru.

Um öll þessi sjónarmið hefur náðst góð samstaða bæði innan nefndarinnar eins og gerð hefur verið grein fyrir hér sem og einnig milli formanna flokkanna og stjórnmálaflokkanna almennt. Ég fagna því hversu góð samvinna og samstarf hefur verið um úrvinnslu þessa máls og sem endurspeglast í frumvarpi því sem ég mæli hér fyrir fyrir hönd formanna allra stjórnmálaflokkanna.

Í skýrslu nefndarinnar kemur einnig fram að rætt hafi verið um upplýsingaskyldu um tekjur og gjafir til kjörinna fulltrúa. Nefndin taldi það ekki beinlínis á verksviði sínu að setja fram ákveðnar tillögur þetta mál en ritaði forseta Alþingis bréf þar sem gerð er grein fyrir störfum nefndarinnar og því beint til forseta að forsætisnefnd þingsins fjalli um setningu siðareglna um þessi mál, þ.e. hugsanlega upplýsingaskyldu þingmanna og ráðherra um helstu atriði er varða tekjur þeirra og gjafir sem þeir hafa þegið.

Í nefndinni komu einnig fram tillögur og hugmyndir um að möguleg upplýsingaskylda af þessu tagi ætti að vera mun víðtækari og ná til fleiri aðila í þjóðfélaginu en alþingismanna, t.d. forustumanna hagsmunasamtaka, dómara, leiðtoga fjölmiðla og annarra þeirra aðila í þjóðfélaginu sem gegna mikilvægum störfum í almannaþágu og nauðsynlegt er að traust ríki um meðal almennings.

Í samtölum formanna stjórnmálaflokkanna um þessi efni var rætt um hugsanlegt samkomulag um einhvers konar takmarkandi ramma varðandi auglýsinga- og kynningarmál í kosningabaráttu, þó þannig að með engum hætti væri skertur lýðræðislegur og sjálfsagður réttur stjórnmálamanna til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri en hugsanlega yrði eins og oft hefur verið gert á Íslandi og einnig tíðkað í ýmsum öðrum löndum settar einhverjar sameiginlegar samkomulagstakmarkanir á þá fjármuni sem t.d. væri varið til sjónvarps- og blaðaauglýsinga sem mörgum hafa þótt keyra úr hófi fram í kosningum síðari árin. Það er þó öllum málsaðilum ljóst að mjög vandlega þyrfti að undirbúa slíkt samkomulag og það er vandratað meðalhófið í því að setja eðlilegar reglur sem á sama tíma skerði ekki almennt tjáningarfrelsi og möguleika stjórnmálaflokka og stjórnmálamanna til að koma upplýsingum og skilaboðum til kjósenda.

Ég hef nú, virðulegi forseti, gert nokkra grein fyrir þeim almennu sjónarmiðum sem að baki þessari fyrirhuguðu lagasetningu liggja en vísa að öðru leyti til ítarlegrar skýrslu nefndarinnar og greinargerðar með frumvarpinu þar sem öllum mikilvægustu þáttum þessa máls er haldið til haga. Ég ítreka það fyrir mína parta að höfuðástæða þess að Sjálfstæðisflokkurinn telur nú brýnt að setja löggjöf af þessu tagi eru þær viðurhlutamiklu breytingar sem orðið hafa á efnahags- og fjármálaumhverfinu á Íslandi sem þó eru í sjálfu sér auðvitað mjög jákvæðar. Við höfum ekki séð nein merki þess í dag að reynt sé með óeðlilegum hætti að hafa áhrif á stjórnmálastarfsemina í landinu af hálfu fjársterkra fyrirtækja eða fjársterkra einstaklinga en við viljum reisa skorður við þeim möguleika áður en slíkt gerði hugsanlega vart við sig og við viljum jafnframt gera flokkunum mögulegt að starfa með öflugum hætti með því að veita þeim eðlilegan stuðning af opinberu fé. Við teljum það nauðsynlegt til þess að flokkarnir geti sinnt því grundvallarlýðræðishlutverki sínu og því sem þeim er ætlað í stjórnskipan landsins. Við teljum nauðsynlegt að verja stjórnmálalífið fyrir þeirri hættu að gerðar verði tilraunir til þess að hafa áhrif á úrslit einstakra mála með óeðlilegum hætti.

Stjórnmálaflokkarnir þurfa jafnframt að vera í stakk búnir til þess að veita málefnalega forustu í ótal málum og í síflóknara þjóðfélagi en ljóst er að þeir þurfa eins og aðrir á meiri sérfræðiþekkingu að halda og meiri og öflugri möguleikum til að geta sett sín mál fram með vel undirbúnum hætti. Stjórnmálaflokkarnir þurfa, hvort sem þeir eru í ríkisstjórn eða stjórnarandstöðu, að standast öflugum hagsmunasamtökum og öflugum fyrirtækjum og öðrum áhrifaaðilum í þjóðfélaginu snúning og það er ófært að þeir þurfi þá á sama tíma að vera háðir þeim aðilum um sitt eigið rekstrarfé.

Þess vegna teljum við sem að þessu frumvarpi stöndum það eðlilega og sjálfsagða skyldu fjárveitingavaldsins bæði á Alþingi og í sveitarstjórnum að tryggja að stjórnmálstarfsemin í landinu geti verið óháð og frjáls að öðru en því að njóta fyrst og fremst stuðnings eigin flokksmanna. Samkvæmt frumvarpinu hafa flokksbundnir einstaklingar rúmar heimildir til að styðja sína flokka jafnframt því sem ekki er alveg lokað fyrir að lögaðilar geti styrkt flokka í litlum mæli og t.d. eru slík framlög hjá tengdum aðilum takmörkuð þannig að einungis getur verið um að ræða eitt framlag, ef svo mætti segja, frá tengdum aðilum.

Mörg nýmæli eru í frumvarpinu, birtingarskylda bókhalds stjórnmálaflokka og -samtaka, reglur um hámarkskostnað frambjóðenda í prófkjörum svo ég nefni dæmi. Jafnframt er lagt til í frumvarpinu að stjórnarandstöðuþingflokkar fái hærri fjárhæð en þingflokkar stjórnarflokka vegna sérfræðiaðstoðar og þannig er viðurkennt mikilvægi og nauðsyn öflugrar stjórnarandstöðu. Lögð er skylda á sveitarfélög sem verða æ stærri og stjórnmálastarf í þeim æ tímafrekara að styrkja stjórnmálaflokkana í sínum sveitarfélögum. Frambjóðendur til embættis forseta Íslands eru settir undir svipaðar reglur og aðrir frambjóðendur í persónukjöri, að þurfa að gera grein fyrir fjárreiðum sínum að loknum kosningum en jafnframt er gert ráð fyrir að heimilað verði að ríkissjóður leggi fram nokkurt fé til þess að styrkja frambjóðendur til embættis forseta Íslands eftir nánar tilgreindum reglum.

Ég og aðrir flutningsmenn vonumst til þess að þetta frumvarp verði að lögum og það megi verða til þess að draga úr hættu á hagsmunaárekstrum og tryggja gagnsæi í stjórnmálastarfi. Eins og segir í 1. gr. frumvarpsins er markmið laganna að auka traust á stjórnmálastarfsemi og efla lýðræðið. Þetta eru háleit markmið sem alþingismenn hljóta allir að geta sameinast um. Það var ljóst bæði í starfi títtnefndrar nefndar og í viðræðum formannanna að um margt voru mismunandi viðhorf og sjónarmið í þessum málum. Það frumvarp sem hér er lagt fram er niðurstaða samkomulags þar sem allir hafa í nokkru hvikað frá ýtrustu hugmyndum sínum en eru jafnframt sammála um það að standa saman um þetta frumvarp og sameinast um það að vinna sem best úr málinu áfram á grundvelli þeirra laga sem vonandi verða sett um þetta viðfangsefni. Af því tilefni er sérstakt endurskoðunarákvæði í frumvarpinu þar sem lögð er sú skylda á forsætisráðherra sem hér verður 30. júlí 2010 að skipa nefnd fulltrúa allra stjórnmálaflokka á Alþingi til að endurskoða lög þessi og framkvæmd þeirra. Auðvitað kemur ekkert í veg fyrir að lögin verði endurskoðuð fyrr en þarna er sú leið farin að tvennar kosningar, þ.e. einar alþingiskosningar a.m.k. og sveitarstjórnarkosningar hafi farið fram áður en endurskoðunin á lögunum fer fram.

Í lagafrumvarpinu er Ríkisendurskoðun falið margvíslegt og mikilvægt verkefni. Ríkisendurskoðun er sá aðili sem allir flokkarnir voru sammála um að væri best til þess fallin að gegna þessum mikilvægu og viðkvæmu verkum sem talin eru upp og gerð er grein fyrir í frumvarpinu. Við samningu þess hafði nefndin samband við Ríkisendurskoðun og ríkisendurskoðandi lýsti því yfir að hann væri reiðubúinn til að taka að sér þessi verkefni og mundi kappkosta að vinna að þeim í góðri samvinnu við alla málsaðila. Jafnframt átti nefndin samstarf við formann og framkvæmdastjóra Sambands íslenskra sveitarfélaga um þátt sveitarfélaganna í þessu og tel ég að málið njóti góðs stuðnings á þeim vettvangi. Til þess að koma nokkuð til móts við væntanlegan kostnað sveitarfélaganna af málinu er lagt til í frumvarpinu að kostnaði við alþingis- og forsetakosningar verði létt af sveitarfélögunum en hann borinn af ríkisstjórninni. Hér er raunar á ferðinni gamalt umræðuefni milli ríkis og sveitarfélaga og í raun eðlilegt að verða við þeirri ósk sveitarfélaganna að létta af þeim þeim kostnaði hvað sem þessu frumvarpi líður.

Virðulegi forseti. Ég vona að þetta mál fái skjóta og góða afgreiðslu á hinu háa Alþingi og geti tekið gildi um áramót eins og gildistökuákvæði þess segir til um og það verði jafnframt til þess að leggja nýjan og farsælan grundvöll að stjórnmálastarfsemi framtíðarinnar á Íslandi. Að svo mæltu leyfi ég mér að leggja til, virðulegi forseti, að frumvarpi þessu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allsherjarnefndar.