meðferð sakamála.

Herra forseti. Um allmörg ár hefur endurskoðun laga um meðferð opinberra mála staðið yfir. Var réttarfarsnefnd falið verkið á sínum tíma og lauk nefndin gerð fyrstu draga frumvarps sumarið 2006. Þau frumvarpsdrög voru kynnt ríkisstjórn og að því búnu birt á heimasíðu dómsmálaráðuneytisins þar sem gefinn var kostur á að láta í té athugasemdir og umsagnir um frumvarpsdrögin. Umsagnir bárust frá embætti ríkissaksóknara, Félagi löglærðra fulltrúa ákæruvaldsins, dómstólaráði, Héraðsdómi Reykjavíkur, Lögmannafélagi Íslands og Lögreglustjórafélagi Íslands. Þá voru frumvarpsdrögin kynnt á ráðstefnu Lögfræðingafélags Íslands í samvinnu við dómsmálaráðuneytið hinn 22. september 2006.

Í frumvarpsdrögunum var að finna tillögur um að skipta ákæruvaldinu í þrjú stjórnsýslustig en þær byggðust á hugmyndum frá Boga Nilssyni ríkissaksóknara. Ráðuneytið beindi þeim áfram til réttarfarsnefndar. Urðu hugmyndir um nýskipan ákæruvaldsins tilefni sérstakrar athugunar innan ráðuneytisins sem fékk til liðs við sig sérfróða aðila. Embættismenn voru gerðir út af örkinni til að kynna sér skipan þessara mála í nágrannalöndum. Heima fyrir var stofnað til viðræðna við ríkissaksóknara, Lögreglustjórafélag Íslands og réttarfarsnefnd um efni þessara ákvæða frumvarpsins.

Ljóst er að skoðanir eru skiptar um hvernig haga eigi skipulagi, samvinnu og samskiptum lögreglu og ákæruvalds svo að bestur árangur náist. Ég tel að þær tillögur sem finna má í III. kafla frumvarpsins henti okkar réttarkerfi best og tryggi auk þess best réttaröryggi samhliða skilvirkni ákæruvaldsins og réttarvörslukerfisins alls.

Tillögurnar byggjast á því meginsjónarmiði að stofnað verði nýtt embætti héraðssaksóknara og ákæruvaldinu verði því framvegis skipt í þrjú stjórnsýslustig í stað tveggja. Embætti héraðssaksóknara taki ákvörðun um saksókn á fyrsta stjórnsýslustigi í nánast öllum meiri háttar sakamálum, svo sem í manndrápsmálum, kynferðisbrotamálum, málum vegna brota sem hafa í för með sér almannahættu, svo sem brennu, málum vegna brota gegn stjórnskipan ríkisins og æðstu valdhöfum þess, stórfelldum líkamsárásarmálum og fleira. Hlutverk ríkissaksóknara sem æðsta handhafa ákæruvaldsins verði að setja almennar reglur og hafa eftirlit með öðrum ákærendum, auk þess sem gert er ráð fyrir að hann taki áfram ákvarðanir um áfrýjun héraðsdóma í sakamálum.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að héraðssaksóknarar hafi sameiginlega starfsstöð og dómsmálaráðherra velji forstöðumann hennar. Héraðssaksóknarar skipta með sér verkum og kunna verkefni þeirra að ráðast af landfræðilegri skiptingu eða mótast af sérhæfingu eftir brotaflokkum. Ákæruvald í veigamiklum sakamálum, svo sem efnahagsbrotum, verður flutt frá lögreglustjórum til héraðssaksóknara. Á hinn bóginn verður rannsókn á ákæruvaldi í málum sem kalla mætti minni háttar eftir sem áður í höndum lögreglustjórans, svo sem umferðarlagabrot, þjófnaður, gripdeild, líkamsárásarmál önnur en stórfelld, skjalafals og fleira, eins og nánar kemur fram í III. kafla frumvarpsins.

Meðal viðfangsefna við lokagerð frumvarpsins var að ræða hvernig samvinna saksóknara og skattrannsóknarstjóra yrði best tryggð í þágu réttaröryggis og skilvirkni. Meðal annars var farið nákvæmlega yfir hugmyndir um að sameina efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra og embætti skattrannsóknarstjóra. Í umræðunni um sameiningu verkefna á vegum ákæruvaldsins annars vegar og skattyfirvalda hins vegar er ávallt nauðsynlegt að hafa í huga muninn á lögregluvaldi og stjórnsýsluvaldi. Rannsókn lögreglu getur leitt til ákæru sem lögð er fyrir dómara, samkvæmt lögum um meðferð sakamála, en skattrannsókn leiðir til stjórnsýsluákvarðana, sem lúta að reglum stjórnsýsluréttarins. Þá er nauðsynlegt að hafa í huga í þessu sambandi hið tvíþætta markmið skattrannsókna, sem er auk viðurlagabreytingar að koma á réttri álagningu með endurákvörðun þeirra.

Lögreglan lýtur eftirliti, leiðsögn og fyrirmælum af hálfu ákæruvalds við rannsókn sakamála. Embætti skattrannsóknarstjóra hefur ríkar heimildir til að rannsaka skattalagabrot. Þær eru nokkuð sambærilegar við rannsóknarheimildir lögreglu. Ég tel eðlilegt og raunar nauðsynlegt að búa svo um hnúta að ekki verði tvíverknaður milli lögreglu og skattyfirvalda við rannsókn skattalagabrota. Að gögn sem skattrannsóknarstjóri hefur aflað og rannsóknaraðgerðir hans nýtist ákæruvaldinu sem best auk aðgerða lögreglu sé þeirra á annað borð þörf.

Brot á skattalögum krefjast sérþekkingar, jafnt hjá stjórnvöldum og hjá réttarvörslukerfinu, og tel ég því sjálfsagt að sett verði á fót sérstakt embætti héraðssaksóknara í skattalagabrotum. Tryggð verði með skýrum verklagsreglum aðkoma saksóknara að gagnaöflun, bæði hjá skattrannsóknarstjóra og hjá lögreglu, þurfi hún að koma að máli. Með slíkri skipan helst forræði hvors aðila um sig og tryggt er að unnt sé að nýta rannsóknir og gagnaöflun á stjórnsýslustigi á auðveldan og markvissan hátt ef mál færist inn á verksvið ákæruvaldsins. Vegna sérstöðu ákæruvaldsins að íslenskum rétti er ekki unnt að framselja það vald til annarra stjórnvalda. Með sérstökum héraðssaksóknara í skattalagabrotum yrði tryggt að fulltrúi ákæruvaldsins hefði aðkomu og yfirsýn yfir gagnaöflun ef grunur vaknaði um alvarlegt skattalagabrot og mundi stuðla að aukinni skilvirkni við meðferð þessa málaflokks.

Að öðru leyti, herra forseti, eru helstu breytingar frá gildandi lögum, sem lagðar eru til með frumvarpinu, eftirfarandi:

Í frumvarpinu má finna ákvæði um aðgang að gögnum sakamáls. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, gilda þau lög ekki um rannsókn eða saksókn í opinberu máli. Eru þar af leiðandi ekki fyrir hendi neinar lagareglur um aðgang almennings, þar á meðal fjölmiðla, að gögnum í vörslu stjórnvalda á því sviði sem hér um ræðir. Þótt leitast sé við að bæta úr þeim skorti með frumvarpinu er ekki lagt til að leidd verði í lög ákvæði um almennan aðgang að gögnum hjá lögreglu og ákæruvaldi meðan mál er til meðferðar hjá þeim stjórnvöldum. Óeðlilegt er að setja almennar reglur um birtingu eða aðgang að gögnum á því stigi máls, þ.e. áður en tekin hefur verið ákvörðun um saksókn í málinu. Brýnt er að tryggja að rannsókn máls verði ekki stefnt í hættu eða gengið verði gegn viðurkenndum lagasjónarmiðum um persónuvernd.

Á hinn bóginn er gert ráð fyrir því að hver sem er geti fengið aðgang að ákæru þremur sólarhringum eftir að hún hefur verið birt ákærða nema sérstakir almanna- eða einkahagsmunir standi því í vegi, sbr. 1. mgr. 16. gr. og 5. mgr. 156. gr. frumvarpsins. Með þessari reglu um almennan aðgang að ákæru er komið til móts við þá hagsmuni almennings að hann eigi þess kost að fá vitneskju um það fyrr en síðar að ákæra hafi verið gefin út og hvert sé efni hennar. Með tilliti til ákærða og nánustu vandamanna hans skiptir hins vegar miklu að ákæra sé ekki öllum opin fyrr en hún hefur verið kunngerð hinum ákærða og hann þar með átt þess kost að kynna sér efni hennar. Aðgangur almennings næði samkvæmt þessu ákvæði einungis til ákæru ásamt fyrirkalli en ekki til annarra málsgagna. Af þessu ákvæði má ekki gagnálykta á þann veg að engar upplýsingar skuli veittar um mál áður en ákæra hefur verið birt, heldur er það á valdi lögreglu og ákæruvalds að ákveða það hverju sinni, m.a. með tilliti til fyrirmæla um þagnarskyldu. Lagt er til að ríkissaksóknara verði veitt heimild til að setja almennar reglur um skyldu lögreglu til að veita upplýsingar um rannsókn máls við þessar aðstæður, sbr. 3. mgr. 56. gr. frumvarpsins.

Þá er gert ráð fyrir að dómara sé skylt að láta hverjum sem er í té afrit af ákæru og greinargerð ákærða, sbr. 1. mgr. 16. gr. frumvarpsins, nema sérstakir almanna- eða einkahagsmunir aftri því. Ákvæði þessa efnis er ekki að finna í núgildandi lögum en mikilvægt er að þeir sem vilja fylgjast með þinghöldum í sakamálum, sem eru almennt háð í heyranda hljóði, geti fengið þessi gögn í hendur svo að þeir geti betur áttað sig á því sem þar fer fram. Í frumvarpinu er lagt til að ákærða verði gefinn kostur á að skila skriflegri greinargerð af sinni hálfu á sama hátt og stefnda í einkamálum, sbr. 1. mgr. 165. gr. frumvarpsins. Markmiðið með þessu nýmæli er m.a. að jafna aðstöðu aðila að sakamáli, auk þess sem búast má við því að greinargerð ákærða verði til að skýra málatilbúnað hans og auðvelda þar með úrlausn máls, ekki síst í þeim málum þar sem sakarefni er flókið. Í því sambandi má nefna að það var fyrst með lögum nr. 19/1991 að ákærða var gefinn kostur á að skila skriflegri greinargerð af sinni hálfu fyrir Hæstarétti og er gengið út frá því sem almennri reglu þar fyrir dómi, sbr. lög nr. 37/1994. Verður ekki annað ráðið en sá háttur hafi gefist vel í framkvæmd.

Ákvæði er í frumvarpinu um skýrslutöku lögreglu af sakborningi og vitnum við rannsókn máls á heildstæðan hátt, sbr. VIII. kafla þess, en núgildandi lög hafa að geyma fremur fá og dreifð ákvæði hvernig haga beri slíkri skýrslutöku. Þá er einnig að finna ýmis nýmæli frá gildandi lögum, t.d. um óformlega skýrslutöku lögreglu af sjónarvottum og öðrum vitnum.

Framsetning ákvæða frumvarpsins um þvingunarráðstafanir er nokkuð breytt frá núgildandi lögum, sbr. IX.–XIV. kafla frumvarpsins, en til þvingunarráðstafana teljast m.a. hald á munum, leit og líkamsrannsókn, símahlustun og önnur sambærileg úrræði, handtaka og gæsluvarðhald. Í frumvarpinu er að finna ákvæði sem mælir fyrir um að heimild lögreglu til að koma fyrir svokölluðum hlerunar- eða eftirfararbúnaði í bifreið, í varningi eða á manni, t.d. í veski hans eða fatnaði, í því skyni að rannsaka afbrot, sbr. c-lið 1. mgr. 82. gr. frumvarpsins. Þótt um nýja reglu sé að ræða er þó einungis um að ræða lögfestingu á úrræði sem notast hefur verið við um nokkra hríð í framkvæmd og dómstólar hafa fallist á kröfu lögreglu um. Þá er og vakin athygli á heimild til að taka lífsýni úr öðrum en sakborningi að tilteknum skilyrðum uppfylltum, sbr. 1. mgr. 77. gr. frumvarpsins. Að öðru leyti er ekki um teljandi efnisbreytingu að ræða en reglurnar eru þó ítarlegri í frumvarpinu en áður hefur verið, einkum skilyrði fyrir þessum úrræðum. Þykir rétt að nánari reglur verði lögfestar þar að lútandi með hliðsjón af eðli þessara úrræða. Óhætt er að slá því föstu að þetta muni ekki hafa áhrif á framkvæmdina við rannsókn mála hjá lögreglu.

Fyrirmælum um fyrrgreindar þvingunarráðstafanir hefur verið breytt verulega, ekki síst með það fyrir augum að gera það skýrara en nú er hvaða skilyrði verða að vera fyrir hendi til þess að til þeirra verði gripið. Má þar nefna að ákvæði um gæsluvarðhald er ítarlegra og nýmæli sett fram til að koma í veg fyrir að maður verði úrskurðaður í gæsluvarðhald fyrir tiltölulega litlar sakir eða það vari lengur en brýn nauðsyn krefur, sbr. 1. og 2. mgr. 97. gr. frumvarpsins. Enn fremur er gerð tillaga um að maður verði ekki látinn sæta einangrun í gæsluvarðhaldi gegn vilja sínum nema samkvæmt dómsúrskurði, sbr. b-lið 1. mgr. 99. gr., sbr. 2. mgr. 98. gr. frumvarpsins.

Veigamiklar breytingar eru lagðar til á reglum um sönnun og sönnunargögn í sakamálum, sbr. XVI.–XXI. kafla frumvarpsins, ekki síst til að laga þær eftir því sem við á að hliðstæðum reglum í lögum um meðferð einkamála. Má sem dæmi nefna að gert er ráð fyrir að settar verði sérstakar reglur um skýrslugjöf ákærða fyrir dómi, sbr. XVII. kafla frumvarpsins, en ekki er að finna sérreglur um það efni í gildandi lögum heldur hefur í framkvæmd verið stuðst við reglur sem miðaðar eru við skýrslugjöf sakbornings hjá lögreglu og reglur um skýrslugjöf vitna fyrir dómi. Þá er þar að finna ítarleg ákvæði um matsgerðir, skjöl og önnur sýnileg sönnunargögn og öflun sönnunargagna fyrir öðrum dómi, sbr. XIX., XX. og XXI. kafla frumvarpsins en ekki er kveðið á um neitt þessara efna í gildandi lögum ef frá eru talin fátækleg ákvæði um dómkvaðningu matsmanna í 63.–65. gr. þeirra.

Helsta formbreytingin, sem lagt er til að gerð verði á gildandi reglum um saksókn, er ákvæði IV. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sem einkum snúa að því hvernig fara skuli að þegar höfðun sakamáls er háð kröfu brotaþola, samkvæmt viðeigandi refsiákvæði, verði felld inn í lög um meðferð sakamála, sbr. 144. gr. frumvarpsins. Hins vegar er gert ráð fyrir að áfram verði mælt fyrir um það í hegningarlögum hvernig brotaþoli skuli standa að höfðun einkarefsimáls af sinni hálfu. Sérstakur kafli er í frumvarpinu þar sem er að finna reglur um heimild til að endurupptaka mál fyrir héraðsdómi í tilvikum þar sem ákærði hefur ekki sótt þing og máli hefur verið lokið af þeim sökum, sbr. XXIX. kafla frumvarpsins en núgildandi ákvæði þess efnis eru fremur fábrotin. Lagt er til að kveðið verði heildstætt á um réttarfarssektir í einum kafla, sbr. XXXV. kafla frumvarpsins, á sama hátt og gert er í lögum um meðferð einkamála er um mun ítarlegri reglur að ræða í frumvarpinu en er að finna í gildandi lögum.

Þá er gert ráð fyrir ákvæði um að nálgunarbann, sem er að finna í gildandi lögum um meðferð opinberra mála, verði færð í sérstök lög og mun ég flytja frumvarp þess efnis. Skýringin á því er sú að nálgunarbann er ekki ráðstöfun sem gripið er til í þágu rannsóknar eða meðferðar á sakamáli heldur er um að ræða forvörn sem er ekki síst ætlað að koma í veg fyrir að afbrot verði framið. Af þeirri ástæðu þykir rétt að kveða á um þetta úrræði í sérlögum.

Herra forseti. Frumvarpið, sem ég legg fram, var samið af réttarfarsnefnd og kynnt opinberlega í september á síðasta ári, eins og ég hef þegar sagt, og gert aðgengilegt á vefsíðu ráðuneytisins. Þetta er mikil lagabálkur og er þingskjalið rúmar 200 blaðsíður. Ráðuneyti og réttarfarsnefnd eru sammála um efni þessa frumvarps og í meðferð málsins frá því að það var kynnt hefur m.a. verið fallið frá upphaflegum ákvæðum þar sem gert var ráð fyrir fjölgun meðdómara í sakamálum. Dómstólaráð taldi að þær tillögur yrðu erfiðar í framkvæmd og á liðnu vori kynnti ráðið mér hugmyndir um millidómstig. Ég taldi hins vegar of viðamikið að ætla bæði að breyta skipulagi ákæruvaldsins og dómskerfisins í tengslum við þetta frumvarp. Niðurstaðan varð sú að fella niður kröfuna um fjölgun meðdómara en setja á laggirnar nefnd sem fjalli um það hvernig tryggja megi best milliliðalausa sönnunarfærslu við meðferð sakamála. Einkum veiti nefndin álit sitt á því hvort setja eigi á fót millidómstig þar sem eingöngu verði leyst úr sakamálum. Ekki hefur verið tímabært að leita tilnefninga í nefndina fyrr en nú þegar ráðuneytið og réttarfarsnefnd hafa búið frumvarpið um meðferð sakamála í þann búning sem hér er kynntur. Verður leitað eftir því við dómstólaráð, ríkissaksóknara og Lögmannafélagið að tilnefna menn í nefndina undir formennsku fulltrúa ráðuneytisins og að nefndin ljúki störfum fyrir 1. maí 2008.

Herra forseti. Það er von mín að sú endurskoðun á gildandi lögum sem lögð er til með frumvarpi þessu verði til að styrkja enn frekar reglur um meðferð sakamála, efla og bæta ákæruvaldið og tryggja enn betur réttaröryggi almennings. Eins og ég gat í upphafi máls míns hefur gerð þessa frumvarps verið lengi á döfinni, raunar má segja allt frá því að Alþingi samþykkti lögin um meðferð opinberra mála á sínum tíma. Á þeim árum var lögð megináhersla á endurskoðun einkamálalaganna en litið á breytingar á lögunum um meðferð opinberra mála í ljósi þess sem brýnast var talið vegna hinna miklu réttarfarsbreytinga á þessum árum. Þegar þingmenn taka til við að kynna sér frumvarpið munu þeir fljótt sjá á því að mikil alúð hefur verið lögð við gerð þess undir forustu Markúsar Sigurbjörnssonar, hæstaréttardómara og formanns réttarfarsnefndar, en með honum unnu prófessorarnir Stefán Már Stefánsson og Eiríkur Tómasson, einkum að frumvarpsgerðinni, ásamt Benedikt Bogasyni, héraðsdómara og ritara réttarfarsnefndar. Færi ég þeim, og öllum öðrum sem komið hafa að þessu mikla verki, þakkir fyrir vel unnin störf.

Ég tel eðlilegt að hv. allsherjarnefnd gefi sér rúman tíma til að fara yfir þetta viðamikla mál og kalli sem flesta á fund til sín til að kynnast viðhorfum þeirra sem hafa reynslu og þekkingu á því mikilvæga réttarsviði sem hér er til umræðu. Frumvarpið getur að sjálfsögðu tekið breytingum í meðförum nefndarinnar eftir að hún hefur brotið það til mergjar í samvinnu við umsagnaraðila eða aðra sem hún kallar á sér til ráðgjafar.

Ég legg til, herra forseti, að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjarnefndar og 2. umr.