fjáraukalög 2009.
Hæstv. forseti. Ég vil í upphafi máls míns lýsa ánægju með það að við skulum vera farin að ræða önnur mál en hið svokallaða Icesave-mál og er ánægjulegt að stjórnarliðar sáu til sólar í því að gera bragarbót á því að verða við óskum stjórnarandstöðunnar um að koma þessum þörfu málum á dagskrá, en ég lýsi jafnframt yfir vonbrigðum með það við skyldum ekki hefja þessa umræðu um þetta mikla og stóra mál sem fjáraukalögin eru fyrr á þessum fundi því að hér eru mikil mál undir sem þyrftu alla jafna mjög ítarlega og góða og mikla umræðu. Engu að síður ber að fagna því að við erum þó komin með þetta mál fram.
Fyrst af öllu vil ég gera grein fyrir nefndaráliti sem 1. minni hluti fjárlaganefndar hefur lagt fram en að því áliti standa auk þess sem hér stendur hv. þingmenn Ólöf Nordal, Ásbjörn Óttarsson og Gunnar Bragi Sveinsson.
Það er alveg ljóst eftir yfirferð yfir frumvarpið og þær tillögur sem liggja fyrir og samkvæmt þeim upplýsingum sem við fengum þá hafa ekki öll fagráðuneyti eða fjármálastjórar fagráðuneyta komið að samningu þess og ekki er vitað um innihald þeirra breytingartillagna eða texta sem komu fram hjá ríkisstjórninni við framlagningu þeirra tillagna sem óskað var eftir að við tækjum fyrir. Þetta vekur upp spurningar um verklag við gerð fjáraukalaga og jafnframt fjárlaga og vísa ég þar með til þeirrar umræðu sem fór fram á Alþingi fyrir viku, tíu dögum síðan þar sem upplýst var um erindi frá iðnaðarráðuneytinu til fjárlaganefndar í tengslum við fjárlagagerð næsta árs. Jafnframt liggur fyrir að menntamálaráðuneytið hefur sent hugmyndir sínar til fjárlaganefndar varðandi fjáraukabeiðnir og tillögur sem lúta að fjáraukalagafrumvarpinu. Þetta er að minni hyggju ávísun á verklag sem ekki ber að ástunda við gerð þessara tveggja mikilvægu laga fyrir hagsmuni ríkissjóðs.
Almennt um frumvarpið má segja, ef ég dreg saman í nokkrum tölulegum staðreyndum helstu stærðir, að þá liggur fyrir að áætlað er að tekjur ríkissjóðs hækki um rúma 6 milljarða á rekstrargrunni og nema um 408 milljörðum kr. Gjöldin hækka um rúma 19 milljarða og verða alls samkvæmt þeirri áætlun sem hér liggur fyrir 574 milljarðar rúmir og samkvæmt því versnar tekjujöfnuður fjárlaganna um rétt rúma 13 milljarða kr. Áætlun fjárlagaársins gerði ráð fyrir að tekjujöfnuður yrði neikvæður um 153 milljarða en að meðtöldum breytingum á frumvarpi til fjáraukalaga, eins og þær standa nú, er þá gert ráð fyrir að tekjujöfnuðurinn verði neikvæður um 166 milljarða. Þar til viðbótar eiga að koma að mati 1. minni hluta þeir þættir og sú stóra fjárhæð sem gerð var að umtalsefni í andsvörum áðan sem lýtur að vaxtagreiðslum vegna Icesave og má áætla að nemi um 40 milljörðum kr.
Ég vil enn fremur nefna að það vantar mat eða upplýsingar um að hvaða marki aðgerðir bandormsins frá því í sumar um jöfnuð í ríkisfjármálum hafa náð til að bæta afkomu ríkissjóðsins en áætlunin gerði ráð fyrir að afkomubatinn yrði um 22,3 milljarðar kr. Ef maður leggur þetta saman má gera ráð fyrir því að endanleg útkoma á fjárlögum ársins 2009 eftir fjáraukalög verði niðurstaða um neikvæðan tekjujöfnuð upp á rúma 200 milljarða kr., 50–60 milljarðar umfram áætlun fjárlaga ársins. Það er náttúrlega þvílík stærð að hún hlýtur að kalla á töluvert vandaða vinnu, yfirlegu og upplýsingaöflun af hálfu fjárlaganefndar við gerð þeirra fjárlaga sem við kunnum að setja fyrir árið 2010.
Þess ber strax að gæta að fjármálaráðuneytið hefur ekki kynnt fjárlaganefnd enn þá skýrslu um framkvæmd fjárlaga það sem af er árinu. Þar af leiðandi hefur nefndin ekki verið í þeirri aðstöðu að rýna vel í þær upplýsingar sem henni er þörf á við vinnu sína. Hins vegar hefur Ríkisendurskoðun gefið út skýrslu um framkvæmd fjárlaga fyrir tímabilið janúar–ágúst 2009. Það ber að geta þess þó í því sambandi að þar er ekki tekið á öllum stofnunum eða fjárlagaliðum sem æskilegt hefði verið svo vinna fjárlaganefndar hefði getað gengið þokkalega hnökralaust fyrir sig.
Af því tilefni óskaði minni hluti eftir því við fjárlaganefnd að Ríkisendurskoðun yrði falið að afla tiltekinna upplýsinga og á það var fallist. Fjárlaganefnd sendi á þeim grunni Ríkisendurskoðun erindi þar sem óskað var eftirfarandi upplýsinga sem ég vil leyfa mér að lesa upp úr nefndarálitinu, með leyfi forseta:
Í fyrsta lagi að Ríkisendurskoðun geri nánari grein fyrir frávikum í tekjuuppgjöri ríkissjóðs en fram koma í skýrslu stofnunarinnar um framkvæmd fjárlaga janúar til ágúst 2009.
Í öðru lagi var þess óskað að leiddar yrðu fram þær skattbreytingar sem gerðar voru um mitt ár þar sem þær hafa ekki skilað nema hluta þess tekjuauka sem stefnt var að. Því er óskað eftir að Ríkisendurskoðun meti, eftir því sem kostur er, hve miklum tekjum skattbreytingarnar frá því í júní hafi skilað það sem af er árinu og komi til með að skila á árinu.
Í þriðja lagi var þess óskað að Ríkisendurskoðun gerði nánari grein fyrir vaxtatekjum og vaxtagjöldum ríkissjóðs með því að greina þau sérstaklega og bera saman við áætlanir.
Í fjórða lagi var þess óskað að Ríkisendurskoðun gerði nánari grein fyrir þeim ábendingum sem hún hafði sett fram um að aðhaldsaðgerðir sem boðaðar höfðu verið skiluðu ekki nægilegum árangri.
Í því ljósi að Ríkisendurskoðun hafði ekki svarað þessum upplýsingum þegar við gengum frá þessu nefndaráliti þá er mjög bagalegt að hafa þær ekki undir höndum í ljósi þess hversu mikilvægar þær eru ef við ætlum að vinna verk okkar af kostgæfni og ekki síst er þetta mjög bagalegt þegar haft er í huga hversu illa hefur tekist til um framkvæmd fjárlaga ársins 2010.
Samkvæmt tekjuáætluninni var gert ráð fyrir því að á tímabilinu janúar til ágúst yrðu tekjur um 282 milljarðar en þær reyndust rúmlega 276 milljarðar og þetta er neikvæð útkoma sem nemur 6 milljörðum kr. Þegar þetta er nánar rýnt kemur fram að í tekjuáætlun fjármálaráðuneytisins fyrir árið í heild er gert ráð fyrir að skatttekjur verði 4 milljörðum hærri en áætlað var en vaxtatekjur af innstæðum í ríkissjóði í Seðlabankanum 25 milljörðum hærri en áætlað var þannig að þær bera uppi tekjuaukann sem spáð er að verði niðurstaða ársins 2009. Hins vegar verður að geta þess að að mati 1. minni hluta voru skýringar á þessu ekki nægilegar svo fjárlaganefndinni gafst því ekki kostur á því að átta sig á þeim frávikum sem þarna virðast vera á ferðinni.
Jafnframt liggur fyrir að það virðist ekki hafa náðst tilskilinn árangur í innheimtu nokkurra skatta. Og ég vil nefna það líka enn og aftur að fjárlaganefndin hefur ekki fengið í hendur greiningu á því hvernig þær tekjur sem bandorminum svokallaða var ætlað að skila hafa skilað sér.
Við viljum líka gera að umtalsefni í þessu sambandi að það er óumdeilt að töluverð óvissa ríkir um innheimtu tekjuskatta lögaðila þegar við höfum það í huga að þriðjungur fyrirtækja á í alvarlegum rekstrarvandræðum, þriðjungur þeirra er talinn hólpinn með réttri aðstoð og einungis um 30% fyrirtækja landsins eru metin þannig að þau þurfi ekki einhvers konar aðstoð.
Í þeim tillögum sem hér liggja fyrir frá meiri hluta fjárlaganefndar er gert ráð fyrir að innheimta tekjuskattsins skili rúmum 3,5 milljörðum kr. til viðbótar við það sem áður var áætlað. Í ljósi þess sem ég greindi frá hér um mat stofnana á afkomu fyrirtækja landsins hlýtur að vera full ástæða til að gera fyrirvara við þann tekjuauka sem meiri hlutinn gerir ráð fyrir í sinni tillögu sem hér liggur fyrir.
Þá ætla ég að hafa nokkur orð um halla ríkisstofnana. Í skýrslu fjármálaráðherra sem lögð var fram í lok júní í sumar, þar sem hæstv. fjármálaráðherra fjallaði um áætlanir ríkisstjórnarinnar um að ná jöfnuði í ríkisfjármálum, voru sett fram nokkur leiðarljós svokölluð. Þar vil ég gera að sérstöku umfjöllunarefni leiðarljós varðandi geymdar fjárveitingar. Í skýrslu hæstv. ráðherra segir, með leyfi forseta:
„Ráðuneyti og stofnanir skulu haga rekstri sínum í samræmi við fjárheimildir gildandi fjárlaga, að teknu tilliti til sparnaðarkröfu og hallareksturs frá fyrri árum þar sem það á við. Rekstraráætlanir ársins 2009 eiga ekki að miðast við að notaðar verði óráðstafaðar fjárheimildir fyrri ára enda mundi halli ríkissjóðs þá aukast sem því nemur. Felldar verða niður verulegar afgangsfjárheimildir sem myndast hafa á undanförnum árum á tilteknum fáum liðum, m.a. vegna framkvæmda sem ekki hefur orðið af, og einnig fjárheimildir í rekstri stofnana sem ekki hafa verið nýttar og eru umfram tiltekið hlutfall af veltu í fjárlögum 2009.“
Í frumvarpi og tillögum meiri hlutans sem hér liggur fyrir er gerð grein fyrir þeirri lækkun upp á 1,8 milljarða kr. á fjárveitingum sem gert var ráð fyrir í bandorminum svokallaða. Að mati 1. minni hluta er nokkuð seint að leggja fram tillögur um skertar fjárveitingar nú þegar stofnanir hafa verið reknar allt þetta ár án þess að þeim sé gerð nánari grein fyrir skerðingunni og hvernig hún skuli framkvæmd. Að mati okkar er það gagnrýnivert hvernig málsmeðferðin hefur verið á þessu máli þar sem erfitt er og raunar illskiljanlegt að hægt sé að ætlast til að stofnanir nái markmiðum fjárlaga sem hafa ekki enn verið skýrð þegar einungis rétt rúmur einn mánuður er eftir af fjárhagsárinu. Eðlilegra hefði verið og í samræmi við fjárreiðulög að afgreiða í sumar, í júní, fjáraukalög sem tóku á þessari skerðingu samhliða setningu laga nr. 70/2009 sem var bandormurinn um jöfnuð í ríkisfjármálum.
Það er ýmislegt í þessu sem ber að nefna einfaldlega vegna þess að það eru mjög miklir ágallar við þetta leiðarljós og þessa áætlun ríkisstjórnarinnar. Nefna má í fyrsta lagi að gert er ráð fyrir afturvirkni þessarar tilskipunar, ef svo mætti segja, þar sem fyrir liggur að ríkisstofnanir hafa gert áætlanir sínar fyrir árið 2009 með samþykki viðkomandi ráðuneyta og þetta er ekki búið að afgreiða og þess vegna hlýtur þetta að setja starfsemi þeirra í ákveðið uppnám.
Í öðru lagi vil ég nefna að þetta fyrirkomulag var sett á árið 1992 og að allra mati hefur þetta gengið í þokkalega góðu jafnvægi og þetta hafi verið framfaraskref og til bóta frá því fyrirkomulagi sem áður hafði gilt og mat þeirra sem um þessi mál sýsla í ríkisstofnunum er það að sú breyting sem hér er verið að leggja til geti hæglega leitt til þess að rekstrargjöldin eða ríkisútgjöldin verði meiri en ella.
Í þriðja lagi vil ég nefna það sem bent hefur verið á, m.a. af forstöðumönnum ýmissa ríkisstofnana, að í fjárreiðulögum, 37. gr. þeirra, er heimilt að geyma ónýttar heimildir sem stofnanir kunna að hafa safnað upp með aðhaldi og hagræðingu í rekstri sínum og það er skilyrt að engin breyting verði gerð á þessu nema bæði hæstv. fjármálaráðherra og viðkomandi hæstv. fagráðherra samþykki það og komi til ráðs um þá ráðstöfun.
Hins vegar eru í því frumvarpi sem ríkisstjórnin og meiri hlutinn leggur fram reifaðar ákveðnar hugmyndir um það hvernig taka beri á þessum halla. Þá er rætt um það að ráðuneyti og viðkomandi stofnanir eigi að komast að samkomulagi um að greiða niður halla viðkomandi stofnana á nokkrum árum. Rétt er að gjalda varhuga við þessum áformum einfaldlega vegna þess að samkvæmt fjárreiðulögunum er stofnunum í A-hluta ríkissjóðs óheimilt að vinna með þeim hætti að þær séu reknar með halla nema að tilteknum þeim heimildum sem fyrir liggja. Það er mat 1. minni hluta að gæta beri að þeim lögum og reglum sem um þessi mál fjalla og gilda áður en nokkuð er ákveðið í þessum efnum og þá liggur í hlutarins eðli að það þarf að staðfesta breytingu á viðkomandi lögum og reglugerðum áður en heimilt er að grípa til þeirra ráðstafana sem frumvarpið boðar. Þetta ber að hafa í huga og 1. minni hluti vill undirstrika þetta mjög ákveðið.
Í þeirri skýrslu Ríkisendurskoðunar sem ég hef nefnt hér og gert að umtalsefni nokkrum sinnum eru engu að síður fleiri atriði sem þörf er á að nefna. Í skýrslunni nefndi Ríkisendurskoðun að 12 stofnanir af þeim 50 sem hún skoðaði væru reknar umfram heimildir fjárlaga. Vandi annarra stofnana er verulegur, hinna 38, og það er ástæða til að nefna nokkur dæmi, sérstaklega vegna þess líka hvernig þetta kemur til og ég vil þó sérstaklega nefna einungis eitt atriði sem lýtur að heilbrigðismálum.
Það liggur fyrir að uppsafnaður halli Landspítalans nam 1,6 milljörðum kr. í upphafi árs. Gert er ráð fyrir að halli ársins verði um 1,2 milljarðar þannig að gera má ráð fyrir að uppsafnaður halli Landspítalans verði 2,8 milljarðar í árslok. Engar hugmyndir liggja fyrir í tillögum meiri hlutans, í áliti hans með fjáraukalagafrumvarpinu, um það hvernig á að taka á þessum vanda. Þá liggur fyrir samkvæmt viðtölum við forsvarsmenn Landspítalans að þeir áætla að halli ársins 2010 geti nálgast um 3 milljarða kr. verði ekkert að gert.
Sem dæmi um óvönduð vinnubrögð í málefnum spítalans má nefna að fyrir liggur að í fjárlögum ársins 2009 var gert ráð fyrir að tekjur Landspítalans af komugjöldum ættu að skila 152 milljörðum til spítalans í sértekjum Fyrrverandi heilbrigðisráðherra afturkallaði þessa gjaldtöku án þess að gera viðeigandi ráðstafanir til að mæta þeirri fjárþörf sem þetta skapaði.
Fjárlög ársins 2009 gerðu enn fremur ráð fyrir því að hrint yrði í framkvæmd tillögum um aðgerðir í heilbrigðismálum sem ætlað var að taka á stórum hluta þeirra vandamála sem við er að glíma í rekstri heilbrigðisstofnana. Það er verulega ámælisvert að þessar ákvarðanir hafa enn ekki verið fullnustaðar eða þá settar fram aðrar tillögur um aðgerðir sem tækju mið af samþykktum fjárveitingum ársins til heilbrigðismála.
Ríkisendurskoðun hefur tekið undir þetta álit 1. minni hluta og það endurspeglast ágætlega í þeirri skýrslu sem hún sendi fjárlaganefndinni og, með leyfi forseta, orðar hún vanda Landspítalans með þessum hætti:
„Þetta birtist m.a. í því að aðeins hluti þeirra hagræðingaraðgerða sem gripið hefur verið til hefur borið árangur og spítalinn því enn rekinn með verulegum halla. Þrátt fyrir þetta hefur ráðuneytið hvorki gefið skýr fyrirmæli um hvernig á að skerða þjónustu né tryggt spítalanum auknar fjárveitingar.“
Þau dæmi sem hér hefur verið stiklað á benda til þess að rekstrarhalli ríkissjóðs muni verða töluvert meiri en gert er ráð fyrir í fjárheimildum. Ekki liggja fyrir upplýsingar um áætlaða stöðu stofnana og fjárlagaliða í árslok og ekki liggja heldur fyrir tillögur um hvernig taka skuli á fjárhagsvanda þeirra stofnana og ríkisaðila sem glíma við hallarekstur. Á meðan þannig háttar til munu fjárlög ekki reynast það stjórntæki sem þeim er ætlað að vera.
Ég vil nefna í þessu sambandi eitt atriði úr nefndaráliti meiri hlutans með því frumvarpi sem hér er til umræðu og það varðar framhaldsskóla. Þar er gert ráð fyrir því að inn í fjáraukalögin komi 150 millj. kr. framlag vegna aukinnar námsvirkni og fjölda nemenda í framhaldsskólum umfram forsendur fjárlaga 2009. Það er rökstutt með þeim hætti að það séu fleiri nemendur, 450–500 fleiri reiknaðir ársnemendur sem stunda nám í framhaldsskólum landsins en forsendur fjárlaga gerðu ráð fyrir og af þessari ástæðu megi búast við fjölgun reiknaðra ársnemenda næstu 2–3 árin umfram þær breytingar á árgangastærð sem nýnemar gefa tilefni til.
Það ber að nefna við þessa umræðu að skýringin með þessu er sú að töluverð óvissa um viðbótarkostnaðinn sé fyrirliggjandi, og hér er miðað við það að skólarnir fái, eins og þar er orðað, hæstv. forseti, viðundandi stuðning til að mæta honum. Þetta gefur okkur til kynna að þessi stuðningur muni tæpast duga framhaldsskólunum á árinu 2009 og því síður þegar maður horfir inn í fjárlagafrumvarp ársins 2010 og þá ber að geta þess að því síður er gert ráð fyrir þessum aukna kostnaði í því frumvarpi og því má búast við að þetta komi fram við fjárlagagerðina eða þá á næsta ári.
Í mínum huga er augljóst að þær tillögur sem meiri hluti fjárlaganefndar leggur fram við 2. umr. um fjáraukalögin byggjast á afar takmörkuðum upplýsingum um stöðu fjárlagaliða. Þær tillögur sem hér liggja fyrir verða því að teljast í besta falli óraunhæfar og líklegt að við framkvæmd fjárlaga næsta árs muni þessi óvönduðu vinnubrögð birtast í miklum erfiðleikum í rekstri stofnana og ríkisaðila.
Í nefndaráliti 1. minni hluta er bent á ýmis atriði, nokkur sem valin eru af handahófi þó að stór séu, og ber að ætla að fjárlaganefndin fari yfir þau á milli umræðna um fjáraukalögin. Ég hirði ekki um að gera sérstaka grein fyrir þeim hér og nú heldur ætlast til þess að farið verði yfir þessa þætti í vinnu fjárlaganefndar milli umræða.
Það er þó eitt atriði sem ég vil nefna hér sérstaklega og komið var að í andsvörum áðan og lýtur að vaxtagjöldum af svokölluðum Icesave-lánum sem koma ekki fram í fjáraukalagafrumvarpinu og ekki heldur í nefndaráliti meiri hlutans, en ég vil í þessu efni vitna enn og aftur til skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga varðandi þennan lið og, með leyfi forseta, lesa upp orð Ríkisendurskoðunar um þetta efni:
„Ítrekuð er sú afstaða Ríkisendurskoðunar sem birtist hér að framan (bls. 20) að ábyrgð ríkissjóðs á lánum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu vegna Icesave-reikninga Landsbankans, sem samþykkt var með lögum frá Alþingi í ágúst sl. verði staðfest sérstaklega í fjáraukalögum.“
Fyrsti minni hluti fjárlaganefndar tekur undir þetta álit og átelur að meiri hluti fjárlaganefndar hafi ekki gert ráð fyrir kostnaði ríkissjóðs vegna framangreindra skuldbindinga í tillögum sínum.
Við viljum enn fremur í 1. minni hluta gera athugasemdir við það að frumvarp til lokafjárlaga liggur ekki fyrir við afgreiðslu þessa fjáraukalagafrumvarps. Þar af leiðandi er ekki komin sú mynd af stöðu ríkissjóðs sem fjárlaganefnd þarf að hafa við afgreiðslu þessa máls. Ekki síst er þetta bagalegt þegar fyrir liggur að allar grunnupplýsingar um stöðu fjárlagaliða ársins liggja ekki fyrir frá fjármálaráðuneytinu.
Hins vegar er alveg ljóst af þeim upplýsingum sem fram hafa komið í vinnu nefndarinnar, svo sem í viðtölum við fulltrúa stofnana og ráðuneyta, að ríkisstjórnin á í miklum erfiðleikum við að ná tökum á rekstri ríkissjóðs. Skilaboð ríkisstjórnarinnar um markmið í þjónustu einstakra stofnana eru óljós þar sem fyrirmæli um aðhald og samdrátt eru almennt orðuð án skýrra fyrirmæla um það hvar og hvernig sparnaði og samdrætti skuli hagað.
Vinna fjárlaganefndar við fjáraukalögin hefur leitt í ljós að það skortir mikið á að agi sé í verkstjórn ríkisstjórnarinnar við framkvæmd fjárlaga. Þar vil ég að sjálfsögðu nefna góð áform sem komu fram í skýrslu hæstv. fjármálaráðherra um jöfnuð í ríkisfjármálum. Þar sagði um aukinn aga í framkvæmd fjárlaga, með leyfi forseta:
„Til að markmið áætlunarinnar geti náðst verður að tryggja að þau útgjaldamarkmið sem áætlunin gerir ráð fyrir og koma munu fram í fjárlögum komandi ára séu virt. Hvarvetna á að gæta aðhalds og sparnaðar í ríkisrekstri. Til að tryggja að markmiðum um lækkun útgjalda verði náð munu stjórnvöld auka áherslu á ábyrgð ráðuneyta og stofnana og auka almennt eftirlit með rekstri.“
Þetta eru mjög athyglisverð orð einfaldlega vegna þess að ráðuneytin sjálf virðast ekki fara eftir þessu. Ég nefndi áðan erindi iðnaðarráðuneytisins til fjárlaganefndar vegna fjárlaga ársins 2010 og sömuleiðis erindi menntamálaráðuneytisins vegna fjáraukalagagerðar þessa árs.
Samandregið liggur þetta einfaldlega þannig að vinna fjárlaganefndar við fjáraukalagagerðina hefur borið þess merki að enn sé langt í land að ríkisstjórnin hafi náð tökum á þessu viðfangsefni um aga í ríkisfjármálum og ríkisrekstrinum og því síður er upplýsingagjöf til fjárlaganefndar hagað með þeim hætti að nefndinni sé unnt að rækja eftirlitshlutverk sitt með framkvæmd fjárlaga. Ljóst er að fyrirsjáanlegir eru miklir erfiðleikar í rekstri ríkisins á næsta ári ef sömu lausatök verða viðhöfð við gerð og framkvæmd fjárlaga ársins 2010.
