vatnalög.

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti iðnaðarnefndar um frumvarp til laga um breytingu á vatnalögum, nr. 15/1923, með síðari breytingum.

Í upphafi nefndarálitsins er fjallað um alla þá sem hafa komið til fundar við nefndina og aðra aðila sem sendu inn umsagnir og vísast til þeirra hér í upphafi nefndarálitsins.

Vatnalögin, sem nú eru til umræðu, hafa verið ein helsta réttarheimild um vatnsréttindi hér á landi og hafa staðist vel tímans tönn. Engu að síður hafa orðið á síðustu áratugum miklar samfélagsbreytingar og tækniframfarir. Einnig hafa nýtingarmöguleikar í samfélaginu aukist til muna sem og vægi umhverfisverndar. Með frumvarpi þessu er ætlunin að gera nauðsynlegar úrbætur á vatnalögum frá 1923, sem eru nr. 15 frá því ári, en láta þau að öðru leyti halda gildi sínu. Sökum þessa eru því aðeins lagðar til óverulegar efnislegar breytingar á fyrstu fimm köflum laganna þar sem fjallað er um inntak vatnsréttinda sem og helstu meginreglur réttarsviðsins en önnur ákvæði eru einfölduð og færð til nútímahorfs, m.a. í ljósi breyttra aðstæðna. Í athugasemdum við frumvarpið er ítarlega fjallað um löggjafarþróun vatnamála og réttarframkvæmd frá öndverðu til okkar daga.

Í kaflanum um gildissvið, markmið og orðskýringar segir m.a.: Fram kemur í 1. gr. frumvarpsins að gildissvið laganna taki til alls rennandi eða kyrrstæðs vatns á yfirborði jarðar, í föstu, fljótandi eða loftkenndu formi, að svo miklu leyti sem önnur lög gilda ekki þar um. Það var niðurstaða nefndarinnar að lögin nái ekki til vatns í loftkenndu formi og leggur nefndin því til að gildissvið laganna nái til yfirborðsvatns í föstu og fljótandi formi. Nefndin leggur einnig til þá breytingu að samhliða lögunum gildi einnig skipulagslög, lög um mannvirki, náttúruverndarlög og lög um stjórn vatnamála, sem og önnur löggjöf sem við á í hverju tilviki fyrir sig.

Núgildandi vatnalög hafa ekki að geyma ákvæði um markmið laganna enda tíðkaðist ekki við lagasetningu þess tíma að setja slík markmiðsákvæði í lög. Í löggjöf á síðari árum er algengt að kveða á um í lögum að stefna skuli að tilteknu takmarki. Þessi ákvæði eru að jafnaði þess eðlis að þau leggja stjórnvöldum þá skyldu á herðar að hefjast handa um tilteknar ráðstafanir. Fram kom hjá umsagnaraðilum mikilvægi þess að setja slíkt ákvæði og það mundi endurspegla fjölþætt hlutverk vatnalöggjafarinnar. Nefndin tekur heils hugar undir þessi sjónarmið og leggur til breytingu þessu að lútandi. Markmið vatnalaganna verður því að kveða á um rétt almennings til nýtingar vatns, greiðan aðgang að nægu og hreinu vatni og vatnsréttindi landeigenda. Einnig að samþætta nýtingar- og umhverfissjónarmið á sviði vatnamála, auka samvinnu stjórnvalda á þessu sviði og tryggja skynsamlega nýtingu vatnsauðlindarinnar og langtímavernd hennar með fyrirbyggjandi aðgerðum á grundvelli sjálfbærrar þróunar. Þessara markmiða mun Orkustofnun, sem fer með stjórnsýslu og eftirlit samkvæmt XVI. kafla frumvarpsins, horfa til við stjórnsýsluákvarðanir sínar. Það er samhljóma álit nefndarinnar að með því að leggja til fyrrgreindar breytingar, þ.e. að setja inn markmiðsákvæði í 1. gr. frumvarpsins, muni það stuðla að því að markmiðinu sem lögin stefna að verði náð.

Fram kemur í markmiðsgreininni að tryggja skuli vatnsauðlindina með beitingu fyrirbyggjandi aðgerða en reglan um fyrirbyggjandi aðgerðir er ein af meginreglum alþjóðlegs umhverfis- og auðlindaréttar. Markmiða á sviði umhverfismála og meginreglna er getið í 174. gr. EB-samningsins. Í 2. mgr. 174. gr. hans er sérstaklega getið að stefna EB skuli m.a. byggjast á reglunni um fyrirbyggjandi aðgerðir. Óhætt er að fullyrða að íslenskur umhverfis- og auðlindaréttur byggist á þeirri meginreglu að gripið skuli til fyrirbyggjandi aðgerða í því skyni að koma í veg fyrir að umhverfi verði fyrir tjóni eða skerðingu og nægir í því sambandi að benda á lög nr. 44/1999, um náttúruvernd, og lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Nefndin vill benda á að leyfisveitingar, skilyrði og eftirlit eru allt þættir sem miða að því að koma í veg fyrir að eitthvað óæskilegt gerist.

Frá umsagnaraðilum komu nokkrar ábendingar um þær orðskýringar sem er að finna í 1. gr. frumvarpsins. Töldu umsagnaraðilar að í einhverjum tilfellum mætti skilgreina hugtökin nánar og samræma þau betur annarri löggjöf. Til þess að mæta þessum sjónarmiðum leggur nefndin til þá breytingu á 1. gr. frumvarpsins að samhliða vatnalögunum gildi einnig skipulagslög, lög um mannvirki, náttúruverndarlög, lög um stjórn vatnamála sem og önnur lög, eins og við á hverju sinni, um rétt almennings til vatns og um vatnsréttindi landeigenda.

Í samræmi við markmið frumvarpsins verða ekki lagðar til neinar breytingar á inntaki og stöðu vatnsréttinda frá þeim grundvelli sem lagður var með vatnalögunum frá 1923 og mótast hefur í réttarframkvæmd á síðastliðnum áratugum. Í 3. gr. frumvarpsins kemur fram sú meginregla að rétturinn til umráða og hagnýtingar á vatni sem er á fasteign tilheyrir þeirri fasteign á þann hátt sem lögin heimila. Ákvæðið felur í sér það sem kallað er jákvæð skilgreining eignarréttinda, þ.e. að eignarráð landeiganda eru afmörkuð í lögunum sjálfum og hann hefur ekki aðrar heimildir yfir vatninu en lögin tiltaka sérstaklega. Hins vegar veita lögin landeiganda víðtækar heimildir til nýtingar og ráðstöfunar að teknu tilliti til þeirra takmarkana sem lögin setja. Einnig kemur fram í 3. gr. frumvarpsins að landeigendur sem hafa aðgang að sama vatni eiga sama rétt til þess í hlutfalli við þá nýtingu sem er gerleg á eða fyrir landi þeirra. Nefndin telur, í ljósi þess að ekki eigi að víkja frá hinni jákvæðu skilgreiningu vatnalaga á vatnsréttindum landeigenda, rétt að leggja til þá breytingu að landeigendur eigi eingöngu rétt til þeirra nýtingar sem lögin heimila en ekki þeirrar nýtingar sem er gerleg.

Í 8. gr. frumvarpsins birtist hin forna regla Jónsbókar um að öll vötn skuli renna sem að fornu hafi runnið. Sérstök undantekning frá meginreglunni birtist m.a. í 9. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um heimild til að fella vatnsfall í fornan farveg eða koma honum í samt lag. Þá er lögð til sú breyting á lögunum í 9. gr. frumvarpsins að 2. mgr. 8. gr. gildandi vatnalaga verði felld brott, en ákvæðið laut að kostnaði landeiganda við að fella vatn í fornan farveg. Þessi breyting er gerð þar sem ákvæðið þótti til þess fallið að rýra þann ríka rétt sem menn eiga til þess að fella vatnsfall á ný í fornan farveg. Hjá umsagnaraðilum komu fram þær athugasemdir að með breytingunni væri verið að opna fyrir heimild landeiganda til að ráðast í breytingar á farvegi í allt að 20 ár. Nefndin vill í þessu sambandi árétta þá meginreglu hefðarlaga, nr. 46/1905, að hefð skapast ekki fyrr en eftir 20 ár og jafnframt á þá meginreglu vatnalaga að þótt vatn breyti um farveg þá breytast ekki landamerki. Nefndin vill einnig benda á að allar framkvæmdir sem fyrirhugað er að ráðast í og tengjast vatni og vatnafari eru tilkynningarskyldar til Orkustofnunar, samanber 2. mgr. 79. gr. frumvarpsins. Jafnframt er Orkustofnun heimilt samkvæmt 4. mgr. 79. gr. frumvarpsins að setja skilyrði fyrir starfsemi og framkvæmdum sem taldar eru nauðsynlegar af tæknilegum ástæðum eða ef ætla má að framkvæmdir eða starfsemi geti spillt þeirri nýtingu sem fram fer í eða við vatn eða möguleikum á að nýta vatn síðar.

Fjallað er um minni háttar vötn í 9. gr. frumvarpsins. Samkvæmt ákvæðinu er landeiganda óheimilt að spilla slíkum landsvæðum nema það sé nauðsynlegt til varnar því landi eða landsnytjum að fengnu leyfi Orkustofnunar. Fram kom hjá umsagnaraðila að slíkt leyfi kynni að stangast á við 37. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, þar sem kveðið er á um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa. Einnig var bent á að framkvæmdir sem þessar væru almennt framkvæmdaleyfisskyldar frá sveitarfélagi samkvæmt 13. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Nefndin vill árétta að vatnalög breyta ekki þeim leyfum sem nauðsynleg eru samkvæmt öðrum lögum og geta jafnframt ekki heimilað framkvæmdir sem annars eru óheimilar. Nefndin leggur þó til þá breytingu að þegar við á sé einnig nauðsynlegt að fá umsögn Umhverfisstofnunar. Nefndin vill jafnframt ítreka að þótt um sé að ræða minni háttar vötn sem landeigendur hafa rýmri rétt til eru framkvæmdir ekki óheftar og alltaf tilkynningarskyldar til Orkustofnunar samkvæmt 2. mgr. 79. gr. frumvarpsins, eins og áður hefur verið fjallað um. Fram kemur í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins hagnýtingarréttur landeiganda um minni háttar vötn. Til þess að gæta samræmis leggur nefndin til þá breytingu að slíkur réttur verði einnig gerður tilkynningarskyldur til Orkustofnunar, samanber 2. mgr. 144. gr. frumvarpsins.

Í 11. gr. frumvarpsins er kveðið á um aðgangsröð að vatni á landareign þegar vatn er ekki nægilegt til allra þeirra nota sem þörf er á eða hugur stendur til, en ákvæðið er nýmæli. Umsagnaraðilar bentu á að ákveðin hætta væri á því að ákvæðið ylli misskilningi gagnvart 22. gr. frumvarpsins, sem fjallar um rétt sveitarstjórnar í þágu vatnsveitu sveitarfélaga. Rétt væri því, til að taka af allan vafa um stöðu vatnsveitna sveitarfélaga í aðgangsröðinni, að bæta inn þörf vatnsveitu eftir búsþörfum. Nefndin vill í þessu sambandi árétta að gildissvið vatnalaganna tekur til yfirborðsvatns. Forgangur vatnsveitna sveitarfélaga til nýtingarleyfa vegna grunnvatns er tryggður í 15. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998. Vatnsveitur sveitarfélaganna nota nær eingöngu, ef ekki eingöngu, grunnvatn til vatnsveitu. Einnig er rétt að benda á að í 22. gr. frumvarpsins um heimild sveitarstjórnar til vatnsveitugerðar er aðeins vísað til þeirra þarfa sem í þessum kafla getur, þ.e. í III. kafla frumvarpsins, en hann lýtur að vatnsnotkun til heimilis- og búsþarfa, iðnaðar og iðju án orkunýtingar. Ákvæðið um aðgangsröðun að vatni er hins vegar í II. kafla frumvarpsins er fjallar um almenn ákvæði vatnsréttinda. Sökum þessa verður að ætla að aðgangur vatnsveitu komi á undan aðgangi að vatni til áveitu og til orkuþarfar. Ákvæði III. kafla frumvarpsins eru sérákvæði gagnvart ákvæði 11. gr. frumvarpsins. Það er því mat nefndarinnar að réttarstaðan sé að þessu leyti óbreytt og engin hætta á að ákvæði 11. gr. frumvarpsins valdi réttaróvissu.

Um rétt til vatnstöku til heimilis- og búsþarfa og til sunds og baða er fjallað í 12. gr. frumvarpsins. Nokkrar umræður urðu um málið í nefndinni. Fram kom hjá umsagnaraðilum að nauðsynlegt væri að afmarka þessar heimildir í ljósi breyttra tíma. Þá sér í lagi að verja réttindi þeirra sem stunda stangveiðar í ám og vötnum gegn utanaðkomandi raski á veiðitíma. Nefndin tekur undir þau sjónarmið að mikilvægt sé að valda ekki truflun á veiði manna og leggur til breytingu þessu viðvíkjandi.

Fjallað er um ráðstöfunarheimildir opinberra aðila í 17. gr. frumvarpsins. Þar kemur fram að ríki og sveitarfélögum, svo og fyrirtækjum sem alfarið eru í eigu þeirra, er óheimilt að framselja beint eða óbeint og með varanlegum hætti rétt til umráða og hagnýtingar á því vatni sem hefur að geyma virkjanlegt afl umfram 10 MW. Ekki er kveðið á um til hversu langs tíma opinberum aðilum er heimilt að veita tímabundinn afnotarétt til umráða og hagnýtingar á vatni en í núgildandi lögum er kveðið á um að það skuli vera til allt að 65 ára í senn. Nefndin bendir á að í iðnaðarnefnd er til umfjöllunar frumvarp iðnaðarráðherra um breytingar á þeim ákvæðum vatnalaga, nr. 15/1923, og laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sem fjalla um hámarkstíma afnotaréttar fyrir nýtingu vatnsafls (720. mál á þskj. 1244). Með því frumvarpi er lagt til að ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu verði heimilt að veita tímabundinn afnotarétt að vatnsréttindum til allt að 40 ára frá því að orkuvinnsla hefst og jarðhitaréttindum til allt að 30 ára, í stað 65 ára í senn eins og frumvarpið gerir ráð fyrir og er í samræmi við núgildandi vatnalög og auðlindalög. Það er mat nefndarinnar að þar sem fyrrgreint frumvarp hefur ekki hlotið afgreiðslu Alþingis sé nauðsynlegt að kveða á um að afnotaréttur til umráða og hagnýtingar á vatni skuli vera óbreyttur, eða 65 ár. Leggur nefndin til slíka breytingu á frumvarpinu. Nefndin leggur hins vegar á það áherslu að verði fyrrnefnt frumvarp að lögum mun ákvæði 3. mgr. 17. gr. frumvarpsins breytast að sama skapi.

Virðulegi forseti. Um vatnsnotkun til heimilis- og búsþarfa, iðnaðar og iðju án orkunýtingar segir svo í nefndarálitinu:

Í III. kafla vatnalaga er fjallað um vatnsnotkun til heimilis- og búsþarfa, iðnaðar og iðju án orkunýtingar. Rétt er að hafa í huga að ekki eru lagðar til grundvallarbreytingar á ákvæðum kaflans frá gildandi vatnalögum en einstök ákvæði hans eru einfölduð og skýrð nánar.

Í 18. gr. frumvarpsins eru ekki gerðar efnisbreytingar á 17. gr. vatnalaga nema að því leyti að greinin fær nýja fyrirsögn. Í ákvæðinu er fjallað um heimild landeiganda til vatnstöku til heimilis- og búsþarfa og annarrar starfsemi sem stunduð er á eigin landareign. Heimildin til vatnstöku er takmörkuð við það sem þörf er á, samkvæmt ákvæðinu. Fram kom hjá umsagnaraðila að þessi afmörkun ákvæðisins kynni að hafa aðra merkingu í atvinnustarfsemi 21. aldar og þar af leiðandi veita afar opna heimild til vatnstöku án þess að hugað væri að áhrifum hennar á náttúru, og þá sérstaklega lífríki. Nefndin telur rétt að leggja á það áherslu að sá fyrirvari sem er í ákvæðinu er hinn sami, þ.e. eiganda landareignar er rétt að veita til sín vatni, þó þannig að öðrum sem eiga tilkall til vatnsins verði sem minnst tjón eða bagi að. (Forseti hringir.)

(Forseti (ÞBack): Forseti vill spyrja hv. þingmann hvort hann sé langt kominn í ræðu sinni og hvað hann telji að hann eigi eftir, hvort hann nýti fullan ræðutíma.)

Já, ég vissi af því að það var fyrirhugaður matur eigi síðar en tíu mínútur yfir og ég hygg að ég muni klára ræðu mína á þeim tíma.

(Forseti (ÞBack): Nú stendur þannig á að nokkrir hv. þingmenn hafa óskað eftir andsvörum. Ég leita eftir því við hv. þingmann að hann geri hlé á ræðu sinni núna og ljúki ræðu sinni eftir matarhlé.)

Já.