stjórnarskipunarlög.

Frú forseti. Ég vil byrja á að þakka fyrir þá umræðu sem hér hefur farið fram um frumvarp til stjórnarskipunarlaga, um nýja stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, bæði í gær og í dag. Ég tel að þrátt fyrir að höfð hafi verið uppi orð um að málið væri vanreifað eða ekki tilbúið til umræðu og ekki vandlega unnið hafi umræðan sýnt að menn hafa almennt verið tilbúnir til að taka þátt í þessari umræðu. Umræðan hefur verið málefnaleg, hér hafa sjónarmið verið reifuð. Það hefur verið skipst á skoðunum, það hefur verið vísað í nefndarálit, sem eru mörg og ítarleg, bæði meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og einnig frá 1. og 2. minni hluta nefndanna, og hinar fjölmörgu umsagnir sem fylgja nefndaráliti í málinu frá einstökum þingnefndum, bæði frá meiri hlutum og minni hlutum einstakra þingnefnda. Hér var reyndar rifjað upp að undir í þessu máli er í frumvarpinu og greinargerð og í nefndarálitum sennilega texti upp á um 500 blaðsíður eða þar um bil. Það er því mjög mikið efni á bak við það mál sem er til umfjöllunar og eins og ég segi tel ég að umræðan um málið til þessa sýni að málið var tilbúið og tækt til umræðu af hálfu nefndarinnar sem um það hefur fjallað og þingmenn voru almennt reiðubúnir og tilbúnir til þess að koma í málefnalega umræðu um efni frumvarpsins.

Ég ætla, virðulegur forseti, fyrst og fremst að einbeita mér að umfjöllun um utanríkismál í þessari stjórnarskrártillögu. Um það mál var fjallað ítarlega á vettvangi utanríkismálanefndar og meiri hluti utanríkismálanefndar sendi stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd umsögn sína og einnig komu ítarleg nefndarálit frá 1. og 2. minni hluta í utanríkismálanefnd. Ég verð að segja það að ég sakna þess aðeins, virðulegur forseti, að hér skuli ekki vera viðstaddur þessa umræðu núna til að mynda hv. þm. Bjarni Benediktsson, formaður Sjálfstæðisflokksins, sem hefur farið hér í andsvör og reyndar líka í óundirbúnar fyrirspurnir um utanríkiskafla stjórnarskrárinnar. Mér finnst það miður vegna þess að hefði gjarnan viljað eiga orðastað við hann eða bregðast við ýmsu af því sem hann hefur látið frá sér fara. Ef hann er í húsi þætti mér vænt um að hann yrði látinn vita um það að óskað væri eftir því að hann væri í þessari umræðu.

Það er kannski fyrst að taka til að í frumvarpi til stjórnarskipunarlaganna er sérstakur kafli sem fjallar um utanríkismál og það eru nýmæli. Það er að sjálfsögðu líka til marks um aukið vægi þessara mála og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi. Ég hygg að fullyrða megi að allir nefndarmenn í utanríkismálanefnd, og ég fæ ekki betur séð en að það eigi líka við um alla nefndarmenn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, séu sammála um að rétt sé að utanríkismálum sé helgaður sérstakur kafli í stjórnarskránni með þeim hætti sem hér er gert. Það getur síðan verið álitamál hvað eigi nákvæmlega að vera í þeim kafla og hvernig þeir þættir eru þar orðaðir en ég fagna því að almenn samstaða er um það að þeim sé sýndur sá sómi og gefið það vægi sem raun ber vitni í þeim tillögum sem fyrir liggja.

Það er í fyrsta lagi vikið að því að nauðsynlegt sé að treysta aðkomu Alþingis í gegnum utanríkismálanefnd og að meðferð utanríkismála og stjórnarskrárbinda þann hátt sem kveðið er á um í 24. gr. þingskapalaga um samráð ríkisstjórnar við utanríkismálanefnd í mikilvægum utanríkismálum. Þetta tel ég vera mikilvægt og er mjög sáttur við það hvernig á því er haldið í tillögum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Í umfjöllun utanríkismálanefndar um þetta mál má segja að ekki sé mikill ágreiningur um það mál sérstaklega, og er ég þá að vísa til 109. gr. frumvarpsins nema þá einkum og sér í lagi um 3. mgr. sem ég mun koma betur að sérstaklega.

Umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar er þannig byggð upp að þar er fyrst almenn reifun á þeirri umræðu sem fram fór á vettvangi nefndarinnar, þeim sjónarmiðum sem komu fram í umsögnum sem eftir var leitað og í máli þeirra gesta sem komu fyrir nefndina. Þannig er reynt að ná utan um öll þau viðhorf og álitaefni sem takast þurfti á við og kryfja til mergjar í meðferð nefndarinnar. Sömuleiðis eru settar fram í vissum tilvikum hugmyndir um orðalag einstakra greina, fleiri en ein hugmynd um orðalag einstakra greina, sem gætu komið til álita og skoðunar við endanlega ákvörðun.

Meiri hluti nefndarinnar leyfir sér síðan að birta sérstaklega sérstaka afstöðu þar sem í raun og veru er tekin afstaða til þeirra hugmynda sem reifaðar eru í umsögninni í heild sinni og lýsir þar sínum sjónarmiðum alveg þá með sama hætti og bæði 1. og 2. minni hluti hafa gert í umsögnum sínum. Ég vil reyndar nota þetta tækifæri til að þakka bæði 1. og 2. minni hluta, þ.e. fulltrúum Sjálfstæðisflokks annars vegar og fulltrúum Framsóknarflokks hins vegar, fyrir þeirra ítarlegu nefndarálit, því að þau eru það sannarlega. Þar er tekið á þeim álitamálum og sjónarmið þeirra reifuð þó að það sé kannski ekki nema í einu sérstöku tilviki hægt að finna beina tillögu um orðalagsbreytingar á efni frumvarpsins. Þó má við lestur þeirra álita ætla hvað þeir sem standa að þeim álitum eru sérstaklega að hugsa og gætu fellt sig við í sambandi við orðalag.

Ég ætla að fara yfir þær einstöku greinar sem hér eru undir, það eru 109.–112. gr. og gefa þeim mismunandi mikinn tíma af því sem ég hef til umráða eftir eðli máls.

109. gr. fjallar um meðferð utanríkismála og þar er í fyrsta lagi kveðið á um að utanríkisstefna og almennt fyrirsvar ríkisins á því sviði sé á hendi ráðherra í umboði og eftirliti Alþingis, í öðru lagi að ráðherrum sé skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um utanríkis- og varnarmál, og að ráðherra skuli hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál og í þriðja lagi að ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skuli háð samþykki Alþingis, eins og segir í frumvarpinu.

Nefndin er almennt sammála um það sem hér kemur fram eins og ég gat um áður, nema um 3. mgr. Þær hugmyndir sem hafa komið fram og sjónarmið á vettvangi nefndarinnar eru þau að kveða eigi á um það í stjórnarskránni með þeim hætti sem lagt er til að utanríkisstefnan og almennt fyrirsvar sé á hendi utanríkisráðherra, það er sem sagt tillaga frá utanríkismálanefnd sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tekur undir og gerir að sinni, að utanríkisstefnan sé á hendi utanríkisráðherra en ekki bara ráðherra eins og var í upphaflegu frumvarpi.

Ástæðan fyrir því að í tillögum stjórnlagaráðs með breytingum frá sérfræðinganefndinni er einungis talað um ráðherra en ekki utanríkisráðherra er sú að því hefur verið breytt almennt í lögum hjá okkur að ekki er vísað sérstaklega í tiltekið starfsheiti ráðherra heldur einungis í ráðherra og þá átt við þann ráðherra sem fer með viðkomandi málaflokk. Ástæðan fyrir því að við teljum mikilvægt að það sé tekið til að um utanríkisráðherra sé að ræða sérstaklega í 109. gr. byggir á stöðuumboði þess ráðherra að þjóðarétti sem er sérstakt, en í Vínarsamningi er kveðið á um að þeir sem geta skuldbundið ríki að þjóðarétti séu þjóðhöfðingi, forsætisráðherra og utanríkisráðherra. Síðan er almennt ákvæði um það að í landslögum sé að sjálfsögðu hægt að hafa ákveðnar takmarkanir á því með hvaða hætti þetta er gert, og til dæmis á það yfirleitt við um þjóðhöfðingja, að minnsta kosti í löndunum sem eru okkur næst, eins og t.d. annars staðar á Norðurlöndunum og hér á Íslandi, að þjóðhöfðingi bindur ekki Ísland að þjóðarétti en það er fyrst og fremst utanríkisráðherra sem gerir það. Það er ástæðan fyrir því að við teljum mikilvægt að ekki sé neinn vafi á ferðinni.

Hið sama má segja um 2. mgr. þar sem segir að ráðherrum sé skylt að veita utanríkismálanefnd upplýsingar um utanríkis- og varnarmál. Við tökum undir þetta orðalag, bætum reyndar inn orðinu „mikilvæg“, þ.e. mikilvæg utanríkis- og varnarmál, að sjálfsögðu má færa rök fyrir því að ekki síst utanríkisráðuneytið sé að fást við alls konar utanríkismál á hverjum einasta degi. Það að veita nefndinni upplýsingar um utanríkis- og varnarmál óskilgreint gæti verið að æra óstöðugan þannig að við leggjum til að orðalaginu mikilvæg utanríkis- og varnarmál sé haldið þar. Sömuleiðis leggjum við til að ríkisstjórnin skuli hafa samráð við utanríkismálanefnd áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál í staðinn fyrir að vísa einungis til ráðherra. Það helgast af því, sem ég ætla þá að koma að, að þrátt fyrir að að þjóðarétti sé það utanríkisráðherra sem einn getur skuldbundið ríkið þýðir það ekki að aðrir ráðherrar geti ekki verið að fást við utanríkismál af ýmsum toga.

Ég nefni dæmi um sjávarútvegsmál. Gerðir eru alls konar fiskveiðisamningar við nágrannaríkin og þeir eru yfirleitt á hendi þess ráðherra sem fer með sjávarútvegsmál en skuldbindingarnar geta ekki átt sér stað öðruvísi en af hálfu utanríkisráðherra eða eftir umboði hans. Þess vegna teljum við mikilvægt að vísa hér til ríkisstjórnarinnar í heild, að hún eigi að hafa samráð við utanríkismálanefnd áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.

Í 3. mgr. er fjallað um að ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem feli í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af að þjóðarétti, skuli háðar samþykki Alþingis. Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar gerir, eins og meiri hluti utanríkismálanefndar, tillögu um að þetta sé óbreytt frá frumvarpinu.

Hér hafa komið upp vangaveltur, m.a. í nefndarálitum beggja minni hlutanna og eins í umræðum um málið, um hvaða áhrif þetta gæti hugsanlega haft á aðild okkar að Atlantshafsbandalaginu. Mikilvægt er að hafa í huga hvað þetta atriði varðar sérstaklega að samkvæmt þjóðarétti eru það fyrst og fremst tvær ástæður sem geta réttlætt beitingu vopnavalds. Það er vegna þess að almennt bann við beitingu vopnavalds er grundvallarregla í samskiptum samkvæmt þjóðarétti og er meðal annars skrifað í 4. mgr. 2. gr. stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Frá þessu geta sem sagt verið tvær viðurkenndar undantekningar. Það er annars vegar til sjálfsvarnar samkvæmt 51. gr. stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna og hins vegar til valdbeitingar samkvæmt heimildum öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna sem fjallað er um í VII. kafla stofnsáttmálans. Þetta eru hinar viðurkenndu undantekningar að þjóðarétti.

Þegar í 3. mgr. 109. gr. er talað um að ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skuli háð samþykki Alþingis er verið að vísa til þessara tveggja viðurkenndu grundvallarundantekninga frá beitingu vopnavalds að þjóðarétti, þ.e. að ekki þurfi samþykki Alþingis til sérstaklega ef Ísland er bundið af þjóðarétti. Það á þá við ef ákvörðun um beitingu vopnavalds hefur verið tekin af öryggisráði Sameinuðu þjóðanna eða ef um er að ræða beitingu vopnavalds til sjálfsvarnar.

Hvað gæti þar verið undir hvað Ísland varðar? Jú, það er þá fyrst og fremst 5. gr. Atlantshafssáttmálans, þ.e. aðildarsáttmála okkar að Atlantshafsbandalaginu, NATO, sem segir að árás á eitt ríki sé árás á þau öll. Þessi 5. gr. Atlantshafssáttmálans á stoð í 51. gr. stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna, þannig að ef Atlantshafsbandalagið teldi sig þurfa að grípa til vopnavalds vegna þess að ráðist væri á eitt aðildarríki, hvort sem það væri Ísland eða eitthvað annað, væri Ísland skuldbundið að styðja slíkar aðgerðir samkvæmt þjóðarétti. Þessi tvö tilvik mundu því ekki kalla á samþykki Alþingis.

Hvað er þá þarna fyrir utan? Það eru þá fyrst og fremst aðgerðir sem eitt ríki eða hópur ríkja ákvæði að fara í án heimildar öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna og sú spurning kæmi upp hvort Ísland ætlaði að lýsa yfir stuðningi við slíkar aðgerðir. Það væri þá háð samþykki Alþingis samkvæmt þessari grein. Eins ef Atlantshafsbandalagið hygðist grípa til vopnavalds gagnvart ríkjum sem ekki væri byggt á 5. gr. Atlantshafssáttmálans og óskað væri eftir því að það væri heimilað og þar með mundi Ísland sem aðildarríki NATO standa að því. Samkvæmt þessari grein yrðu íslensk stjórnvöld að bera slíkt undir Alþingi.

Því er haldið fram að þetta sé viðurhlutamikið en ég tel í raun að það geti ekki talist það við þessar aðstæður sérstaklega þar sem farið er út fyrir hinar viðurkenndu grundvallarreglur í þjóðarétti, að það geti talist það viðurhlutamikið að Alþingi þurfi að samþykkja slíkt. Ég fellst ekki á þær röksemdir þegar horft er til þess hvaða dæmi eru um þetta á umliðnum árum, þar sem Ísland stóð frammi fyrir þessu — það eru á undanförnum áratugum, tveimur kannski, fyrst og fremst tvenns konar aðgerðir. Það er annars vegar stuðningur við aðgerðir NATO gegn Serbíu í mars til júní 1999, þar lá ekki fyrir umboð frá öryggisráði Sameinuðu þjóðanna, og hins vegar stuðningur við innrásina í Írak 2003.

Þau tilefni sem hafa gefist á undanförnum árum til þess að þessu ákvæði hefði þurft að beita, ef það hefði verið í gildi, eru nú ekki ýkja mörg og hefði ekki að mínu viti verið viðurhlutamikið að kalla eftir samþykki Alþingis í þeim tilvikum. Það var langur aðdragandi þannig að það voru ekki ákvarðanir sem menn þurftu að taka einn, tveir og þrír og ekkert svigrúm til. Því hefur verið haldið fram í umræðunni að slík tilfelli gætu komið upp. Það er hugsanlegt en ég get ekki fallist á að það sé viðurhlutamikið að óska eftir samþykki Alþingis í slíkum tilfellum. Alþingi starfar alltaf og alltaf er hægt að kalla Alþingi saman til fundar með mjög skömmum fyrirvara. Mér finnst mikilvægt að þetta komi fram hvað þetta atriði snertir.

Varðandi 110. gr., um þjóðréttarsamninga, er þar í raun ekki um miklar athugasemdir að ræða. Þar er fyrst og fremst gert ráð fyrir því, í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar, sem meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar hefur tekið undir, að það sé utanríkisráðherra sem geri þjóðréttarsamninga fyrir hönd Íslands í staðinn fyrir að það sé sagt ráðherra óskilgreint, en að öðru leyti er ekki um mikilvægar breytingar að ræða.

Þó er ein innskotssetning í lokamálslið 110. gr. frumvarpsins, þar sem segir um ráðherra, með leyfi forseta:

„Þó getur hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi, innsævi, landhelgi, efnahagslögsögu eða landgrunni, eða kalla á breytingar á lögum, eða eru mikilvægir af öðrum ástæðum, nema samþykki Alþingis komi til.“

Þar höfum við lagt til að orðin „eða eru mikilvægir af öðrum ástæðum“ falli brott og það eru rök fyrir því í umsögninni að þetta sé óþarft. Þarna séu mikil fordæmi fyrir hvað þetta atriði snertir og er meðal annars bent á Kyoto-bókunina við rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar sem var borin undir Alþingi enda þótt ekki væri stjórnskipunarleg skylda til þess að gera það. Við teljum því að þetta sé óþarfi og gæti frekar valdið misskilningi eða ágreiningi um túlkun hvað væri mikilvægt af öðrum ástæðum.

Ég ætla ekki að dvelja lengur við 110. gr. en fara hér í 111. gr. sem er mjög mikilvæg grein í þessu sambandi og fjallar um framsal ríkisvalds. Þar er fjallað um heimildir til þess að gera þjóðréttarsamninga sem feli í sér framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Þar er líka fjallað um það að með lögum skuli afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi er falið og feli lögin í sér verulegt framsal skuli það borið undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar.

Um þetta var mikið fjallað og auðvitað eru hér stór álitamál á ferðinni og ekki ástæða til að gera lítið úr því. Ég hef lesið gaumgæfilega álit 1. og 2. minni hluta utanríkismálanefndar eða umsögn þeirra þar sem um þetta er fjallað og ég tel að þar séu ýmsar ábendingar sem vert er að fara betur yfir og skoða. Í afstöðu meiri hluta utanríkismálanefndar er fjallað um framsal ríkisvalds, að það séu nokkur grundvallaratriði sem verði að hafa að leiðarljósi í því efni.

Það er í fyrsta lagi að framsal ríkisvalds í þjóðréttarsamningi skuli ávallt ákveða og afmarka með lögum, að framsal ríkisvalds skuli heimila í tilteknum tilgangi, þ.e. að það sé í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu, að framsal ríkisvalds sé ávallt háð mati og endurmati æðstu stofnana Íslands á efni og umfangi þeirra valdheimilda sem framseldar eru og á lögmætisgrunni framsalsins, að framsal ríkisvalds skuli óheimilt ef það breytir stjórnarskránni eða mörkum íslensks yfirráðasvæðis eða er til takmörkunar á mannréttindum, að framsal ríkisvalds skuli heimilt til alþjóðastofnunar sem Ísland á aðild að.

Síðan segir þar einnig, með leyfi forseta:

„Við teljum að til álita komi að víkja megi frá aðildarkröfunni, t.d. ef um er að ræða alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í, en yrði það niðurstaðan ætti að áskilja 2/3 hluta þingmanna eða samþykki þjóðarinnar í bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu.“

Af því að hv. þm. Ólöf Nordal er komin hér í salinn, og hún sagði í ræðu sinni um framsalsmálin að engin fordæmi væru fyrir því, svo að hún vissi til, að framsal væri heimilað í stjórnarskrám annars staðar til stofnana sem viðkomandi ríki ætti ekki aðild að þá vil ég árétta að það er undantekning að framsalsheimildir í stjórnarskrám séu bundnar við stofnanir sem viðkomandi ríki á aðild að. Það er að finna í norsku stjórnarskránni en til dæmis hvorki í þeirri dönsku, sem íslenska stjórnarskráin byggir á, né þeirri sænsku. Þessi afmörkun er því frekar undantekning en regla.

Það breytir ekki því að þetta er algerlega gilt álitaefni og um það eru uppi ýmis sjónarmið og það þarf að kryfja það mjög rækilega hvort setja eigi fram slíka afmörkun. Þetta var rætt í nefndinni og ég vil halda því til haga að á vettvangi nefndarinnar og líka innan meiri hluta nefndarinnar komu fram bæði sjónarmiðin í þessu efni og þau eru enn þá uppi í málinu. Við teljum sem sagt að fullkomin ástæða sé til þess að fara betur yfir það hvort þrengja eigi takmarkanir frá því sem lagt er til í breytingartillögum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, meiri hluta hennar, um takmörkun á framsali valds, binda það þannig við stofnanir sem Ísland á aðild að, eða hugsanlega að ef um væri að ræða alþjóðasamvinnu sem Ísland tæki þátt í en ekki væri um að ræða stofnanir sem við ættum aðild að, að slíkt þyrfti að fara í bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu, það er ein leið.

Ég sé að í umsögn 1. minni hluta utanríkismálanefndar, Sjálfstæðisflokksins, er einmitt fjallað um þetta efni og þar segir, með leyfi forseta:

„Fyrsti minni hluti bendir að lokum á að samkvæmt tillögum meiri hlutans er ekki skýlaus áskilnaður um þjóðaratkvæðagreiðslu, þegar um er að ræða jafnveigamikil mál sem framsal á valdi til stofnana sem Ísland á ekki aðild að.“

Þar er 1. minni hluti með breytingartillögu sem ég tel að skoða eigi gaumgæfilega og ég fæ ekki betur séð en að 1. minni hluti telji það ekki útilokað að unnt sé að framselja vald á grunni alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í án þess að eiga beina aðild að viðkomandi stofnunum en vilji þá búa öðruvísi um hnúta, t.d. með bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Þetta sjónarmið er reifað í umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar. Ég vil bara halda því til haga að þetta er álitamál sem ég tel að við þurfum að skoða betur og ekki sé ástæða til að verða ósammála um, ég tel það ekki. Ég tel að hægt eigi að vera að ná samstöðu um það hvernig fara á með þessi atriði.

Það er hins vegar bent á það ítarlega í umsögn utanríkismálanefndar að það sem hér getur auðvitað átt við er t.d. EES-samningur, þróun hans. Það er alveg ljóst að hann hefur verið að þróast þannig á undanförnum missirum og árum, má kannski segja, að sífellt eru nýjar og nýjar valdheimildir með einhverjum hætti að flytjast. Hingað til hefur verið hægt að koma þeim fyrir innan hins svokallaða tveggjastoðakerfis EES-samningsins og innan stofnanakerfis EFTA þá okkar megin, og það eru þá stofnanir sem við eigum aðild að. Það hefur verið talið innan marka 21. gr. núverandi stjórnarskrár að gera það þó að við höfum stundum, eins og hér hefur þegar komið fram í umræðunni, talið okkur vera á gráu svæði eða að leiða mætti líkum að því að menn væru kannski farnir að teygja svolítið á stjórnarskránni.

Ég er reyndar þeirrar skoðunar að það hafi verið mistök 1993 að gera ekki breytingar á stjórnarskránni til að byggja undir EES-samninginn og þrátt fyrir lögfræðiálit sem þáverandi ríkisstjórn byggði á í því efni. Það var ágreiningur um það mál, lögfræðilegur ágreiningur. Ég tel að menn hefðu átt að hafa varúðarsjónarmiðin þar að leiðarljósi og gera þá nauðsynlegar breytingar til að byggja undir EES-samninginn.

Í umsögnum var meðal annars sagt að jafnvel þó að menn teldu að EES-samningurinn rúmaðist innan stjórnarskrárinnar eins og hún var mætti færa rök að því að hann kynni að þróast þannig að menn færu út fyrir stjórnarskrána, og það er akkúrat það sem við höfum séð gerast á umliðnum árum. Þess vegna hef ég oft talað um það hér í þingsal í tengslum við EES-samninginn, og ekki fengið mikla athygli satt að segja, að við þurfum að eiga umræðu um EES-samninginn, ekki bara um tengsl okkar við Evrópusambandið gegnum hugsanlega aðild eða ekki aðild, heldur um EES-samninginn líka, hvernig við viljum sjá hann þróast og það samstarf.

Eftir þessari umræðu hefur til dæmis verið kallað í Noregi og ég tel að það skorti umræðu um þetta mál hér, því miður. Ég tel meira að segja, ég ætla að segja það hér, að þegar menn eru núna að ræða um þjóðaratkvæðagreiðslu um tengsl okkar við Evrópusambandið, t.d. um það hvort hafa eigi þjóðaratkvæðagreiðslu um hvort halda eigi áfram viðræðunum eða ekki, ljúka þeim eða ekki, eða bara þjóðaratkvæðagreiðslu um endanlegan samning, þá tel ég að menn eigi að velta því fyrir sér hvort í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu þyrfti ekki þá líka að spyrja um aðra hluti. Ef menn vilja til dæmis ekki halda áfram viðræðum við ESB um aðild og ljúka samningum, á þá ekki að spyrja þjóðina: Hvað viljið þið með EES-samninginn? Viljið þið að við höldum honum eða viljið þið að við þróum samskiptin við ESB yfir í tvíhliða samskipti á afmörkuðum sviðum?

Ég tel að þarna vanti mjög mikið grundvallarumræðu um þessa þætti, af því að í þessum samningi um EES felst auðvitað framsal á valdi, það er ekkert ágreiningsefni. Þetta er stórt álitamál og við erum tala um það hér í tengslum við stjórnarskrána en við erum nánast daglega að glíma við það t.d. í utanríkismálanefnd og hér í þingsal um alls konar tilskipanir sem koma frá Evrópusambandinu sem fela í sér framsal á valdi og renna hér í gegnum þingið nánast umræðulaust. Ég tel að það vanti mikið í þá umræðu.

Meiri hluti utanríkismálanefndar leggur til að heimilt sé að gera þjóðréttarsamninga í þágu friðar, efnahagssamvinnu eða réttarvörslu sem feli í sér framsal tiltekinna þátta ríkisvalds sem íslensk stjórnvöld fara með samkvæmt stjórnarskrá þessari til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild eða á grundvelli alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í. Þetta er sem sagt stóra álitamálið í þessari grein: Á að takmarka framsalsheimildir við stofnanir sem Ísland á aðild að eða alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í?

Ég beini því sérstaklega til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að hún fjalli ítarlega um þetta mál og það væri mjög fróðlegt, tel ég, að nefndin og utanríkismálanefnd fjölluðu saman um nákvæmlega þetta álitaefni og fengju til sín sérfræðinga. Við höfum gert það og alls konar sjónarmið eru uppi um hvernig túlka eigi það sem hér er á ferðinni. Eins og ég segi, innan nefndarinnar og jafnvel innan meiri hlutans hafa komið upp sjónarmið á báða bóga hvað þetta snertir og þetta er þýðingarmikið mál. Ég ítreka bara það sem ég sagði, að í sérstakri afstöðu fulltrúa Samfylkingar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs kemur meðal annars fram að við teljum að til álita komi að víkja frá aðildarkröfunni ef um er að ræða alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í, en ef það yrði niðurstaðan ætti að áskilja að minnsta kosti 2/3 þingmanna eða samþykki þjóðarinnar í bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Þetta tel ég að þurfi bara frekari umfjöllunar við.

Í 2. málslið 1. mgr. 111. gr. er síðan fjallað um að framsal ríkisvalds skuli ávallt vera afturkræft en að dómstólar geti ávallt endurmetið efni, umfang og lögmæti framsals í ljósi meðferðar alþjóðastofnunar á framseldum valdheimildum á hverjum tíma. Þetta tel ég að sé í sjálfu sér ekki stóra ágreiningsefnið, að framsalið skuli vera afturkræft. Það er að vísu reifað álitaefni um þetta í umsögn fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í utanríkismálanefnd, hvort framsalið sé afturkallanlegt, og ég fæ ekki betur séð en að minni hlutinn sé sammála því í meginatriðum en vekur þó athygli á því að ákvæðið kunni að vera óljóst um efni sitt og þarfnist nánari skýringa og útfærslu. Ég áskil mér nú rétt til þess að fara betur yfir það hvað þar er nákvæmlega átt við. Það kann að vera að skýra þurfi það frekar í greinargerð eða í framhaldsnefndaráliti og það má þá bara skoða það.

Síðan hefur meiri hluti utanríkismálanefndar lagt til, og meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar tekur það einnig upp, að afmarka skuli framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi með lögum og að slík lög þurfi alltaf að hljóta 2/3 atkvæða á Alþingi. Náist sá meiri hluti hins vegar ekki en þó einfaldur meiri hluti fari slík lög í þjóðaratkvæðagreiðslu til samþykktar eða synjunar. Þetta á sér fordæmi í dönsku stjórnarskránni.

Lagt var upp með það að skilgreina ætti verulegt valdframsal eða lítils háttar valdframsal. Við teljum í meiri hluta utanríkismálanefndar að það bjóði bara hættunni heim á alls konar ágreiningi um túlkun, hvað er verulegt og hvað er lítils háttar framsal á valdi, og miklu einfaldara og skýrara sé að segja einfaldlega: Þegar lög fela í sér framsal á valdi þarf aukinn meiri hluta á Alþingi. Náist hann ekki en þó meiri hluti fari málið til þjóðarinnar. Þetta er einfalt, þetta er skýrt, þetta kallar ekki á ágreining um túlkun, en menn geta hins vegar sagt, eins og vikið er að í nefndaráliti frá minni hlutanum, að þetta geti orðið viðurhlutamikið. Ef til dæmis um er að ræða framsal sem er ekki mikilsvert í sjálfu sér, t.d. á grundvelli EES-samningsins í einhverri EES-tilskipun, en það væri umdeilt og fengi ekki 2/3 hluta á Alþingi þá gæti það verið viðurhlutamikið að þurfa að fara með slíkt í þjóðaratkvæðagreiðslu. En þar er vafi á ferðinni sem ég tel að þjóðin verði að fá að njóta með því að fá málið þá til sín. Ég er ekki sannfærður um að þetta yrðu mörg tilvik, þegar við sjáum hvernig EES-gerðir hafa fengið afgreiðslu hér á þinginu í gegnum árin, en þau geta auðvitað komið upp. Ég tel að vafinn eigi þá að vera þeim megin að við slíkar aðstæður færu málin í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Við gerðum hins vegar líka tillögu um það að við bætist ný málsgrein sem segi að við gerð þjóðréttarsamninga, um aðild Íslands að alþjóðastofnunum sem fara með yfirþjóðlegt vald og falla undir 1.–3. mgr., skuli heimildarlög borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Hér er um að ræða aðild að nýjum alþjóðastofnunum, sem Ísland er ekki aðili að í dag, og fái þær að fara með yfirþjóðlegt vald að einhverju leyti þurfi alltaf þjóðaratkvæðagreiðslu skilmálalaust. Þetta á bersýnilega við í því tilfelli að við værum að bera upp spurninguna um aðild að Evrópusambandinu, skilmálalaust. En það gæti líka átt við um aðrar stofnanir sem Ísland væri að gerast aðili að og fengju yfirþjóðlegt vald. Þá er almenna reglan þessi, þá liggur hún fyrir í stjórnarskrá og er skýr og við færum sömuleiðis fram þau sjónarmið í umsögn okkar að þetta tæki líka til þeirra aðstæðna að grundvallarbreytingar yrðu gerðar á EES-samningnum sem krefðust aukins framsals valdheimilda.

Ef alveg nýjar skuldbindingar ættu til dæmis að koma inn í EES-samninginn, með nýjum stofnunum sem ættu að fara með yfirþjóðlegt vald, þá ætti þetta við, að fara beint í þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég tel að þetta gæti til dæmis átt við um það sem hér hefur verið rakið aðeins, og meðal annars komið upp í máli hv. þm. Bjarna Benediktssonar þar sem hann hefur fjallað um þetta mál, og það er sem sagt eftirlit með fjármálamörkuðum, bankatrygginga-, lífeyris-, verðbréfa- og fjármálaeftirlit þar sem hugsunin er að setja á laggirnar nýja stofnun á vegum Evrópusambandsins sem starfa ætti á grundvelli EES-samningsins. Þetta væri stofnun sem við ættum ekki beina aðild að en hún væri á grundvelli alþjóðasamvinnu sem við tækjum þátt í og hún væri ný og væri að fá yfirþjóðlegt vald.

Ég tel að 111. gr., eins og hún er hér lögð til, eigi við í þessu tilfelli. Hafi menn efasemdir um það að sá skilningur sé réttur tel ég rétt að við förum betur yfir það. Ef árétta þarf hann með lögskýringargögnum er hægt að gera það. En það er minn skilningur að það ætti við í þessu tilfelli, sem sagt að þá þyrfti það að fara beint í þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég viðurkenni að önnur sjónarmið kunna að vera uppi í því efni sem aðrir hafa og þá þarf bara að ráða fram úr því.

Frú forseti. Ég sé að tíminn er rokinn frá mér og ég er ekki alveg búinn, en ég er þó búinn með öll grundvallaratriðin sem hér eru til umfjöllunar á vettvangi utanríkiskaflans, þ.e. sérstaklega 109. gr. og 111. gr., þó að ég gæti talað lengra mál um þær báðar sérstaklega. Ég vil þess vegna bara að lokum, það kann vel að vera að ég komi aftur í umræðu um þetta mál á síðari stigum ef tilefni gefst til, nota þetta tækifæri og þakka félögum mínum í utanríkismálanefnd fyrir samstarfið við umfjöllun um þennan utanríkiskafla, það hefur verið mjög lærdómsríkt og gefandi. Við höfum öðlast djúpa þekkingu á málum er varða þjóðréttarsamninga og meðferð utanríkismála, framsal á ríkisvaldi o.s.frv. þó að skoðanir kunni að hafa verið skiptar um einstök atriði. Ég vil þakka fyrir málefnalega og góða vinnu, þakka fyrir þau nefndarálit sem fyrir liggja og þakka stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fyrir hennar umfjöllun um þetta mál þar sem hún gerir ítarlega grein fyrir þeim sjónarmiðum sem komu fram hjá utanríkismálanefnd og hefur tekið tillögur meiri hluta utanríkismálanefndar og gert að sínum í meginatriðum.