sameining Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins.
Herra forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar um frumvarp til laga um Seðlabanka Íslands og frumvarp til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna sameiningar Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins.
Með frumvörpunum er lagt til að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið verði sameinuð í eina stofnun en að ekki verði breytingar á þeim verkefnum sem eru á ábyrgð þessara tveggja stofnana sameiginlega samkvæmt gildandi lögum. Lúta breytingarnar einkum að sameiningu verkefna hjá einni stofnun og breyttri stjórnskipan og fyrirkomulagi ákvarðanatöku. Markmiðið er m.a. að auka skýrleika ábyrgðar og bæta stjórnsýslu og skilvirkni við ákvarðanatöku og notkun upplýsinga og auka þannig möguleika á auknum gæðum greiningar og yfirsýnar.
Herra forseti. Ég ætla ekki að lesa frá orði til orðs fyrirliggjandi nefndarálit sem er nokkuð ítarlegt en vil benda á að sameining Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins verður að teljast rökrétt skref í þeirri þróun sem hefur átt sér stað hér á landi á síðasta áratug og mikilvægur áfangi í að ná auknum fjármálastöðugleika sem er einn af hornsteinum efnahagslegs stöðugleika til lengri tíma. Líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpi til laga um Seðlabanka Íslands hafa bæði innlendir og erlendir sérfræðingar lagt til að Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið verði sameinuð með það að leiðarljósi að efla umgjörð fjármálastöðugleika, en þó með mismunandi hætti.
Í ítarlegum tillögum starfshóps um endurmat peningastefnunnar, sem kynntar voru í júní 2018, er bent á að brýnt sé að skilgreina einn ábyrgðaraðila fyrir beitingu þjóðarhagsvarúðar og viðhaldi fjármálastöðugleika. Stofnanaleg uppbygging verði að stuðla að því að betri samhæfing náist við beitingu þjóðhagsvarúðar og hefðbundinnar peningastefnu. Þá verði að nýta takmarkaðan mannauð með sem hagkvæmustum hætti við söfnun og greiningu upplýsinga.
Sameining Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins felur í sér að öll þjóðhagsvarúð auk eindarvarúðar verður á forræði sameinaðrar stofnunar. Með því að sameina öll varúðartæki hjá einni stofnun verður ferlið frá greiningu til ákvörðunar skilvirkara. Greining, ákvörðun og ábyrgð verður að öllu leyti hjá Seðlabankanum sem mun styðjast við öflugri og umfangsmeiri greiningarvinnu en áður. Með þessum breytingum eru lagfærðir þeir alvarlegu gallar sem geta verið því samfara að yfirsýn og ábyrgð varðandi fjármálastöðugleika sé á hendi tveggja stofnana. Í umsögn Seðlabankans um frumvörpin segir að breytingarnar leysi það „vandamál sem varð þjóðinni til tjóns í fjármálakreppunni að Seðlabankinn, lánveitandinn til þrautavara, hafði ekki nægilega góða innsýn í stöðu einstakra kerfislega mikilvægra banka“.
Helsta gagnrýnin á sameiningu Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins snýr að viðskiptaháttaeftirliti. Í umsögnum, m.a. Samtaka atvinnulífsins, Kauphallarinnar og Viðskiptaráðs, er bent á að skynsamlegra sé að viðskiptaháttaeftirlit sé ekki innan veggja Seðlabankans heldur hjá sjálfstæðri stofnun. Þessi álit eru í takt við þær tillögur sem starfshópur um endurmat peningastefnunnar lagði til, þ.e. að viðskiptaháttaeftirlit yrði áfram hjá sjálfstæðu fjármálaeftirliti en að þjóðhagsvarúð og eindarvarúð yrðu á ábyrgð Seðlabankans til að tryggja fjármálastöðugleika. Sterk rök eru fyrir því að viðskiptaháttaeftirlit skuli vera í höndum sjálfstæðs eftirlitsaðila og ekki á verksviði Seðlabankans. En að sama skapi eru rök fyrir því að skynsamlegt og hagkvæmt sé að fara þá leið sem lögð er til samkvæmt þeim frumvörpum sem hér er fjallað um.
Ekki er hægt að líta fram hjá því að þjóðhagsvarúð, eindarvarúð og viðskiptaháttaeftirlit tengjast með einum og öðrum hætti, þótt nauðsynlegt sé að gera greinarmun þar á. Í þjóðhagsvarúð felst að fylgst er með stöðugleika fjármálamarkaðarins í heild og regluverk, m.a. um eftirlit, þróað samhliða. Eindarvarúð snýr að regluverki um og eftirliti með öryggi og styrk einstakra fjármálafyrirtækja. Viðskiptaháttaeftirlit er m.a. eftirlit með því að fyrirtæki starfi í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti og venjur og fléttast slíkt eftirlit saman við varúðareftirlit á fjármálamarkaði á ýmsum sviðum. Eindarvarúðareftirlit og viðskiptaháttaeftirlit eru því nátengd og hafa það meginmarkmið að vernda neytendur fjármálaþjónustu.
Með hliðsjón af þessu og smæð íslenska fjármálakerfisins, með fá kerfislega mikilvæg fjármálafyrirtæki, telur meiri hlutinn að með samþættingu viðskiptaháttaeftirlits og eindarvarúðar sé nauðsynleg yfirsýn best tryggð og að beiting varúðartækja til að styrkja fjármálastöðugleika verði markvissari en annars. Þá er ekki hægt að líta fram hjá því að með hreinum aðskilnaði viðskiptaháttaeftirlits frá öðrum þáttum verði til fremur veikburða eftirlitsaðili. Varasamt getur verið að dreifa sérþekkingu á þessu sviði hér á landi auk þess sem ákveðin samlegðaráhrif fylgja því að varúðareftirlit og viðskiptaháttaeftirlit sé innan sömu stofnunar.
Markmið sameinaðrar stofnunar verður einkum þríþætt: Seðlabankinn skal stuðla að stöðugu verðlagi, fjármálastöðugleika og traustum og öruggum fjármálamarkaði.
Stofnanaleg uppbygging hinnar sameinuðu stofnunar mun endurspegla þessi þrjú meginmarkmið um leið og byggt verður undir gagnsæi og valddreifingu. Seðlabankastjóri stýrir og ber ábyrgð á starfsemi og rekstri bankans. Þrír varaseðlabankastjórar leiða málefni bankans; peningastefnu, fjármálastöðugleika og fjármálaeftirliti.
Meiri hlutinn bendir á mikilvægi þess að skipulag, formfesta og ábyrgð sé skýr þegar kemur að beitingu stjórntækja Seðlabankans. Í frumvarpinu er lagt til að viðamestu ákvarðanirnar verði teknar í þremur nefndum; peningastefnunefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd.
Samkvæmt frumvarpinu verða allar nefndirnar fjölskipaðar og eiga utanaðkomandi sérfræðingar sæti í þeim öllum. Með því eru settar stoðir undir aðhald og stuðlað að því að fleiri sjónarmið heyrist við ákvarðanatöku.
Ég vísa hins vegar um starfsemi peningastefnunefndar, fjármálastöðugleikanefndar og fjármálaeftirlitsnefndar til nefndarálitsins, ég tel ekki ástæðu til að lesa það hér upp. Ég vil þó vekja athygli á því að við umfjöllun í nefndinni kom fram að það væri eðlilegt að reynt væri með skipulögðum hætti að auka gegnsæi í störfum nefndanna. Þess vegna leggur meiri hlutinn til nokkrar breytingar, m.a. þá breytingu að bæði fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd skuli gefa Alþingi skýrslu árlega og koma fyrir þá nefnd sem forseti eða forsætisnefnd þingsins ákveður. Í þessu tilfelli er gengið út frá því að það sé hv. efnahags- og viðskiptanefnd með sama hætti og peningastefnunefnd hefur gert og mun gera en oftar, þ.e. tvisvar á ári. Þá eru einnig lagðar til þær breytingar að þeir utanaðkomandi sérfræðingar sem skipaðir eru í nefndirnar skuli koma fyrir viðkomandi þingnefnd til að kynna sig og sín helstu stefnumál eða sjónarmið við úrlausn þeirra verkefna sem við blasa.
Í 58. og 61. gr. frumvarps til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna sameiningar Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins eru lagðar til breytingar á lögum um fasteignalán til neytenda, og á lögum um gjaldeyrismál. Annars vegar er um að ræða heimild Seðlabankans til að setja reglur um hámark veðsetningarhlutfalls, heildarfjárhæða og greiðslubyrðar fasteignalána til neytenda og hins vegar um útlán tengd erlendum gjaldmiðlum til aðila sem ekki eru varðir fyrir gjaldeyrisáhættu. Í báðum tilfellum þurfa slíkar ákvarðanir að byggjast á undangengnu samþykki fjármálastöðugleikanefndar og staðfestingu ráðherra.
Meiri hlutinn tekur undir ábendingar sem nefndinni hafa borist þess efnis að óæskilegt sé að fela ráðherra neitunarvald yfir beitingu þjóðhagsvarúðartækja á borð við þau sem ákvæði 58. og 61. gr. frumvarpsins varða. Telur meiri hlutinn að slíkt yrði til þess fallið að rýra getu Seðlabankans til að tryggja fjármálastöðugleika og draga úr sjálfstæði og trúverðugleika bankans, einkum fjármálastöðugleikanefndar. Í umsögn Samtaka atvinnulífsins er m.a. bent á að reglusetning af þessu tagi geti t.d. varðað aðgengi einstaklinga að lánsfé og slíkar ákvarðanir geti reynst mjög óvinsælar þótt nauðsynlegar séu. Mikilvægt sé að slík ákvörðun sé ekki háð pólitísku samþykki. Meiri hlutinn tekur undir þessar athugasemdir og leggur til breytingar á 58. og 61. gr. þannig að ekki verði krafist staðfestingar ráðherra á reglum Seðlabankans um þessa þætti. Með þessu er í raun verið að auka sjálfstæði Seðlabankans, ýta undir sjálfstæði hans og tryggja skilvirkni þegar kemur að þjóðhagsvarúð.
Í umsögn Fjármálaeftirlitsins kemur fram að fyrirbyggja þurfi hugsanlega hagsmunaárekstra vegna fjármálaeftirlits og viðskipta Seðlabankans á verðbréfamarkaði, sérstaklega vegna starfsemi Lánamála ríkisins innan Seðlabankans sem annast útgáfu verðbréfa fyrir ríkissjóð. Fjármálaeftirlit innan Seðlabanka mun hafa með höndum eftirlit með verðbréfaviðskiptum og er því mögulegt að fjármálaeftirlitsnefnd þurfi að taka ákvarðanir er varða verkefni sem unnin eru annars staðar í stofnuninni og heyra undir seðlabankastjóra. Jafnvel gæti komið til þess að taka þyrfti ákvörðun um beitingu viðurlaga vegna brota á lögum um verðbréfaviðskipti.
Í 3. mgr. 3. gr. frumvarps til laga um Seðlabanka Íslands er m.a. kveðið á um að seðlabankastjóri ásamt varaseðlabankastjórum setji reglur um starfsemi bankans. Í slíkum reglum má gera ráð fyrir að tilgreindar verði varúðarráðstafanir til að draga úr áhættu vegna hagsmunaárekstra. Þrátt fyrir það telur meiri hlutinn nauðsynlegt að endurskoða umsýslu lánamála ríkisins en sú vinna mun þegar vera hafin í ráðuneytinu. Í 6. gr. laga um Lánasýslu ríkisins, nr. 43/1990, er ráðherra veitt heimild til að semja við „Seðlabanka Íslands um að hann annist framkvæmd lánamála, ríkisábyrgða- og endurlánamála, svo og önnur verkefni sem ráðherra fer með samkvæmt lögum þessum eftir því sem hagkvæmt þykir“, eins og þar segir.
Að höfðu samráði við ráðuneytið leggur meiri hlutinn til að við frumvarp til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna sameiningar Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins bætist ákvæði um breytingu á 6. gr. laga um Lánasýslu ríkisins þannig að í stað Seðlabanka Íslands verði þar kveðið á um að fela megi þar til bærum opinberum aðila, einum eða fleiri, verkefnið. Jafnframt leggur meiri hlutinn til breytingu á gildistökuákvæði frumvarpsins þannig að þessi breyting öðlist þegar gildi. Þannig verður lagaumgjörð breytts fyrirkomulags um framkvæmd lánaumsýslu ríkissjóðs tilbúin svo að tilfærsla verkefnisins getur orðið án lagabreytingar. Meiri hlutinn bendir í þessu samhengi á að samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er heimilt að starfsmaður flytjist milli stjórnvalda án þess að starf sé auglýst laust til umsóknar. Við þetta vil ég bæta, herra forseti, frá eigin brjósti að ég tel nauðsynlegt að tryggt verði hér til framtíðar þegar búið verður að endurskoða umsýslu lánamála ríkisins að það sé ekki gert með þeim hætti að þau verði til frambúðar hjá Seðlabanka Íslands.
Meiri hlutinn tekur undir ábendingar í umsögn Fjármálaeftirlitsins um að tryggja verði að aðilum á fjármálamarkaði sé það „fyllilega ljóst hvort samskipti þeirra við Seðlabankann hverju sinni fari fram á grundvelli þess opinbera eftirlitshlutverks sem bankanum verður falið eða á grundvelli annarra hlutverka hans. Þetta hefur reynst sérstaklega mikilvægt í starfi Seðlabanka Bretlands eftir sameiningu hans við fjármálaeftirlitið þar í landi árið 2011“.
Með sameiningu Seðlabanka og Fjármálaeftirlitsins verður vissulega til öflug eftirlitsstofnun. Þar safnast saman miðlæg völd til einnar stofnunar sem tekur ákvarðanir sem hafa veruleg áhrif á einstaklinga, fyrirtæki og fjármála- og hagkerfið allt og eru oft íþyngjandi. Vegna þessa skiptir miklu með hvaða hætti staðið er að ákvarðanatöku og hvaða rök liggja þar að baki.
Með því að fela Seðlabankanum að fara með viðskiptaháttaeftirlit er mikilvægt að til séu skýrar kæruleiðir til að skera úr ágreiningi sem upp kann að koma. Í umsögn Samtaka fjármálafyrirtækja er vakin athygli á þessu og bent á að þróun regluverks á fjármálamarkaði á síðustu árum hafi verið með þeim hætti að eftirlitsaðilar hafi fengið í síauknum mæli afar víðtækar eftirlits- og sektarheimildir. Mikilvægt sé að eftirlitsaðilar búi við virkt aðhald æðra stjórnvalds til þess að tryggja að við beitingu eftirlitsheimilda séu óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins hafðar í heiðri. Meiri hlutinn tekur undir með Samtökum fjármálafyrirtækja að sérstök málskotsnefnd sé best til þess fallin að veita slíkt aðhald. Að auki styrkir málskotsnefnd starfsemi þess hluta hinnar nýju stofnunar sem fer með fjármálaeftirlit.
Meiri hlutinn telur því mikilvægt að ráðist verði í skoðun á þeim atriðum sem snúa að sérstakri kæruleið innan stjórnsýslunnar að lokinni þinglegri meðferð frumvarpanna. Meiri hlutinn beinir því til forsætisráðuneytisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins að skipaður verði starfshópur með fulltrúum eftirlitsskyldra aðila til að móta tillögur um verksvið og gildissvið úrskurðarvalds málskotsnefndar. Í þeirri vinnu verði m.a. horft til úttektar á starfsemi sjálfstæðra úrskurðarnefnda í stjórnsýslunni sem dr. Páll Hreinsson vinnur að og áætlað er að ljúki síðar á þessu ári samkvæmt upplýsingum forsætisráðuneytisins.
Hvernig sameinaðri stofnun Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins tekst til við að sinna viðamiklu og vandasömu hlutverki sínu ræðst ekki síst af því að stofnunin njóti víðtæks trausts í samfélaginu. Traustið er áunnið en hægt er að byggja undir það með ýmsum hætti, m.a. með auknu gagnsæi í ákvarðanatöku, valddreifingu og skýrri verkaskiptingu milli nefnda bankans með aðkomu óháðra sérfræðinga, reglubundinni skýrslugjöf til Alþingis og miðlun upplýsinga.
Meiri hlutinn leggur til að sett verði sérstakt lagaákvæði um skyldu Seðlabankans til að stuðla að aukinni fræðslu og upplýsingagjöf til almennings um starfsemi bankans og um samspil peningastefnu, fjármálastöðugleika, heilbrigði efnahagslífsins og almennra lífskjara. Þessari skyldu getur bankinn sinnt með ýmsum hætti, m.a. í samvinnu við menntakerfið.
Herra forseti. Eins og ég vék að áðan er sameining Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins rökrétt framhald í þeirri þróun sem átt hefur sér stað hér á landi allt frá fjármálakreppunni 2008. Að frumkvæði íslenskra stjórnvalda hafa verið unnar skýrslur af sérfræðingum þar sem koma fram athugasemdir og ábendingar um breytingar sem æskilegar eru við að styrkja eftirlit með fjármálastarfsemi og tryggja betur fjármálastöðugleika. Í öllum skýrslum utan einnar frá Kristinu Forbes er lagt til að starfsemi Fjármálaeftirlitsins verði sameinuð Seðlabanka, annaðhvort að hluta eða öllu leyti.
Ráðherranefnd um efnahagsmál og endurskipulagningu fjármálakerfisins tók ákvörðun í október 2018 um að hefja endurskoðun á lagaumgjörð peningastefnu, þjóðhagsvarúðar og fjármálaeftirlits. Í kjölfarið skipaði forsætisráðherra verkefnisstjórn til að hafa yfirumsjón með endurskoðuninni og var haft náið samráð við stjórnendur Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins við vinnuna.
Meiri hlutinn vekur athygli á því hvernig staðið var að samráði við gerð frumvarpanna. Unnið var náið með fulltrúum Seðlabanka og Fjármálaeftirlitsins. Forsætisráðuneytið og fjármála- og efnahagsráðuneytið kynntu sameiginlega áform um sameiningu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins innan Stjórnarráðsins í desember 2018. Áður en frumvarpið var fullunnið kynnti verkefnisstjórnin efni þess sérstaklega fyrir efnahags- og viðskiptanefnd. Þá voru haldnir kynningarfundir með stjórn Fjármálaeftirlitsins, stjórn Samtaka fjármálafyrirtækja og samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila. Efni frumvarpsins var kynnt á sameiginlegum fundi peningastefnunefndar og kerfisáhættunefndar og á samráðsfundi forsætisráðherra, fjármála- og efnahagsráðherra og samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra með aðilum vinnumarkaðarins. Frumvörpin voru birt almenningi í samráðsgátt stjórnvalda 17. janúar 2019.
Að mati meiri hlutans verður að teljast til fyrirmyndar hvernig verkefnisstjórnin og stjórnvöld stóðu að undirbúningi, samráði og kynningu á þeim tveimur frumvörpum sem hér um ræðir.
Herra forseti. Ég hef stiklað á stóru varðandi þessi tvö frumvörp en vil þó vekja athygli á því að gerð er nánari grein fyrir öllum þeim breytingartillögum, sem eru töluverðar, sem meiri hlutinn leggur til og vísa ég til nefndarálitsins í heild sinni. Ég hef áður fjallað um nokkur atriði en vil þó benda á að meiri hlutinn leggur til að við frumvarpið bætist bráðabirgðaákvæði þess efnis að innan tveggja ára frá gildistöku laganna skuli ráðherra flytja Alþingi skýrslu um reynsluna af starfi nefnda Seðlabankans frá gildistökunni, m.a. með hliðsjón af verkaskiptingu fjármálastöðugleikanefndar og fjármálaeftirlitsnefndar. Á grundvelli þeirrar skýrslu þarf Alþingi síðan að meta það hvort tilefni sé til að fara í einhverjar efnislegar breytingar á þeim lögum sem þá gilda. Það kæmi mér á óvart ef niðurstaða þingsins yrði sú að ekkert tilefni væri til þess. Ég hygg hins vegar að það sé líka gott fyrir þingið og sérstaklega þá sem sitja í efnahags- og viðskiptanefnd, og munu sitja í efnahags- og viðskiptanefnd á komandi árum, að taka þá ákvörðun að eiga meiri samskipti við sérfræðinga varðandi fjármálamarkaðinn og stjórn peningamála, ekki bara innan Seðlabankans heldur einnig utan Seðlabankans, og ekki síður erlenda sérfræðinga en innlenda. Það eigi að vera eitt af meginmarkmiðum efnahags- og viðskiptanefndar, fyrir utan að fjalla um lagafrumvörp og önnur þingmál, að halda lifandi umræðu um stjórn peningamála, um fjármálastöðugleika og vera sífellt vakandi fyrir því hvort efnislegar ástæður séu til þess að gera einhverjar þær breytingar sem kunna að vera nauðsynlegar eftir því sem tíminn líður.
