fjáraukalög 2019.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2019 sem er að finna á þskj. 434. Með frumvarpinu eru lagðar fyrir Alþingi tillögur um breytingar á fjárheimildum ýmissa málefnasviða og málaflokka vegna nokkurra sértækra og ófyrirséðra útgjaldamála á yfirstandandi ári, auk þess sem lagðar eru til breytingar á hagrænni skiptingu fjárheimilda og millifærslur á milli málaflokka. Stærstu breytingar frumvarpsins lúta að áhrifum breyttra efnahagshorfa og áhrifum dóms Landsréttar auk álits umboðsmanns Alþingis um ólögmæta skerðingu á bótum almannatrygginga.
Lög um opinber fjármál marka skýra stefnu um hlutverk og efni fjáraukalaga. Þannig er tilgreint í lögunum að fjármála- og efnahagsráðherra sé heimilt að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með öðrum þeim leiðum sem tilgreindar eru í lögunum. Er þar vísað til þess að útgjöld séu löguð að fjárveitingum verkefna og ríkisaðila, fjárveitingar séu millifærðar innan málaflokka eða fjárveitingum sé ráðstafað úr varasjóði málaflokks sé hann fyrir hendi. Ef fyrrgreindar leiðir duga ekki til er enn fremur hægt að mæta tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum með millifærslu úr almennum varasjóði.
Vert er að minnast á að fjáraukalögum er ekki ætlað að mæta útgjöldum til nýrra verkefna, aukins umfangs starfsemi eða rekstrarhalla einstakra málefnasviða og málaflokka umfram setta útgjaldaramma, enda ber samkvæmt lögunum að vísa slíkum tillögum um breytingar á fjárheimildum til umfjöllunar um fjárlög fyrir næsta fjárhagsár. Markmiðið með þessu verklagi er að auka ábyrgð ráðuneyta á áætlanagerð, stefnumótun og fjármálastjórn innan málefnasviða og málaflokka og draga úr þörf og umfangi fjáraukalaga.
Virðulegur forseti. Ég ætla að víkja núna að meginefni frumvarpsins. Eins og ég hef hér komið inn á er almennt í frumvarpi til fjáraukalaga ekki um að ræða tillögur um ný verkefni eða aukið umfang heldur fyrst og fremst útgjaldamál sem voru ófyrirséð við afgreiðslu fjárlaga en teljast orðin brýn og óhjákvæmileg. Í frumvarpinu er farið fram á að fjárheimildir ríkissjóðs á árinu 2019 verði auknar um 14,8 milljarða kr. en það svarar til 1,6% hækkunar á heildarfjárheimildum í gildandi fjárlögum. Umfang tillagnanna skýrist þó, eins og ég hef áður nefnt, af fáum en stórum útgjaldamálum.
Í fyrsta lagi er um að ræða breytingar á útgjaldaskuldbindingum vegna hagrænna og/eða kerfislægra breytinga eins og vegna aukins atvinnuleysis og hærri fæðingarorlofsgreiðslna. Þá er áætlað að útgjöld vegna atvinnuleysisbóta og aukin framlög í Ábyrgðasjóð launa muni fara samtals 7,6 milljarða umfram forsendur fjárlaga. Atvinnuleysi stefnir í að verða 3,5% á þessu ári borið saman við 2,4% árið 2018 sem að miklu leyti má rekja til falls WOW air fyrr á árinu. Greiðslur vegna fæðingarorlofs verða rúmlega 1.120 millj. kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum ársins en aukninguna má helst rekja til þess að meðalgreiðslur til foreldra hafa aukist umfram forsendur fjárlaga og eins hefur foreldrum fjölgað og nýting á orlofsdögum aukist.
Í öðru lagi er gert ráð fyrir að útgjöld vegna almannatrygginga á málefnasviðum 27 Örorka og málefni fatlaðs fólks, og 28 Málefni aldraðra, aukist um 7,3 milljarða. Þar af vega þyngst einskiptisútgjöld vegna dóms Landsréttar um ólögmæti afturvirkrar skerðingar á greiðslum til ellilífeyrisþega vegna greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, en áætluð áhrif þessa dóms nema um 5,4 milljörðum kr.
Þá er einnig verið að leiðrétta örorkubætur í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis sem varðar áhrif búsetutíma erlendis á rétt til örorkulífeyris. Komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að lækkun greiðsluhlutfalls lífeyris vegna búsetu erlendis væri ekki í samræmi við lög. Áhrif af áliti umboðsmanns nema um 800 millj. kr. á árinu 2019 en alls hafa 320 manns fengið leiðréttingu það sem af er ári.
Í þriðja lagi er gert ráð fyrir tæplega 1,5 milljarða kr. aukningu framlaga vegna halla sjúkratryggingaliða á yfirstandandi ári en þeir heyra undir nokkur málefnasvið. Einkum er um að ræða umframútgjöld vegna sjúkraþjálfunar sem nema 660 millj. kr. og svara til ríflega 13% umframútgjalda samanborið við fjárveitingar ársins. Sé litið til síðustu fimm ára hafa framlögin vaxið um rúmlega 3,5 milljarða að nafnvirði sem svarar til þess að framlögin hafi nær tvöfaldast að nafnvirði frá fjárlögum 2015. Þá er áætlað að útgjöld vegna erlendrar sjúkrahúsþjónustu verði 410 milljónir umfram forsendur fjárlaga. Loks er áætlað að útgjöld vegna hjálpartækja verði 270 milljónir umfram fjárheimildir ársins. Það nemur um 5,2% af veltu liðarins. Sé litið til síðustu fimm ára hafa framlög vegna hjálpartækja verið aukin um rúmlega 1,9 milljarða kr. sem nemur 56% aukningu ef miðað er við árið 2015 til samanburðar.
Í fjórða lagi er gert ráð fyrir samtals 790 millj. kr. framlagi til samgöngumála vegna ófyrirséðs viðbótarkostnaðar sem Vegagerðin hefur þurft að greiða vegna nýs Herjólfs. Þar er annars vegar um að ræða greiðslur til skipasmíðastöðvar í kjölfar lokauppgjörs við afhendingu skipsins um mitt ár og hins vegar kostnaðarauka vegna seinkunar á afhendingu skipsins til Vestmannaeyjabæjar.
Að öðru leyti vísa ég til nánari umfjöllunar um útgjaldatillögur frumvarpsins í athugasemdum við einstaka málaflokka.
Þá vil ég einnig vekja athygli á því í tengslum við hlutverk og umfang fjáraukalaga að í 24. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um almennan varasjóð A-hluta ríkissjóðs.
Almennur varasjóður skal nema a.m.k. 1% af fjárheimildum fjárlaga en fjármála- og efnahagsráðherra fer með almennan varasjóð og tekur ákvörðun um ráðstöfun úr honum. Almennum varasjóði er einkum ætlað að mæta frávikum í launa-, gengis- og verðlagsforsendum fjárlaga og meiri háttar ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum, svo sem vegna náttúruhamfara, eða útgjöldum sem ókleift er að mæta með öðrum hætti samkvæmt fjárlögum. Í fjárlögum 2019 nemur heildarfjárheimild sjóðsins um 10,4 milljörðum kr. Gengið er út frá þeirri forsendu á þessum tímapunkti að rúmlega 2 milljörðum kr. verði ráðstafað úr sjóðnum á yfirstandandi ári vegna nokkurra útgjaldamála sem eru þar af leiðandi ekki hluti af þessu frumvarpi.
Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að ráðstafa þurfi 800 millj. kr. til að mæta endurskoðun á launaforsendum fjárlaga fyrir árið 2019. Þá er einnig gert ráð fyrir að ráðstafa 800 milljónum til að mæta endurskoðun á gengisforsendum samanborið við gengi gjaldmiðla í fjárlögum fyrir árið 2019.
Í öðru lagi er gert ráð fyrir að ráðstafa 420 millj. kr. úr sjóðnum þar sem útgjöld vegna dómkrafna stefni í að verða umfram fjárveitingar ársins sem þessu nemur.
Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að ráðstafað verði innan við 50 millj. kr. í tengslum við FATF og vinnu við Guðmundar- og Geirfinnsmálið á yfirstandandi ári. FATF vísar til vinnu sem tengist athugasemdum í samhengi við peningaþvættismál og skuldbindingar Íslendinga í þeim efnum.
Að auki er í þessu frumvarpi gert ráð fyrir að lækka fjárheimild til málaflokksins fyrir almenna varasjóðinn um 5,1 milljarð til að vega á móti aukningu fjárheimilda til ýmissa útgjaldamála í frumvarpinu.
Ekki er lögð til meiri lækkun á sjóðnum en hér hefur verið rakið þannig að til staðar sé um 3 milljarða svigrúm til að bregðast við óvæntum og óhjákvæmilegum útgjöldum fyrir lok þessa árs ef til þess kæmi.
Þá ætla ég næst að víkja að nýjum heimildum í frumvarpi til fjáraukalaga. Lagt er til í 3. gr. frumvarpsins að lánsfjárheimild ríkissjóðs samkvæmt 1. tölulið 5. gr. fjárlaga fyrir 2019 verði hækkuð úr 45 milljörðum kr. í 52 milljarða vegna sveiflna á útistandandi fjárhæð ríkisvíxla sem nýttir eru í lausafjárstýringu. Gert er ráð fyrir að heildarskuldir ríkissjóðs nemi um 892 milljörðum í árslok 2019 í stað 832 milljarða eins og gert var ráð fyrir í fjárlögunum. Hækkunin skýrist fyrst og fremst af nýtingu lántökuheimildar samkvæmt 5. tölulið 5. gr., en ríkissjóður gaf út nýtt skuldabréf í júní sl. í erlendri mynt að fjárhæð 500 milljónir evra sem ekki var gert ráð fyrir í áætlunum. Andvirði lántökunnar myndar innstæðu í evrum og hefur því óveruleg áhrif á skuldastöðu ríkissjóðs samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál þar sem sjóðir dragast frá skuldum.
Í 4. gr. frumvarpsins eru einnig lagðar til tvær breytingar á heimildarákvæðum í 6. gr. fjárlaga fyrir árið 2019, annars vegar heimild 5.12 sem er til að koma á fót hlutafélagi vegna þjóðarleikvangs í Laugardal í Reykjavík og leggja félaginu til 5 millj. kr. í stofnfé. Hlutverk félagsins er að vinna að undirbúningi og sviðsmyndagreiningu að mögulegum nýjum þjóðarleikvangi í Laugardal í stað Laugardalsvallar. Gert er ráð fyrir að frekari framlög til félagsins komi frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu með þjónustusamningi. Hins vegar er heimild 5.13 sem kemur til vegna afhendingar Hvalfjarðarganga milli hluthafa Spalar og ríkisins. Samþykkt var af hluthöfum Spalar að Vegagerðin fengi fyrir hönd ríkissjóðs yfirráð yfir Speli ehf. Með þessu er gert ráð fyrir að félagið sé í eigu ríkissjóðs en að Vegagerðin muni annast meðferð eignarhalds félagsins.
Virðulegi forseti. Áður en ég lýk máli mínu vil ég fjalla stuttlega um áætlaðar afkomuhorfur á yfirstandandi ári með breytingunum sem hafa orðið í lánsfjármálum. Eins og ég hef áður vikið að eru í frumvarpinu ekki lagðar til breytingar á tekjuhlið fjárlaga né lagðar til heildstæðar breytingar á útgjaldahliðinni. Eigi að síður hefur samhliða vinnslu frumvarpsins verið útbúið endurmat á áætlaðri útkomu ársins með hliðsjón af nýrri þjóðhagsspá Hagstofu Íslands, auk endurskoðaðri tekjuáætlun ásamt þeim breytingum sem eru lagðar til á fjárheimildum í þessu frumvarpi.
Í fjárlögum fyrir árið 2019 var gert ráð fyrir að heildarjöfnuður ríkissjóðs yrði 28,6 milljarðar kr. Versnandi efnahagshorfur vegna áfalla í flugrekstri í byrjun árs ásamt aflabresti í loðnu leiddu til þess að afkomuhorfur yfirstandandi árs versnuðu umtalsvert og ákveðið var að endurskoða gildandi fjármálastefnu og gera samhliða breytingu á framlagðri fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.
Við gerð frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2020 var unnið endurmat á tekju- og útgjaldahorfum yfirstandandi árs og var áætlað að rekstur ríkissjóðs yrði neikvæður um tæplega 9 milljarða kr. Afkomuhorfur yfirstandandi árs hafa nú aftur verið endurmetnar með hliðsjón af þróun tekna og gjalda það sem af er ári og hafa afkomuhorfurnar versnað frekar frá þeirri áætlun sem birt var í september.
Í endurskoðaðri áætlun er gert ráð fyrir að frumtekjur dragist saman um 28,8 milljarða frá áætlun fjárlaga sem skýrist að stærstu leyti af því að nú er ljóst að sértækar arðgreiðslur verði lægri en gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga. Þá er gert ráð fyrir að frumgjöld aukist um 14,6 milljarða. Frumjöfnuður ríkissjóðs fyrir árið 2019 er því áætlaður ríflega 35 milljarðar kr. Gert er ráð fyrir að vaxtajöfnuður ríkissjóðs verði nær óbreyttur frá fjárlögum og að honum meðtöldum er áætlað að halli á heildarjöfnuði ríkissjóðs á árinu 2019 verði tæplega 15 milljarðar kr. sem svarar til 0,5% af vergri landsframleiðslu. Það er ríflega 43 milljarða verri útkoma en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Breytta afkomu ríkissjóðs má að stærstum hluta rekja til áhrifa af breyttum efnahagshorfum og einskiptisútgjaldamálum sem falla til á árinu.
Nýlega kom út skýrsla frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum sem hefur verið í heimsókn að taka út stöðuna og kemur þar mjög skýrt fram að viðbrögð stjórnvalda við versnandi efnahagshorfum hafi verið skynsamleg, að samspil peningamálastefnunnar og ríkisfjármálanna hafi komið vel til móts við þær aðstæður sem hér hafa skapast.
Virðulegi forseti. Líkt og áður var vikið að er gert ráð fyrir að heildarskuldir ríkissjóðs muni nema 892 milljörðum í lok árs og að skuldahlutfall samkvæmt lögum um opinber fjármál verði því sem næst 23%. Um mitt ár gerði ríkissjóður hins vegar tilboð í útistandandi fjárhæð skuldabréfa í evrum sem gefin voru út á árinu 2014 og gaf út nýtt skuldabréf að fjárhæð 500 milljónir evra sem samsvarar 70 milljörðum kr. Skuldabréfið ber 0,1% vexti sem eru hagstæðustu vextir sem ríkissjóður hefur nokkru sinni fengið. Tilgangur útgáfunnar var tvíþættur, annars vegar að halda úti einu til tveimur viðmiðum í erlendri útgáfu á hverjum tíma í samræmi við langtímastefnu í lánamálum en það er mikilvægt fyrir aðra innlenda aðila sem þurfa að sækja sér fjármagn á alþjóðamarkaði. Hins vegar var tilgangur útgáfunnar að fá breiðari fjárfestahóp í skuldabréfum ríkissjóðs, setja nýtt viðmið á hagstæðari vaxtakjörum en áður og nýta núverandi markaðsaðstæður sem eru skuldabréfaútgefendum þjóðríkja einstaklega hagfelldar um þessar mundir. Vegna útgáfunnar aukast heildarskuldir ríkissjóðs um tæplega 62 milljarða kr. á árinu sem nemur 2% af landsframleiðslu. Nettóskuldir samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál hækka hins vegar ekki, eins og áður hefur komið fram, þar sem andvirði útgáfunnar er lagt inn í Seðlabanka Íslands sem hluti af gjaldeyrisforða og dregst því frá eins og aðrar innstæður þegar nettóskuldahlutfallið er reiknað.
Hæstv. forseti. Ég hef hér farið yfir helstu þætti þessa frumvarps til fjáraukalaga. Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar Alþingis.
