fjármálaáætlun 2022--2026.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2022–2026. Málinu var vísað til nefndarinnar 25. mars síðastliðinn og byggir tillagan á 5. gr. laga um opinber fjármál. Þar segir m.a. að ráðherra skuli leggja tillöguna fyrir Alþingi eigi síðar en 1. apríl á hverju ári til næstu fimm ára hið skemmsta, eins og hér er gert. Heldur færri umsagnir bárust um málið nú en oftast áður en í álitinu er farið yfir þá aðila sem veittu málinu umsögn og fundi nefndarinnar. Þess ber að geta að í tengslum við fjármálaáætlun fór nefndin sérstaklega yfir fjármögnun og framlengingu aðgerða ríkisstjórnarinnar vegna heimsfaraldursins og þá kallaði nefndin eftir viðbrögðum við skýrslu um greiningu á rekstrarkostnaði hjúkrunarheimila og fékk af því tilefni á sinn fund fulltrúa frá heilbrigðisráðuneyti og Samtökum fyrirtækja í velferðarþjónustu.
Tímasetningar vegna fjármálaáætlunar röskuðust verulega á síðasta ári vegna heimsfaraldursins og var framlagningu fjármálaáætlunar fyrir árin 2021–2025 sl. vor frestað í ljósi þeirrar miklu óvissu sem uppi var. Var sú áætlun lögð fram í haust og loks samþykkt í desember. Sú áætlun eins og þessi byggir á endurskoðaðri stefnu frá því í haust sem samþykkt var á Alþingi í september sl. Auk endurskoðaðrar stefnu samþykkti Alþingi sérstaklega að víkja frá tölusettum fjármálareglum í þrjú ár til viðbótar þeim þremur sem lögin um opinber fjármál samkvæmt 10. gr. heimila við endurskoðun stefnu.
Að venju tekur tillagan til opinberra aðila í heild, skiptingar í A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga og opinberra fyrirtækja, heildarútgjalda málefnasviða ríkissjóðs, rammasettra útgjalda og sjóðstreymis ríkissjóðs. Að öllu jöfnu er efnismesti kafli greinargerðar um stefnumótun ráðuneyta og einstakra málefnasviða sem undir þau heyra. Vegna þess skamma tíma sem liðinn er frá samþykkt áætlunar fyrir árin 2021–2025 er stefnumörkun málefnasviða þeirrar áætlunar látin gilda og áherslur því í meginatriðum óbreyttar frá þeirri samþykkt. Því er ekki að finna sérstaka umfjöllun um málefnasviðin í greinargerð tillögunnar heldur vísað til þeirrar áætlunar sem samþykkt var í desember. Þessi endurskoðaða áætlun er uppfærð miðað við nýjustu hagspá Hagstofunnar og fjallar í meginatriðum um hagstjórnarlegt hlutverk hins opinbera og efnahagsframvinduna. Á tekjuhlið er fyrri áætlun uppfærð miðað við þær breytingar sem felast í nýrri þjóðhagsáætlun og sama á við um gjaldahlið þar sem litlar breytingar verða á útgjaldarömmum málefnasviða.
Sú fjármálaáætlun sem við samþykktum í desember, fjáraukalög síðasta árs, fjárlög þess árs og þessi endurskoðaða áætlun dregur vel fram þörfina fyrir umfangsmikil viðbrögð og aðgerðir vegna heimsfaraldurs. Traust umgjörð efnahagsmála og fjárhagslegur styrkur hins opinbera hefur sannarlega lagt grunninn að öflugu og markvissu viðbragði við heimsfaraldrinum. Aukinn hagvöxtur hefur verið nýttur til að styrkja opinbera þjónustu, greiða niður skuldir og byggja upp félagslega og efnislega innviði.
Ríkisstjórnin hefur frá 2017, fyrir gildistíma þessarar áætlunar, aukið verulega útgjöld til nær allra málefnasviða og við bætist verulegt umfang efnahagsráðstafana vegna Covid-19 fyrir árin 2020 og 2021. Heildarfjárheimildir árið 2017 voru 897 milljarðar en árið 2020 námu þær 1.202 milljörðum kr. á sama verðlagi. Hækkunin nemur um 305 milljörðum kr. eða 34%. Heildarútgjöld samkvæmt fjárlögum 2021 lækka lítillega frá 2020 eða í 1.182 milljarða kr. og skýrist sú lækkun aðallega af áætlun um lægra atvinnuleysi á þessu ári miðað við árið 2020. Þriðjungur hækkunarinnar skýrist af mótvægisaðgerðum vegna heimsfaraldursins eða yfir 200 milljarðar kr. fyrir árin 2020 og 2021. Heildarframlögin stórhækka því þessi tvö ár til að bregðast við faraldrinum en þegar líður á áætlunartímabilið sem hér er undir og áhrif Covid-19 dvína og útgjöld beintengd faraldrinum falla niður þarf að huga að stöðvun skuldasöfnunar og sjálfbærni ríkisfjármála.
Meiri hlutinn dregur þessa þróun fram í línuriti í álitinu og það gefur ágætismynd af því hvernig styrkur opinberra fjármála og stefnufesta ríkisstjórnarinnar speglast í þessari þróun og felst m.a. í því að halda sig við stefnu og uppbyggingaráform. Opinber þjónusta og millifærslukerfi eru óskert á sama tíma og sértækum stuðningi hefur verið beint að þeim heimilum og fyrirtækjum sem hafa orðið fyrir mestum áhrifum af faraldrinum.
Áætlunin tekur til fimm ára og í heildina tekið eru ekki miklar breytingar á því tímabili. Meiri hlutinn telur mikilvægt að draga fram áherslur við fjárlagagerð undanfarinna ára og draga þannig fram undirliggjandi rekstur og þróun útgjalda eftir málefnasviðum frá 2017 og út áætlunartímann þannig að sjá megi umfang og áhrif Covid-aðgerða og eins hvernig smám saman er dregið úr þeim sérstöku fjárveitingum sem eru til komnar vegna faraldursins á tímabili áætlunarinnar. Þessi þróun er sett fram í samanburðartöflu í nefndaráliti.
Áætlað er að rammasett útgjöld aukist að raungildi um 243 milljarða kr. á þessu tímabili og heildarhækkun á áætlunartímabilinu nemur tæpum 41 milljarði kr., þ.e. 2022–2026. Þá er gert ráð fyrir að tímabundnar heimildir falli niður. Bætt verði verulega í varasjóð fjárlaga og aðrar breytingar sem hér er að sjá tengjast reikniverki þar sem t.d. er gert ráð fyrir raunvexti umfram launa- og verðlagsuppreikning. Langmesta hækkunin kemur fram hjá almennum varasjóði eða 27,8 milljarðar kr., sem er mikil hækkun, 70% af heildarhækkun allra málefnasviða á þessu tímabili og umfram það viðmið laga um opinber fjármál að varasjóðurinn sé 1% af veltu fjárlaga. Hér er verið að horfa til þess að eftir því sem lengra líður á áætlunartímabilið verður meiri óvissa um útgjaldaþróunina og því er gert ráð fyrir meira svigrúmi þar í áætluninni til að geta brugðist við þegar nær dregur þannig að breytingar í afkomuþróun hamli ekki nauðsynlegum viðbrögðum. Þá er einnig litið til þess að þegar lengra líður á tímabilið munu tiltekin fjárfestingarverkefni klárast og ekki hefur verið tekin ákvörðun um að ráðast í önnur verkefni í stað þeirra. Það er þó mikilvægt að halda uppi fjárfestingarstigi og til þess að fjárfestingar dragist ekki verulega saman er gert ráð fyrir að fjárfestingarstiginu sé haldið uppi áfram í u.þ.b. 2,2% af vergri landsframleiðslu. Næstmest vega hækkanir almannatrygginga, 12 milljarðar kr., vegna málefna aldraðra og 8,8 milljarðar kr. vegna örorku og málefna fatlaðs fólks. Í báðum tilvikum er gert ráð fyrir raunaukningu vegna fjölgunar á bilinu 10–12% á tímabilinu. Því næst hækka framlög til sjúkrahúsþjónustu um 7,1 milljarð og til heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa um 5 milljarða kr. og endurspeglar það áherslur ríkisstjórnarinnar um raunhækkanir framlaga til heilbrigðiskerfisins, auk þess sem aukinn kraftur er settur í framkvæmdir við nýjan Landspítala.
Á móti þessum hækkunum vega lækkanir á öðrum málefnasviðum sem oftast skýrast af því að tímabundnar fjárveitingar falla niður, aðallega aðgerðir vegna Covid-19. Mest lækkar málefnasvið nýsköpunar eða um 10 milljarða kr. Það skýrist annars vegar af því að tímabundin hækkun endurgreiðslu rannsóknar- og þróunarkostnaðar fellur niður árið 2023 og hins vegar fellur niður tímabundin aukning í Rannsóknasjóð og Tækniþróunarsjóð árið 2024. Þessar fjárheimildir voru hluti af fjárfestingar- og uppbyggingarátaki ríkisstjórnarinnar 2021–2023 og falla niður að þeim tíma liðnum. Næstmest lækka framlög til samgöngumála, eða um 9 milljarða kr., sem skýrist að langmestu leyti af lokum verkefna í fjárfestingar- og uppbyggingarátaki. Þá lækka framlög til hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu um 2,7 milljarða kr. sem skýrist alfarið af því að átaksverkefni í byggingu hjúkrunarheimila lýkur. Framlög til málefnasviðs sjávarútvegs lækka um 2,1 milljarð kr. og skýrist af því að byggingu hafrannsóknaskips lýkur árið 2022. Því sem næst sama lækkun kemur fram á málefnasviði menningar, lista, íþrótta og æskulýðsmála. Lækkunin skýrist að langmestu leyti af því að ýmsum verkefnum í tengslum við fjárfestingar- og uppbyggingarátak 2021–2023 lýkur á tímabilinu. Því til viðbótar lýkur tímabundnum framlögum í Barnamenningarsjóð og vegna máltækniverkefnis. Húsnæðisstuðningur lækkar um 1,9 milljarða kr. þar sem tímabundin hækkun stofnframlaga til almennra íbúða fellur niður á árinu 2023.
Heimsfaraldur hefur geisað nú í rúmt ár og haft gífurleg og hamlandi áhrif á daglegt líf um heim allan. Nauðsynlegar sóttvarnaaðgerðir hafa sett mark sitt á hagkerfið, atvinnulífið og heimilin, á tekjuöflun þeirra og um leið haft mikil áhrif á opinber fjármál. Viðfangsefnið allan þann tíma hefur snúist um hvernig best sé að komast út úr þeirri óvæntu kreppu sem leiddi af heimsfaraldri. Í því skyni hefur fjármálum hins opinbera verið markvisst beitt til að mæta hagsveiflunni af krafti og tryggja efnahagslega viðspyrnu — þetta eru aðgerðir til verndar, varnar og viðspyrnu.
Þau viðmið sem hafa verið höfð að leiðarljósi komu skýrt fram í áliti meiri hluta fjárlaganefndar vegna afgreiðslu við fjármálaáætlun 2021–2025 í desember. Til upprifjunar eru þau þessi:
1. Svigrúm í krafti árangurs í ríkisfjármálum. Ríkissjóður stóð sterkt og gat tekist myndarlega á við þetta verkefni.
2. Áhersla í nýsköpun og innviðauppbyggingu. Það er búið að setja verulega aukna fjármuni í nýsköpun og rannsóknir og þróun og í fjárfestingarverkefni, innviði og innviðauppbyggingu.
3. Byrðum létt af fólki og fyrirtækjum. Arðsemi og atvinnusköpun í fyrirrúmi við fjárfestingar.
Ég vil staldra við þann punkt og rifja upp athugasemdir fjármálaráðs að þessu leytinu og við þurfum að gera betur þarna. Við þurfum að meta mjög vel arðbærar fjárfestingar þegar við forgangsröðum fjárfestingarverkefnum og þar getum við gert betur, sannarlega. En þegar ríkisstjórnin kom með þingsályktunartillögu í upphafi Covid upp á 18 milljarða í fjárfestingar var áherslan lögð á hvaða verkefni gætu komist sem fyrst af stað og skapað atvinnu.
4. Skuldasöfnun stöðvuð á áætlunartímanum. Þar er ábyrgð okkar að horfa til sjálfbærni ríkisfjármálanna til lengri tíma.
Þessi viðmið kristallast í efnahagsstefnu síðustu 15 mánaða og einkennast af þremur meginþáttum: Sjálfvirk sveiflujöfnun er látin virka af fullum þunga, gripið til umfangsmikilla mótvægisaðgerða og uppbygging velferðar varin og haldið áfram á braut uppbyggingar.
Við höfum nokkuð mikið rætt um sjálfvirka sveiflujöfnun. Það má segja um þau kerfi sem við höfum, skattkerfi og bótakerfi, að þegar viðbrögðin koma þar sjálfvirkt í gegn koma þau hratt og vel og má segja í eðlilegra viðbragði við efnahagssveiflunni. Þannig gegnir ríkissjóður hlutverki sínu með útgjöldum og skattstefnu um leið og áhrifin verða skilvirkari. Að leyfa þessu innbyggða viðbragði að virka af fullum þunga felst í því að skatttekjur lækka án þess að brugðist sé við því og tilfærsluútgjöld hækka, fyrst og fremst atvinnuleysisbætur. Hér hefur ekki á þessum tíma verið gripið til skattahækkana eða hagræðingar á útgjaldahlið, þvert á móti. Þá komu sér afar vel skattalækkanir í tengslum við lífskjarasamninga auk þess sem bætt hefur verið í atvinnuleysisbætur og tekjutengingartímabil lengt, svo og barnabótaauki til atvinnuleitenda þannig að það hefur verið bætt í og ekki hefur verið gripið til skattahækkana og hagræðinga á útgjaldahlið til mótvægis. Áætlað er að sveiflujöfnun, sem leiðir til lakari afkomu ríkissjóðs, hafi numið um 3,1% af vergri landsframleiðslu fyrir árið 2020 og muni nema um 3,7% af vergri landsframleiðslu 2021. Samtals er því áætlað að sveiflujöfnun nemi um 208 milljörðum kr. fyrir þessi ár. Gert er ráð fyrir að sveiflujöfnurum verði áfram leyft að virka að fullu 2022, á fyrsta ári þessarar áætlunar, en á árunum 2023–2025 er áætlað að grípa þurfi til sértækra afkomubætandi ráðstafana til þess að tryggja stöðvun skuldasöfnunar sem hlutfall af vergri landsframleiðslu í seinasta lagi 2025. Það er í samræmi við þau stefnumið sem sett voru í uppfærðri efnahagsstefnu og hér í fjármálaáætlun, að við getum virkjað aftur fjármálareglur 2026.
Það er hins vegar mikilvægt að horfa til þess að við eigum ekki kost annan en að vaxa út úr þessari kreppu. Þetta verður jafnvægislist. Nú varð afkoman betri á síðasta ári en spáð var og upphæð þessara afkomubætandi ráðstafana sem svo eru kallaðar á útgjalda- eða tekjuhlið hafa lækkað bara þess vegna um fjórðung. Við verðum að meta þetta jöfnum höndum eftir því hvernig vindur fram og umfang ráðstafana mun ráðast af hagþróuninni og verður að skoðast í samræmi við framvindu efnahagsmála, heildareftirspurn í hagkerfinu, atvinnustig, verðbólgu og hagvöxt. Þetta kjarnar þá jafnvægislist sem fram undan er, virðulegi forseti.
Til þess að stöðva skuldasöfnun og ná aftur fyrri styrk ríkisfjármála er engu að síður talið nauðsynlegt að grípa til afkomubætandi ráðstafana frá og með árinu 2023 og til 2025. Þær á alfarið eftir að útfæra. Í áætluninni eru þær settar fram til jafns á tekju- og gjaldahlið. Afkoma ársins 2020 er, eins og ég sagði, betri en spáð var í fyrri fjármálaáætlun og þörfin hefur því minnkað fyrir þessar ráðstafanir um nærri fjórðung eða 7 milljarða kr. Ef bjartari sviðsmynd um þróun efnahagsmála sem kynnt er í greinargerðinni raungerist þá minnkar þörfin um afkomubætandi ráðstafanir enn frekar eða úr 34 milljörðum miðað við grunnsviðsmynd í 12 milljarða kr. á ári. Það er því til mikils að vinna að fylgja eftir þeirri stefnu sem stjórnvöld hafa markað í viðspyrnu hagkerfisins.
Covid-skellurinn er það mikill að stjórnvöld hafa í annan stað gripið til umfangsmikilla mótvægisaðgerða. Hefur verið gerð ítarleg grein fyrir umfangi þeirra aðgerða í tengslum við fimm fjáraukalög á síðastliðnu ári. Einnig er gerð grein fyrir þeim í fjármálaáætlun 2021–2025, auk þess sem samantekt er að finna í greinargerð þessarar áætlunar. Faraldurinn hefur teygst á langinn og í lok apríl tilkynnti ríkisstjórnin viðbótaraðgerðir á þessu ári sem fólust ýmist í framlengingu fyrri úrræða eða alveg ný úrræði. Þeirra á meðal er sérstakur 30.000 kr. barnabótaauki til þeirra sem fá tekjutengdar barnabætur, ný ferðagjöf, framlengd úttekt séreignarsparnaðar, framlenging og útvíkkun viðspyrnustyrkja og lokunarstyrkja, hliðrun á endurgreiðslutíma stuðningslána, eingreiðsla til langtímaatvinnulausra og aukin framlög til geðheilbrigðismála barna og ungmenna. Þá verður líkt og síðastliðið sumar boðið upp á sumarlán fyrir námsmenn fyrir skólaárið 2020–2021.
Á útgjaldahlið ríkissjóðs nema mótvægisaðgerðirnar samtals um 186 milljörðum kr. Einnig eru nokkrar aðgerðir á tekjuhlið ríkissjóðs og ber þar hæst aukna endurgreiðslu virðisaukaskatts vegna framkvæmda. Samtals nema því mótvægisaðgerðir 2020 og 2021 um 209 milljörðum kr. Er þá búið að taka tillit til þess að nú er áætlað að viðspyrnustyrkir verði ekki nýttir í þeim mæli sem þá var áætlað. Í nefndaráliti meiri hlutans fylgir nákvæmara yfirlit yfir þessar aðgerðir. Þessu til viðbótar eru aðgerðir sem ekki hafa bein áhrif á ríkissjóð, svo sem ríkisábyrgð vegna Icelandair, brúarlán og stuðningslán.
Heimildir vegna sérstaks fjárfestingarátaks sem er hluti af viðspyrnu vegna faraldursins koma reyndar inn í fjárheimildir fjárlaga fyrir árið 2021. Átakið hófst í fyrra og stendur yfir allt til ársins 2025. Sundurliðun þess í sex meginflokka er sett fram í töflu og þeir eru: Samgöngumannvirki 34 milljarðar kr., rannsóknir og nýsköpun 17 milljarðar kr., nýbyggingar, endurbætur og viðhald 43 milljarðar kr., Stafrænt Ísland 12 milljarðar kr., orkuskipti og grænar lausnir 9 milljarðar og önnur innviðaverkefni 4 milljarðar. Það eru því samtals um 119 milljarðar sem fara í heildina í þetta fjárfestingarátak ríkisstjórnarinnar. Það er mikilvægur liður í viðbrögðum við heimsfaraldri og áhrif þess eru talin sterkari en til að mynda annarra útgjaldaauka eða tekjueftirgjafar í formi skattalækkana. Aukin fjárfesting vinnur upp framleiðslutapið og eykur framleiðslugetu. Það er skýrt markmið ríkisstjórnarinnar frá upphafi faraldursins að milda sveifluna með aukinni fjárfestingu, að skapa atvinnu, en ekki síður að styrkja innviðauppbyggingu enn frekar og auka framleiðslugetu og framleiðni til lengri tíma. Því er afar mikilvægt að fjárfestingarstigið dragist ekki saman meðan slaki er í efnahagslífinu. En það er gert ráð fyrir að þessi slaki sé farinn 2023.
Þó nokkuð hefur verið rætt um það hvort nóg sé að gert og því verður líklega seint fullsvarað og vandasamt að leggja einhlítt mat á það. Það eru fjölmargir þættir sem við þurfum að horfa til við slíkt mat. Sumir eru ófjárhagslegir en ég ætla að tiltaka hér vægi ferðaþjónustunnar, hvernig kreppan leggst ójafnt á atvinnulífið, landshlutana, sveitarfélögin og heimili. Þá þarf að skoða og meta samspil sóttvarna og efnahagsmála. Rannsóknir hafa sýnt að sóttvarnaaðgerðir kunni að vera efnahagslega hagkvæmar og þá jafnvel til skamms tíma litið. Um þessa valkvöl er fjallað í skýrslum starfshóps á vegum fjármála- og efnahagsráðherra.
Ýmsum spurningum er ósvarað þegar kemur að kostnaðar- og ábatagreiningu sóttvarna og samspili við mótvægi efnahagsaðgerða. Ég held að þó megi fullyrða að tekist hafi vel til við að halda útbreiðslu veirunnar í skefjum í þeirri viðleitni að vernda líf og heilsu fólks, sem hefur verið og hlýtur alltaf að vera algert forgangsatriði.
Við mat á umfangi og áhrifum aðgerða er eðlilegt að líta til annarra þjóða, hvernig aðrar þjóðir hafa brugðist við. Í þeim efnum má leita til úttekta og eftir atvikum ráðlegginga alþjóðastofnana á borð við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn og Efnahags- og framfarastofnunina, OECD. Slíkar úttektir gefa einhverja mynd af umfangi og áhrifum aðgerða en ekkert síður þurfum við að horfa til þeirra þátta til lengri tíma sem styðja við aukna vaxtargetu hagkerfisins þar sem verkefnið fram undan í viðspyrnunni er að vaxa út úr kreppunni og ná þannig tökum á skuldasöfnuninni og koma í veg fyrir langtímaatvinnuleysi. Ég hef heyrt þá skoðun í tengslum við þessa hagspá að þegar slakinn er farinn horfum við fram á hærra atvinnuleysisstig en við höfum átt að venjast. Ég vil þó hafna því að það sé einhver stjórnmálamaður til sem stefnir á slíka tölu. Það hlýtur að vera verkefni hvers sem heldur um stjórnina að ná þessari tölu niður og koma í veg fyrir langtímaatvinnuleysi. Það er verkefnið fram undan og hlýtur að vera stærsta verkefnið fram undan.
Efnahags- og framfarastofnunin birtir reglulega ábendingar til aðildarríkja sinna um aðgerðir til þess að stuðla að sjálfbærum hagvexti og leggur áherslu á aðgerðir á sviði samkeppnismála, menntunar og hæfni, umhverfismála og virkni á vinnumarkaði og hefur bent á umbætur hér á landi en metur að Ísland standi vel í alþjóðlegum samanburði. Ég ætla bara að vísa hér í rammagrein 5 í greinargerð þessarar fjármálaáætlunar og þær eru margar mjög góðar rammagreinar hér hvað varðar efnahagslega umfjöllun.
Samkvæmt úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins hafa mótvægisaðgerðir hér almennt dregið úr efnahagslegum skakkaföllum vegna Covid-19 og dregið úr atvinnuleysi frá því sem ella hefði orðið. En á sama tíma hafa slík útgjöld ásamt miklu tekjutapi aukið halla og skuldasöfnun hins opinbera. AGS bendir á nokkur atriði sem ber að hafa í huga varðandi mótvægisaðgerðir. Í samanburði við Norðurlöndin höfum við beitt kröftugri beinum aðgerðum en hin löndin, eða 9,2% af vergri landsframleiðslu. Ég tek Dani sem dæmi. Þeir hafa beitt í mun meira mæli óbeinum stuðningi í gegnum lán og ábyrgðir en hér hefur verið gert.
Þá almennt um samhengi sjálfbærni ríkisfjármála. Ég vil vísa í mjög greinargóða umfjöllun fjármálaráðs um sjálfbærni ríkisfjármála og hvaða þættir hafa þar áhrif eins og vaxtastig. Það kemur fram í áliti ráðsins um þá áætlun sem við samþykktum í desember. Almennt má segja að áhætta felist í mikilli og aukinni skuldasöfnun. Það er óumdeilt að aukinn slaki í ríkisfjármálum sé óumflýjanlegur og hallarekstur og lántaka nauðsynleg. Í framhaldinu á áætlunartímabilinu þarf að vega, að ekki er skynsamlegt að draga úr stuðningsaðgerðum of snemma en um leið ber að varast það að viðspyrnuátakið verði of kröftugt þegar áhrif faraldursins þverra. Það mun reyna verulega á þetta, virðulegur forseti, í hagstjórn hér næstu misseri. Eftir sem áður er mikilvægt að ríkisfjármálastefnan og peningastefnan og vinnumarkaðurinn leggist saman á árar í því verkefni fram undan að viðhalda stöðugleika og tryggja um leið sjálfbæran vöxt.
Hérlendis hefur peningastefnunni verið beitt markvisst jafnhliða aðgerðum hins opinbera í fjármálastefnu. Svigrúm var til að lækka meginvexti Seðlabanka Íslands, sem hefur haft veruleg jákvæð áhrif í baráttunni við efnahagskreppuna. En á Íslandi hafa meginvextir verið lækkaðir úr 2,75% í 0,75%, sem er mun meira en annars staðar á Norðurlöndunum, þar sem svigrúmið var enn þrengra, þar sem meginvextir voru orðnir mjög lágir. Með þessu svigrúmi á Íslandi í lækkun vaxta má segja að létt hafi undir með fjármálastefnunni sem hefði hugsanlega þurft að vera umsvifameiri ef vextir hefðu ekki lækkað verulega eins og raun ber vitni. Nú hefur Seðlabankinn reyndar þegar hækkað stýrivexti um 0,25% og meginvextir því 1%. Í yfirlýsingu peningastefnunefndar segir m.a. að efnahagsbatinn sé kröftugri en áður var talið og horfur hafi batnað. Því sé nauðsynlegt að bregðast við þrálátum verðbólguþrýstingi sem skýrist aðallega af auknum kostnaði við framleiðslu og dreifingu á vörum um allan heim vegna Covid-19. Þá hafi laun og húsnæðisverð hækkað innan lands.
Þrátt fyrir þær efnahagslegu hremmingar sem hafa fylgt faraldrinum hefur okkur tekist, virðulegi forseti, að vernda og viðhalda þeim árangri sem náðst hefur í velferðarkerfinu og halda áfram áformum um innviðauppbyggingu. Auðvitað hefur það falið í sér mikinn útgjaldavöxt en sá tími var kominn og því lofað í stjórnarsáttmála og við það staðið. Menntakerfið hefur verið eflt bæði á framhalds- og háskólastigi. Framlög til samgöngu- og fjarskiptamála hafa aukist um rúm 60% að raungildi frá 2017 til 2021. Framlög til félags-, húsnæðis- og tryggingamála hafa hækkað verulega og meðal áherslna á kjörtímabilinu má nefna hækkun frítekjumarks atvinnutekna aldraðra, lengingu fæðingarorlofs, aukin stofnframlög til byggingar leiguhúsnæðis auk laga um hlutdeildarlán. Framlög til málefna aldraðra og öryrkja hafa aukist að raungildi um 33 milljarða kr. á tímabilinu eða um 23%. Útgjöld til heilbrigðismála vega þyngst af öllum málaflokkum og fjögur veigamestu málefnasvið heilbrigðisráðuneytisins nema samtals 275 milljörðum kr. árið 2021 sem er 29% af rammasettum útgjöldum A-hluta ríkissjóðs. Um 18 milljarða kr. hærri fjárhæð rennur til fjárfestingar í heilbrigðiskerfinu á árinu 2021 samanborið við árið 2017, en sú aukning skýrist að stærstum hluta af byggingu nýs Landspítala. Að lokum má nefna stóraukin framlög til umhverfismála. Meðal áherslna eru landgræðsla og endurheimt votlendis auk þess sem mikil áhersla hefur verið lögð á að draga úr álögum á vistvænan ferðamáta og styðja við orkuskipti. Þá hafa verkefni tengd aðgerðum í loftslagsmálum stóraukist á tímabilinu. Endurskoðuð áætlun 2022–2026 speglar vel þessar áherslur.
Efnahagsforsendur hafa breyst frá því að við samþykktum gildandi áætlun í desember. Fyrirliggjandi áætlun sem við ræðum nú byggist á þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem birtist í mars sl. Samdrátturinn reyndist minni en áætlað var, eða 6,6% samanborið við 7,6% í fyrri spá og betri útkoma hefur þegar dregið úr þörf á aðhaldsráðstöfunum. Þrátt fyrir að telja megi að hagvaxtarhorfur yfir allt tímabilið hafi batnað þá endurspeglast sá bati ekki í spá um atvinnuleysi. Nú er reiknað með að atvinnuleysi verði eilítið meira í lok tímabilsins sem hér er til samanburðar þar sem reiknað er með að atvinnuleysi verði 4,9% árið 2025. Vert er að benda á að í nýjustu spá Hagstofunnar er áætlað að framleiðsluslaki verði ekki til staðar í hagkerfinu árið 2023. Það blasir við það mikilvæga verkefni stjórnvalda að koma í veg fyrir að þessar spár um atvinnuleysi verði að veruleika.
Á samanburðartímabilinu eru þó nokkrar breytingar í fjárfestingum, sem er samtalan af atvinnuvegafjárfestingu, fjárfestingu í íbúðarhúsnæði og fjárfestingum hins opinbera. Í fyrri spá Hagstofunnar var gert ráð fyrir að opinberar fjárfestingar 2020 myndu aukast um 15,8% en samkvæmt bráðabirgðauppgjöri 2020 drógust opinberar fjárfestingar saman um 9,3%. Þessi samdráttur kom eilítið á óvart í ljósi sérstaks fjárfestingarátaks ríkisstjórnarinnar sem sett var af stað 2020. Þegar þessar tölur fyrir 2020 eru sundurliðaðar á ríki og sveitarfélög kemur hins vegar í ljós að samdráttur varð í fjárfestingum sveitarfélaga á milli 2019 og 2020 um 20% að nafnvirði en um 6% aukning varð í fjárfestingum ríkisins. Þess skal þó getið að hjá sveitarfélögum voru fjárfestingar 2019 óvenjumiklar.
Vegna þess hversu stutt er frá samþykkt síðustu áætlunar í desember var ekki talin ástæða til að endurmeta meginstefnumið og áherslur málefnasviða. Því er ekki um miklar breytingar að ræða. Þó er hækkun á sjúkrahúsþjónustu og aukning til loftslagsmála. Framlög til örorkumála hafa verið endurmetin og sama á við um málefnasvið aldraðra og framlög til orkumála hækka að sama skapi. Framlög til loftslagsmála hækka um 1 milljarð á ári og upphæðin fyrir sjúkrahússþjónustusviðið er uppsöfnuð, fyrir þessi fimm ár í áætluninni, um 11,2 milljarðar kr.
Meiri hlutinn fjallar sérstaklega um álit fjármálaráðs. Mat ráðsins á stefnumörkun og áætlanagerð opinberra fjármála er mikilvægt tæki fyrir umfjöllun um stefnu stjórnvalda hverju sinni. Samkvæmt 13. gr. laga um opinber fjármál ber fjármálaráði að leggja fram mat og álitsgerð um fjármálaáætlun. Eins og við munum þá lögfesti Alþingi í desember þá tímabundnu ráðstöfun að hlé yrði gert á tölulegum skilyrðum til ársloka 2025 og fól sú lagabreyting þá jafnframt í sér breytt hlutverk ráðsins um að leggja mat á hvort stefnumörkun stjórnvalda uppfylli grunngildi laganna og hvort yfirlýst markmið stjórnvalda og framfylgd þeirra muni gera kleift að reglurnar taki aftur gildi frá og með árinu 2026.
Meginniðurstaða ráðsins er að gangi forsendur eftir varðandi yfirlýst markmið stjórnvalda í opinberum fjármálum og framfylgd þeirra eins og þau birtast í framlagðri fjármálaáætlun muni fjármálareglur aftur geta tekið gildi árið 2026. Fjármálaráð telur að markmið um að stöðva vöxt skuldahlutfallsins 2025 sé ígildi fjármálareglu og birtist af fullum þunga við gerð fjármálastefnu að afloknum kosningum og í fjármálaáætlunum á komandi árum. Ráðið minnir á að vægi grunngildanna aukist þegar fjármálareglurnar hafa verið settar til hliðar. Í því samhengi bendir fjármálaráð á að áætlunin mætti vera grunngildamiðaðri en hún í rauninni er.
Fjármálaráð hefur bent á í fyrri álitum að illa hafi gengið að halda fjármálaáætlunum innan ramma stefnumiða og að undirliggjandi veikleikar í afkomu hafi þegar komið fram. Ráðið telur því óhjákvæmilegt, í ljósi þeirra samfélagslegu áskorana sem við stöndum frammi fyrir, að hugað verði að sjálfbærni opinberra fjármála til lengri tíma litið. Þær áskoranir sem ráðið nefnir eru lýðfræðilegar breytingar, loftslagsmál og tækniþróun og afleiðingar þessa á framleiðslu, atvinnustig, framleiðni og jöfnuð og þar með á tekjur og gjöld hins opinbera.
Meiri hlutinn tekur undir með ráðinu að þessu leyti og þrátt fyrir að brugðist hafi verið við m.a. með endurskoðuðum stefnumiðum og óvissusvigrúm byggt inn í stefnuna þá hefur afkoman verið í járnum eða „í gólfi“ stefnunnar eins og ráðið orðar það. Meiri hlutinn telur mikilvægt að draga þetta hér fram líkt og ráðið gerir í sínu áliti vegna þess að það kjarnar mjög verkefni ríkisfjármálanna út áætlunartímabilið; að tryggja gagnsæi ráðstafana og meta reglulega aðlögunarþörfina, skiptingu milli tekju- og útgjaldaráðstafana og afleiðingar þess fyrir efnahagslífið og opinber fjármál.
Um þessa mikilvægu umfjöllun og fjölmarga aðra þætti sem dregnir eru fram í nefndaráliti meiri hlutans vísa ég til ítarlegrar og greinargóðar álitsgerðar ráðsins.
Meiri hlutinn tók saman í nefndaráliti vegna fjárlagafrumvarps 2021 þróun rammasettra útgjalda málefnasviða að raungildi frá 2017 í líkingu við þá þróun sem nefndin gerir grein fyrir frá 2017–2026. Sú tafla er látin fylgja hér þar sem áherslur ríkisstjórnarinnar koma þar skýrt fram og nær inn á tímabil gildandi áætlunar og myndar grunninn að þessari endurskoðuðu áætlun. Heildarhækkunin nemur að raungildi um 201 milljarði kr. eða 27% og mér er til efs að viðlíka aukning hafi átt sér stað áður.
Sú áætlun sem við ræðum hér byggir á sömu stefnu og gildandi áætlun en er að mestu uppfærsla og framreikningur miðað við nýja spá Hagstofunnar og breyttar efnahagshorfur. Áfram er haldið við uppbyggingu sjúkrahúsþjónustu og mesta breytingin í þessari áætlun samanborið við gildandi áætlun er uppfærð áætlun fyrir byggingu nýs Landspítala. Uppsöfnuð er hækkunin, eins og ég sagði áðan, 11,2 milljarðar kr. á árunum 2022–2026. Þá er gert ráð fyrir 1 milljarðs kr. árlegu framlagi til loftslagsmála til næstu tíu ára eða 5 milljörðum á tímabili þessarar áætlunar og er liður í að mæta hertum markmiðum Íslands um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda. Þessi framlög skiptast á milli fjögurra málefnasviða; samgöngu- og fjarskiptamála, landbúnaðar, orkumála og umhverfismála. Nefndin fór yfir nýjustu áætlanir vegna aðgerðaáætlunar í loftslagsmálum og markmið áætlunarinnar er að stuðla að efndum Íslands á uppfærðum skuldbindingum sínum gagnvart Parísarsamningnum þannig að stefnt verði að 55% samdrætti í losun fyrir 2030 í samfloti með Noregi og Evrópusambandinu og að markmiði um kolefnishlutleysi verði náð árið 2040.
Alþingi samþykkti þingsályktun um stefnu Íslands í málefnum norðurslóða þann 19. maí. Meiri hlutinn kemur inn á það að þar er lögð áhersla á að sporna gegn loftslagsbreytingum og bregðast við neikvæðum áhrifum þeirra á norðurslóðum og þar kemur einnig fram markmið um að efla Akureyri enn frekar sem miðstöð norðurslóðamála á Íslandi. Þar gegnir Stofnun Vilhjálms Stefánssonar lykilhlutverki við ráðgjöf og samvinnu á sviði sjálfbærrar þróunar umhverfismála. Meiri hlutinn beinir því til umhverfis- og auðlindaráðherra að meta fjárhagsramma stofnunarinnar, verkefnaáætlun og nýjungar í tengslum við nýsamþykkta norðurslóðastefnu.
Fjárlaganefnd hefur margoft fjallað um rekstur hjúkrunarheimila á undanförnum árum. Að þessu sinni kynnti hún sér ítarlega nýútkomna skýrslu verkefnisstjórnar skipaðrar af heilbrigðisráðherra um afkomu heimilanna og dregur nefndin fram nokkur lykilatriði sem koma fram í skýrslunni. Ljóst er að sú skýrsla sem verið hefur til umfjöllunar svarar ekki öllum þeim spurningum sem þarf til að bregðast við rekstrarvandanum þá og þegar og ekki er gerð nægilega vel grein fyrir því með hvaða hætti væri heppilegast að mæta honum.
Ég vil þó segja hér að það koma fram mjög mikilvægar upplýsingar í þessari skýrslu. Við höfum kallað eftir því að slíkum gögnum sé safnað reglubundið til að hægt sé að leggja raunhæft mat á fjárþörf. Meiri hlutinn hefur á undanförnum árum kallað eftir því að á hverjum tíma liggi fyrir gögn sem nýtist til að leggja mat á fjárþörf heimilanna. Meiri hlutinn vill árétta að verkefnið er aðkallandi. Það verður ekki undan því vikist að bregðast við niðurstöðum skýrslunnar, ná utan um þennan vanda og í framhaldinu að ná fram samningum sem byggja á grundvölluðu mati á fjárþörf. Á næstu árum er fyrirhuguð veruleg uppbygging hjúkrunarheimila og gert er ráð fyrir að fjölga um allt að 640 ný rými á hjúkrunarheimilum en gangi þau áform eftir er rekstur 263 nýrra rýma samkvæmt framkvæmdaáætlun ekki að fullu fjármagnaður frá og með árinu 2023, eins og fjármálaáætlun kemur hér inn til þingsins. Til lengri tíma litið er hins vegar ljóst að mati meiri hlutans að við uppbyggingu þjónustu við eldra fólk þarf að horfa í æ ríkara mæli til annarra úrræða en hefðbundinna hjúkrunarrýma.
Við umfjöllun um gildandi fjármálaáætlun var mikið rætt um stöðu og rekstrarhorfur sveitarfélaganna. Á grundvelli 11. gr. laga um opinber fjármál var gert samkomulag um markmið um afkomu og efnahag sveitarfélaga. Samkomulag varð um mikilvæg verkefni sem aðilar hyggjast vinna að í sameiningu. Má þar nefna heildarendurskoðun á tekjustofnum sveitarfélaga og regluverki Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga en einnig var ákveðið að skoða kostnaðarþróun í þjónustu við fatlað fólk, innheimtuþóknun útsvars og að vinna að endurmati á útgjöldum vegna hjúkrunarþjónustu og annarrar þjónustu við aldraðra. Það er starfshópur sem vinnur að þessum þáttum.
Í tengslum við samkomulagið gáfu stjórnvöld út yfirlýsingu þar sem fram komu áform og aðgerðir sem miða að því veita sveitarfélögunum fjárhagslega viðspyrnu og verja lögbundna grunnþjónustu í kjölfar heimsfaraldursins. Heildarstuðningur til viðspyrnu fyrir sveitarfélögin á grundvelli yfirlýsingarinnar nam 4,8 milljörðum kr. Þessar aðgerðir leiddu m.a. til þess að afkoma sveitarfélaga í fyrra reyndist betri en ætlað var í ágúst sl. þegar starfshópurinn á vegum ríkis og sveitarfélaga áætlaði að afkoman yrði neikvæð um 20 milljarða. Það er gert ráð fyrir að skuldir sem hlutfall af heildartekjum aukist um 9% og verði um 113% í árslok hjá sveitarfélögunum og samsvarandi er gert ráð fyrir því að skuldaviðmið sveitarstjórnarlaga aukist og verði um 73%. Þetta hlutfall var árið 2019 um 62%. Töluverður samdráttur var í fjárfestingum sveitarfélaga í fyrra en áætlanir fyrir árið 2021 bera hins vegar með sér áform um verulega aukningu.
Sveitarfélögin hafa bent á þann möguleika að ríkisvaldið styðji betur við lánsfjármögnun sveitarfélaga með því markmiði að lækka vaxtagreiðslur þeirra. Lánskjör Lánasjóðs sveitarfélaga eru tengd áhættugrunni eigna og má áhættuvegið eiginfjárhlutfall, svokallað CAD-hlutfall, lánasjóðsins á hverjum tímapunkti ekki fara niður fyrir 8%. Sjóðurinn nær ekki að fjármagna sig þannig með jafn hagkvæmum hætti og ríkissjóður. Meiri hlutinn beinir því til stjórnvalda að skoða til hlítar hvaða möguleikar eru til staðar til að lækka vaxtakjör sveitarfélaga.
Nú ætla ég að gera grein fyrir þeim breytingum sem meiri hlutinn leggur til. Það er gerð ein breytingartillaga en meiri hlutinn bendir á að þessi áætlun einskorðast við veigameiri breytingar sem leiða af uppfærðri þjóðhagsspá. Það hefur óhjákvæmilega í för með sér að endurskoða þarf nokkra þætti þegar kemur að undirbúningi fjárlagafrumvarps næsta árs. Það á ekki síst við um framlög til framhaldsskóla- og háskólastigs vegna fjölgunar nemenda í tengslum við Covid-19 sem verða endurskoðuð komi í ljós að raunfjölgunin verði umfram það sem nú þegar er gert ráð fyrir í áætluninni. Inn á þetta er komið í greinargerð með áætluninni og meiri hlutinn ítrekar það hér. Ég vil jafnframt vekja athygli á því að í fjárlögum 2021 er gert ráð fyrir tæplega 2,4 milljarða tímabundinni fjárveitingu til að mæta almennri nemendafjölgun auk verkefnisins Nám er tækifæri. Gert er ráð fyrir að 1,9 milljarðar af þessum fjárveitingum falli niður á næsta ári þegar áhrif heimsfaraldursins dvína. Mikil óvissa er þó um endanlegar nemendatölur sem liggja til grundvallar fjárveitingum og er ekki gerð tillaga um breytingu á áætluninni hér. Áréttað er að fjármögnun háskólakerfisins kemur til endurskoðunar í haust þegar dregið hefur verið úr óvissu um nemendafjölda. Fjárlög næsta árs og í kjölfarið næsta fjármálaáætlun, sem tekur til áranna 2023–2027, koma til með að byggja á þeim gögnum.
Hér er gerð tillaga um breytingu á málefnasviði 25, hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta, til hækkunar um 1.200 millj. kr. árið 2023, 3.400 millj. kr. árið 2024 og 2.900 millj. kr. árið 2025 og sama fjárhæð, 2.900 millj. kr., árið 2026. Með þessari breytingu er gert ráð fyrir að rekstur nýrra hjúkrunarrýma sem áætlað er að taka í notkun á næstu árum verði fjármagnaður. Breytingin miðast við að fjármagna rekstur þeirra nýju rýma sem framkvæmdaáætlunin um uppbyggingu hjúkrunarrýma miðar við. Samkvæmt henni yrðu tekin í notkun 152 ný rými árið 2023 og 111 rými til viðbótar árið 2024. Samtals er breytingartillögunni því ætlað að fjármagna rekstur 263 nýrra rýma, en í heildina eru þau 640 sem áætlað er að byggja á þessu tímabili.
Ég hef hér gert grein fyrir þeim breytingum sem meiri hlutinn hefur lagt til. Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með þeim breytingum sem eru birtar í sérstöku þingskjali.
Undir nefndarálit meiri hlutans rita eftirtaldir þingmenn: Willum Þór Þórsson, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Haraldur Benediktsson, Páll Magnússon og Steinunn Þóra Árnadóttir.
