útlendingar.
Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016. Sambærilegt frumvarp var lagt fram á síðustu fjórum löggjafarþingum en ýmist var ekki mælt fyrir því eða það náði ekki fram að ganga.
Frumvarpið er nú endurflutt að nýju en í töluvert breyttri mynd frá fyrstu þremur framlagningum þar sem það nær nú, líkt og síðastliðið vor, eingöngu til breytinga á ákvæðum laga um útlendinga varðandi alþjóðlega vernd. Þá eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á lögreglulögum, um verkefni stoðdeildar ríkislögreglustjóra og í samráði við félags- og vinnumarkaðsráðherra eru jafnframt lagðar til breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga varðandi útgáfu tímabundinna atvinnuleyfa vegna sérstakra ástæðna.
Við framkvæmd gildandi laga um útlendinga hefur komið í ljós að þörf er á að lagfæra, endurskoða og breyta allmörgum ákvæðum laganna um alþjóðlega vernd svo að framkvæmd og meðferð mála sem undir þau falla sé skýr og gagnsæ. Eins og nánar er rakið í greinargerð frumvarpsins hefur sá málaflokkur þróast töluvert hérlendis og alþjóðlega frá árunum 2014–2016 þegar frumvarp til gildandi laga var samið og samþykkt. Sést það einna helst á þróun fjölda umsókna sem hafa borist íslenskum stjórnvöldum en þær voru 354 árið 2015 en um 800–1.100 á ári á árunum 2016–2021, að undanskildu árinu 2020 þegar 654 umsóknir bárust þrátt fyrir umtalsverðar ferðatakmarkanir það ár sökum Covid-19 heimsfaraldursins.
Ef þessi fjöldi er borinn saman við önnur Norðurlönd þá voru umsóknir um alþjóðlega vernd hlutfallslega flestar á Íslandi árin 2019, 2020 og 2021. Sem dæmi má nefna að á síðasta ári bárust íslenskum stjórnvöldum 23 umsóknir á hverja 10.000 íbúa en þær voru einungis 11 í Svíþjóð, fimm í Finnlandi, fjórar í Danmörku og þrjár í Noregi.
Fjöldi umsókna um alþjóðlega vernd hefur fjölgað verulega í ár vegna innrásar Rússa í Úkraínu í lok febrúar. Þrátt fyrir það er vert að vekja athygli á að af þeim 3.271 umsókn sem höfðu verið lagðar fram á þessu ári hinn 18. október sl. eru 1.361 frá einstaklingum sem hafa engin tengsl við Úkraínu. Ef sú þróun heldur áfram má áætla að rúmlega 1.700 slíkar umsóknir berist í ár sem yrði langfjölmennasta umsóknarárið til þessa.
Þeim fjölda til viðbótar eru umsóknir frá Úkraínumönnum en nú þegar hafa um tvö þúsund Úkraínumenn komið til landsins eftir innrás Rússa og mikil óvissa er um hver þróunin í þeim komum verður næstu vikur, mánuði eða ár. Útlit er fyrir að heildarfjöldi umsókna um vernd á árinu verði yfir 5.000, sem er meira en fjörutíu-sinnum fleiri umsóknir en fyrir tíu árum.
Auk þess mikla fjölda umsókna um alþjóðlega vernd sem hefur borist á sl. árum hefur samsetning hópsins einnig tekið töluverðum breytingum. Meiri hluti þeirra umsókna sem bárust fyrst eftir gildistöku laga um útlendinga árið 2016 voru tilhæfulausar umsóknir frá öruggum upprunaríkjum, eða um 60% umsókna. Síðustu ár hefur umsóknum um alþjóðlega vernd á Íslandi fjölgað verulega í hópi þeirra sem leita eftir alþjóðlegri vernd á nýjan leik, þ.e. einstaklingar sem eru þegar búnir að fá vernd í öðru Evrópuríki. Var hlutfall slíkra mála um 16% árið 2018, 24% árið 2019, 52% árið 2020 og 21% á síðasta ári. Hlutfall þessara mála hefur lækkað í ár og er um 11%, ef Úkraínumenn eru ekki taldir með, og er talið að rekja megi það til innrásar Rússa í Úkraínu og þeirrar óvissu sem því hefur fylgt í Evrópu. Sambærilegar tölur sjást þó hvergi hjá öðrum Evrópuríkjum og í ríkjum sem hafa greint einhverja fjölgun þessara mála er hlutfall þeirra einungis um 5% sl. ár, þar á meðal í Þýskalandi, Belgíu, Sviss og Noregi. Þá hefur fjölgað töluvert í hópi umsækjenda sem fá hefðbundna efnismeðferð hér landi en það eru m.a. einstaklingar sem koma frá fjarlægari löndum en margir þeirra eru að flýja ofsóknir í heimalandi sínu og fá hér vernd.
Mikilvægt er að löggjöfin sé aðlöguð þeirri þróun sem á sér stað hérlendis og í alþjóðasamfélaginu og þeim áskorunum sem verndarkerfið stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Stjórnvöld sem fara með þessi málefni þurfa að geta brugðist við breyttum aðstæðum til að tryggja að verndarkerfið ráði við að afgreiða þær umsóknir sem berast á mannúðlegan og skilvirkan hátt, að fullnægjandi þjónusta sé veitt og að þeir fjármunir sem til ráðstöfunar eru séu nýttir sem best.
Ég tel hér mikilvægt að árétta að flóttamannakerfið er neyðarkerfi ætlað fólki sem óttast um líf sitt og frelsi, á hættu á dauðarefsingum, pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Þá árétta ég enn fremur að frumvarp þetta breytir engu efnislega um réttindi þeirra sem hlotið hafa og munu hljóta alþjóðlega vernd hér á landi.
Nauðsynlegt er að tryggja að þeir einstaklingar sem hingað leita og þarfnast verndar gegn ofsóknum fái vandaða og skjóta úrlausn mála sinna og komist þannig fyrr út úr umsóknarferlinu og geti aðlagast samfélaginu því að sá sem fær vernd fær, auk dvalarleyfis hér á landi, margháttaða aðstoð í formi framfærslu, húsnæðis, heilbrigðisþjónustu og menntunar.
Ég vek í þessu sambandi sérstaka athygli á því að samhliða þeirri fjölgun einstaklinga sem sótt hefur um alþjóðlega vernd hér á landi síðastliðin ár hefur þeim sem hlotið hafa vernd hér á landi fjölgað töluvert. Að undanskildum kvótaflóttamönnum hlutu árið 2014 50 einstaklingar vernd hér á landi en árið 2021 hlutu 492 einstaklingar vernd. Það er nær tíföldun á sjö árum. Þá er mikilvægt að sú málsmeðferð tefjist ekki vegna mikils álags á stjórnsýsluna við afgreiðslu mála umsækjenda sem hafa t.d. nú þegar hlotið alþjóðlega vernd í öðru Evrópuríki.
Frumvarp þetta er því liður í nauðsynlegri endurskoðun gildandi laga um útlendinga og felur í sér efnismeiri breytingar varðandi móttöku og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd en gerðar hafa verið til þessa. Sérstaklega er tekið mið af reynslu við framkvæmd gildandi laga og þróun málaflokksins frá árinu 2017. Þá er með frumvarpinu verið að samræma löggjöf og framkvæmd þessara mála við umgjörð annarra Evrópuríkja, einkum hinna Norðurlandanna. Þetta heildarsamhengi er mikilvægt að hafa í huga þegar fjallað er um einstök ákvæði frumvarpsins.
Virðulegi forseti. Ég geri nú nánari grein fyrir helstu efnisatriðum frumvarpsins:
Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að ákvarðanir Útlendingastofnunar um synjun á efnismeðferð sæti sjálfkrafa kæru til kærunefndar útlendingamála. Mikill meirihluti ákvarðana í málum sem þessum eru nú þegar kærðar til kærunefndarinnar, eða um 95-98% á síðastliðnu ári, og með því að breyta fyrirkomulaginu þannig að ákvarðanir sæti sjálfkrafa kæru tekst að stytta þann tíma sem ekki er nýttur til málavinnslu án þess að skerða réttarvernd umsækjenda.
Í 4. gr. frumvarpsins er lagt til að lögreglu verði fengin heimild, að uppfylltum persónuverndarlögum, til að afla vottorða frá heilbrigðisyfirvöldum um líkamlegt og andlegt heilbrigði útlendings þegar nauðsyn þykir svo að unnt sé að framkvæma ákvörðun um frávísun eða brottvísun. Ákvæðið hefur tekið ákveðnum breytingum frá framlagningu frumvarpsins síðastliðið vor þar sem brugðist hefur verið við umsögn Persónuverndar til allsherjar- og menntamálanefndar á síðasta löggjafarþingi.
Í 6. gr. frumvarpsins er lagt til að útlendingur sem fengið hefur endanlega synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd fái þjónustu í að hámarki 30 daga frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Frá þeim tímafresti verður meginreglan sú að öll réttindi hans falla niður.
Á þessu eru gerðar nokkrar undantekningar, til að mynda verður ekki heimilt að fella niður réttindi barna, foreldra eða umsjónarmanna þeirra og annarra heimilismanna sem teljast til ættingja barna, barnshafandi kvenna og maka þeirra, alvarlegra veikra einstaklinga og fatlaðra einstaklinga með langvarandi stuðningsþarfir. Þá verður heimilt að fresta niðurfellingu þjónustu þegar það telst nauðsynlegt vegna sanngirnissjónarmiða að því gefnu að útlendingur hafi sýnt samstarfsvilja við framkvæmd ákvörðunar um að hann skuli yfirgefa landið.
Ákvæði 6. gr. frumvarpsins tekur mið af þeirri reglu gildandi laga að útlendingur skuli njóta ákveðinna grundvallarréttinda á meðan frestur hans til sjálfviljugrar heimfarar er í gildi sem er að jafnaði 7–30 dagar. Með hinum 30 daga fresti er útlendingi, sem lögum samkvæmt ber að yfirgefa landið, veitt nægilegt svigrúm til að fara af landi brott. Ef það næst ekki af einhverjum ástæðum sem ekki eru á ábyrgð útlendings gerir frumvarpið ráð fyrir að heimilt verði fresta tímabundið niðurfellingu réttinda hans.
Í tengslum við tillögu 6. gr. frumvarpsins tel ég mikilvægt að vekja athygli á að útlendingur sem fengið hefur endanlega synjun á umsókn um alþjóðlega vernd fær að jafnaði aðstoð við brottför af landi, svo sem með greiðslu fargjalds eða enduraðlögunarstyrks í heimaríki. Slíkir styrkir, sem geta numið allt að 3.000 evrum til hvers einstaklings, eiga að stuðla að árangursríkri enduraðlögun í heimaríki og styðja viðkomandi við að koma þar undir sig fótunum á nýjan leik. T.d. er unnt að nýta styrkinn í húsaleigu, nám, atvinnu eða önnur verkefni.
Í 7. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um sérstaka málsmeðferð endurtekinna umsókna sem gerir útlendingum sem sótt hafa um alþjóðlega vernd kleift að fá ákvarðanir í málum sínum endurskoðaðar á grundvelli nýrra gagna og upplýsinga. Talið er að skýrari reglur og samræmt verklag við önnur Evrópuríki varðandi endurskoðun og endurupptöku á þessum málum muni auka skilvirkni innan umsóknarkerfisins en tryggi samt sem áður rétt umsækjenda til að fá ákvarðanir í málum sínum skoðaðar á grundvelli nýrra gagna og upplýsinga.
Í 8. gr. frumvarpsins eru lagðar til nokkrar breytingar á 36. gr. laganna sem kveður á um hvenær taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar.
Í fyrsta lagi leggur 8. gr. til að lokafrestur meðferðar þessara mála miði við þann tíma þegar máli er endanlega lokið á stjórnsýslustigi en ekki flutning úr landi. Er það í samræmi við aðra samskonar tímafresti í lögunum og framkvæmd hinna Norðurlandanna.
Í öðru lagi skerpir 8. gr. á reglunni um fyrsta griðland, þ.e. að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og getur veitt honum vernd. Ég vek athygli á að reglan um fyrsta griðland hefur verið í lögum um útlendinga frá 2002 og er efnislega sambærileg þeirri reglu sem í Evrópurétti er nefnd öruggt þriðja ríki. Hér er því ekki um nýja reglu að ræða heldur er einkum átt við þau tilvik þegar umsækjandi hefur slík tengsl við annað ríki að sanngjarnt og eðlilegt geti talist að hann sæki um vernd þar.
Loks skilgreinir 8. gr. frumvarpsins nánar hvenær töf á afgreiðslu umsóknar er á ábyrgð umsækjanda sjálfs.
Í tengslum við tillögu 8. gr. frumvarpsins tel ég mikilvægt að vekja athygli á að fallið hefur verið frá fyrirhugaðri breytingu á undantekningum 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga um sérstök tengsl og sérstakar ástæður. Þessi breyting felur í sér að umsókn útlendings um alþjóðlega vernd, sem þegar hefur hlotið slíka vernd í öðru ríki, verður áfram skoðuð á grundvelli ákvæðisins með því tilliti hvort til staðar séu sérstakar ástæður eða sérstök tengsl við Ísland sem geta leitt til þess að viðkomandi fær efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd hér á landi.
Í 9. gr. frumvarpsins er ákvæði gildandi laga, sem fjallar um umsóknir barna um alþjóðlega vernd, breytt á þá leið að það taki betur mið af hagsmunum barna sem sækja um alþjóðlega vernd. Þá hefur verið bætt við reglugerðarheimild til að styðja við innleiðingu barnvæns hagsmunamats þegar kemur að umsóknum um alþjóðlega vernd.
Í 10. og 11. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á afgreiðslu umsókna vegna ríkisfangsleysis. Annars vegar er kveðið á um aðskilnað málsmeðferðar alþjóðlegrar verndar og ríkisfangsleysis þegar umsækjandi um alþjóðlega vernd óskar einnig eftir stöðu ríkisfangslauss einstaklings. Þessi breyting er lögð til í kjölfar gildistöku samninga Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá árinu 1954 og um að draga úr ríkisfangsleysi frá árinu 1961 en samningarnir tóku gildi gagnvart Íslandi í apríl 2021. Hins vegar er orðalag útilokunarástæðna við ákvörðun um að veita vernd vegna ríkisfangsleysis nánar útfært.
Í 13. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á því hverjir geta fengið svokallaða afleidda vernd, þ.e. alþjóðleg vernd vegna fjölskyldutengsla. Í megindráttum felur breytingin í sér að þeir einstaklingar sem tengjast aðila sem hlotið hefur afleidda vernd geta ekki heldur fengið slíka vernd. Ég vek athygli á að umrædd breyting hefur engin áhrif á gildandi rétt þessara einstaklinga til að sækja um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar en þeim dvalarleyfum fylgir þó ekki alþjóðleg vernd.
Í 17. gr. frumvarpsins er lagt til að reglugerðarbreyting frá árinu 2020, um að efnismeðferð umsókna barna skuli svarað innan 16 mánaða í stað 18 mánaða, verði lögfest. Ákvæði þetta kveður á um að heimilt verði að veita barni dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða hafi það ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 16 mánaða.
Í 1. tölulið 21. gr. frumvarpsins er, í samráði við félags- og vinnumarkaðsráðherra, lagt til að útlendingar sem fengið hafa dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða vegna sérstakra tengsla við landið samkvæmt lögum um útlendinga verði undanþegnir kröfu um tímabundið atvinnuleyfi hér á landi. Er þetta lagt fram í þeim tilgangi að draga úr skilyrðum og einfalda atvinnuþátttöku einstaklinga í þessari stöðu.
Að lokum vil ég vekja athygli á að bráðabirgðaákvæði frumvarpsins frá því í vor, sem þá var 19. gr. þess, um að útlendingi yrði skylt að gangast undir Covid-19 próf í tengslum við framkvæmd ákvörðunar um frávísun og brottvísun, hefur verið fellt út í ljósi þróunar heimsfaraldursins.
Jafnframt vil ég í þessu samhengi nýta tækifærið og ítreka að ég hef lagt til við forseta Alþingis að umboðsmanni Alþingis verði falið eftirlit með framkvæmd lögreglu á brottvísunum og frávísunum. Sú vinna er enn í gangi en með tillögunni er umgjörðin í kringum framkvæmd þessara mála styrkt enn frekar ásamt því að tryggja að réttindi útlendinga í þessari stöðu séu virt.
Virðulegur. forseti Ég hef farið yfir helstu efnisatriði frumvarpsins en að öðru leyti vísast til greinargerðar frumvarpsins og athugasemda við einstök ákvæði þess.
Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar og 2. umr.
