Bráðabirgðaútgáfa.

153. löggjafarþing — 53. fundur,  23. jan. 2023.

útlendingar.

382. mál
[18:45]
Horfa

Frsm. 3. minni hluta allsh.- og menntmn. (Arndís Anna Kristínardóttir Gunnarsdóttir) (P):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti 3. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar. 3. minni hluti, sem samanstendur af þeirri er hér stendur, leggst alfarið gegn því að þetta frumvarp verði samþykkt. Breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu skerða réttaröryggi fólks á flótta með því að eyðileggja mikilvægar réttarbætur sem gerðar voru í þverpólitískri sátt með núgildandi lögum, nr. 80/2016, ásamt því að innleiða nýjar reglur sem bent hefur verið á að gætu brotið gegn stjórnarskrá lýðveldisins Íslands og alþjóðlegum skuldbindingum um réttindi flóttafólks og réttindi barna. Þvert á yfirlýst markmið með frumvarpinu munu breytingarnar þar að auki leiða til skertrar skilvirkni í málsmeðferð með því að afnema hvata fyrir stjórnvöld til að ljúka málum innan tiltekins tíma, leggja á stjórnvöld að taka erfiðar ákvarðanir um niðurfellingu þjónustu og búa til flóknar sérreglur og undantekningar á regluverki sem sátt hefur ríkt um, þótt framkvæmdin hafi verið umdeild um margt. Munu breytingarnar lengja málsmeðferðartíma margra umsókna og leiða þannig af sér aukinn kostnað við málsmeðferð og þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd. Þá er heldur ekki að sjá að breytingarnar auki samræmi íslenskrar löggjafar við löggjöf og framkvæmd á Norðurlöndum eða í öðrum Evrópuríkjum, líkt og stefnt er að samkvæmt greinargerð með frumvarpinu. Í ofanálag eru tillögurnar klúðurslega unnar og lögfræðileg útfærsla ómarkviss og óskýr, sem ætla má að leiði til enn frekari tafa í málsmeðferð með tilheyrandi kostnaði fyrir ríkissjóð.

Eins og ég mun færa nánari rök fyrir hér á eftir í þessu nefndaráliti mínu þá er byggt á því af hálfu meiri hlutans og höfunda frumvarpsins að tilgangur þess sé að samræma íslenska löggjöf við löggjöf annarra ríkja og auka skilvirkni í málaflokknum. Ég mun sýna fram á að það er ekki tilgangur frumvarpsins. Raunverulegur tilgangur frumvarpsins er að lögfesta framkvæmd Útlendingastofnunar sem úrskurðuð eða dæmd hefur verið ólögmæt af hálfu kærunefndar útlendingamála eða dómstóla og í raun taka þessar breytingar ekki á neinum þeim áskorunum sem við stöndum frammi fyrir með móttöku fólks á flótta, hvort sem það er færra eða fleira. Með því að lögfesta þá ólögmætu framkvæmd sem hefur verið við lýði hjá Útlendingastofnun á lögunum frá árinu 2016 er brotið á réttindum flóttafólks líkt og kom fram í meðferð málsins fyrir allsherjar- og menntamálanefnd en meiri hluti nefndarinnar virðist skeyta litlu um, enda var ekki brugðist við því með neinum hætti, hvorki í þeim breytingartillögum sem lagðar eru fram í nefndaráliti meiri hlutans né með öðrum hætti. Þar á meðal brýtur frumvarpið gegn réttindum barna. Þetta kom skýrt fram á fundum nefndarinnar eins og farið verður yfir hér á eftir.

Eins og ég sagði er raunverulegt tilefni flestra þeirra breytinga sem lagðar eru til með frumvarpinu einstök mál þar sem framkvæmd Útlendingastofnunar hefur verið úrskurðuð af hálfu kærunefndar útlendingamála eða dæmd af hálfu dómstóla ólögmæt og málum vísað aftur til meðferðar hjá stofnuninni. Í þessu samhengi vil ég benda sérstaklega á 8. gr. frumvarpsins þar sem er upptalning á þeim þáttum sem, verði frumvarpið að lögum, verða taldir falla undir það að umsækjandi beri ábyrgð á töfum á máli sínu og eigi þar með ekki rétt á málsmeðferð þrátt fyrir tafir á málinu. Það klúðurslega ákvæði, sem er löng upptalning í stað þess að segja bara, eins og lögin segja í dag, að tafir skuli ekki vera á ábyrgð umsækjanda sjálfs, punktur, er upptalning á raunverulegum málum þar sem Útlendingastofnun hefur komist að þeirri niðurstöðu að fólk hafi borið sjálft ábyrgð á töfum á máli sínu, t.d. með því að mæta ekki í eitthvert viðtal eða dvelja hjá vini í fimm daga einhvern tímann á málsmeðferðartímanum. Úrskurðað hefur verið að þetta geti ekki talist vera tafir á ábyrgð viðkomandi umsækjanda, en það á núna að lögfesta það. Rétta lausnin í slíkum tilvikum er augljóslega sú að stofnunin láti af hinni ólögmætu framkvæmd en ekki að Alþingi skjóti undir hana lagastoð sem óvíst er hvort standist stjórnarskrá og þær alþjóðlegu mannréttindaskuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist.

Í nefndarálitinu og þessari ræðu minni mun ég víkja að nokkrum af þeim fjölmörgu atriðum sem að mínu mati gera það að verkum að óhjákvæmilegt er að hafna frumvarpinu með öllu og ekki er unnt að gera á því breytingar til bóta. Við umfjöllun málsins í allsherjar- og menntamálanefnd komu ítrekað fram athugasemdir, bæði frá umsagnaraðilum og í almennri fræðilegri umfjöllun um frumvarpið, og á meðal almennings, um að ekki hefði farið fram úttekt á því hvort frumvarpið stæðist ákvæði stjórnarskrárinnar og þeirra alþjóðlegu mannréttindaskuldbindinga sem Ísland er aðili að. Í greinargerð með frumvarpinu, eins og það kom frá dómsmálaráðherra og meiri hlutanum, er einfaldlega tekið fram að frumvarpið gefi ekki tilefni til að samræmi þess við stjórnarskrána sé sérstaklega metið. Ég vek athygli á því að þetta kom fram þegar málið var lagt fram, þrátt fyrir að í frumvarpinu séu ákvæði sem skerða réttindi barna, ákvæði sem svipta fólk þjónustu — þjónusta er rangnefni — lágmarksaðstoð og lágmarksstuðningi við að halda sér á lífi. Það töldu dómsmálaráðherra og dómsmálaráðuneytið ekki gefa tilefni til þess að skoða hvort það standist stjórnarskrá og mannréttindaskuldbindingar. Það eitt og sér ætti að sýna hversu slök vinna er á bak við þetta frumvarp.

Þá langar mig að leiðrétta örstutt það sem hefur komið fram í nokkrum ræðum hér á undan, varðandi að þetta mál hafi verið lengi í vinnslu í ráðuneytinu og að búið sé að ígrunda það svakalega vel. Þetta mál er að koma fram núna í fimmta skipti í nokkuð breyttri mynd. Það hefur alltaf breyst dálítið í hvert skipti sem það er lagt fram í takt við þau mál sem Útlendingastofnun er að tapa, ýmist fyrir kærunefnd eða dómstólum; ekki til þess að bregðast við þeim áskorunum sem við stöndum frammi fyrir almennt, ekki til að straumlínulaga kerfið, eins og kom hér fram í ræðu áðan, og ekki til þess að bæta skilvirkni í kerfinu. Þetta frumvarp er bútasaumur til að friða sært egó Útlendingastofnunar og ekkert annað. Ég tek undir með umsagnaraðilum, flestum ef ekki hreinlega öllum, því nánast allir umsagnaraðilar um málið eru því andvígir. Ég geri alvarlega athugasemd við þau vinnubrögð sem hafa verið viðhöfð, ekki síst hvað varðar samræmi við stjórnarskrána og skort á athugun á því. Í því sambandi má líka nefna að minni hlutinn í nefndinni og á þingi hefur ítrekað farið þess á leit við meiri hlutann að samþykkt verði að leita formlegs lögfræðiálits hlutlausra aðila á því hvort frumvarpið samræmist ákvæðum stjórnarskrárinnar. Því hefur mjög staðfastlega verið hafnað. Það kom mér í opna skjöldu, einföld sem ég er og nýgræðingur á þingi. Ég hefði haldið að allir þingmenn vildu tryggja að lög sem við erum að samþykkja hér á hinu háa Alþingi standist a.m.k. stjórnarskrána.

Í þessu samhengi er bent á það í umsögn Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands til allsherjar- og menntamálanefndar um frumvarpið að nýlega hafi Alþingi fengið áminningu af hálfu Hæstaréttar Íslands þar sem kemur fram að við breytingar á tilteknum lögum sem þar var verið að fjalla um hafi löggjafinn ekki sinnt þeirri stjórnskipulegu skyldu sinni að meta hvort lagasetning rúmaðist innan þeirra marka sem stjórnarskráin setur. Við fengum þau svör hér í minni hlutanum þegar við óskuðum eftir því að þessi úttekt yrði gerð að það væri ekki venjan að kanna hvort lög sem samþykkt eru frá Alþingi standist stjórnarskrá áður en þau eru samþykkt. Þetta eru svörin sem við fengum. Þá vöknuðu einmitt spurningar hjá mér um hvort ekki væri ráð að koma á slíkri venju. Væri það ekki ágætt, ekki síst þegar Hæstiréttur Íslands er búinn að benda Alþingi á að það sé stjórnskipuleg skylda þingsins að gera það?

Líkt og Mannréttindastofnun Háskóla Íslands bendir réttilega á í umsögn sinni skapast allveruleg hætta á því að sambærileg vanræksla á stjórnskipulegri skyldu löggjafans eigi sér stað nú verði frumvarp dómsmálaráðherra að lögum, þar sem ekkert mat á samræmi við stjórnarskrá hefur farið fram. Dómsmálaráðuneytið svaraði athugasemdum Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands og nokkrum öðrum umsögnum sem bárust um málið, en það kom skýrt fram í áframhaldandi umfjöllun um málið í nefndaviku hjá allsherjar- og menntamálanefnd að þær skýringar sem bárust frá dómsmálaráðuneytinu duga ekki til þess að róa eða lina þessar áhyggjur.

Við meðferð málsins í allsherjar- og menntamálanefnd var, sem fyrr segir, farið fram á að gerð yrði úttekt á einstökum ákvæðum frumvarpsins með tilliti til þess hvernig þau samræmdust stjórnarskránni og þeim alþjóðlegu mannréttindaskuldbindingum sem Ísland er aðili að. Taldi hvorki meiri hlutinn né ráðuneytið þörf á slíkri úttekt þrátt fyrir framangreindar ábendingar. Að mínu mati er þarna strax um slíkan annmarka á meðferð málsins að ræða að hann gefi einn og sér tilefni til þess að senda málið aftur til ríkisstjórnar til endurskoðunar og nánari ígrundunar.

Umsögn Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um frumvarpið barst nefndarmönnum ekki fyrr en 1. desember 2022, þrátt fyrir að umsögnin hafi verið send þinginu 22. nóvember 2022. Mættu fulltrúar Flóttamannastofnunar á fund allsherjar- og menntamálanefndar 2. desember og svöruðu spurningum nefndarmanna með fjarfundarbúnaði. Þess má geta að þessi umsögn barst eftir að búið var að gera drög að áliti meiri hlutans og því miður gafst meiri hlutanum ekki tækifæri til að gera breytingartillögur eða taka afstöðu til þessara athugasemda og taldi ekkert tilefni til að fresta málinu til að kanna hvort ekki væri tilefni til þess að bregðast við alvarlegum athugasemdum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, sem gerði skýrar og einfaldar tillögur að breytingum á frumvarpinu svo að það gæti staðist reglur alþjóðalaga um réttindi flóttafólks. Þetta kom mér aftur örlítið á óvart þar sem Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna er ekki þekkt fyrir að vera sérstaklega róttæk í vernd réttinda flóttafólks heldur gætir hún lágmarksréttinda flóttafólks. Hún gætir þess að löggjöf aðildarríkja, og í rauninni allra ríkja, sé í samræmi við lágmarksréttindi flóttafólks á alþjóðavísu, ekki einhver lúxusréttindi, og hefur gagnrýni sem Flóttamannastofnun hefur fengið í gegnum tíðina frekar lotið að því að hún gangi ekki nógu langt í kröfum sínum. Því kom mér á óvart að meiri hlutinn skyldi ekki bregðast við lágmarkskröfum sem Flóttamannastofnunin gerði. Hún gerði mjög skýrar breytingartillögur og það hefði verið mjög auðvelt fyrir meiri hlutann að taka þær einfaldlega upp, en það var ekki vilji til þess.

Í þessari umsögn Flóttamannastofnunar eru gerðar nokkrar alvarlegar athugasemdir við frumvarpið og sem fyrr segir lagðar til skýrar og einfaldar breytingar á frumvarpinu til að það megi standast flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna og aðrar alþjóðlegar skuldbindingar um réttindi fólks á flótta. Með erindum í kjölfar umfjöllunar í allsherjar- og menntamálanefnd þann 24. nóvember, 2. og 9. desember, svaraði dómsmálaráðuneytið innsendum umsögnum og athugasemdum, þar á meðal athugasemdum Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands og Flóttamannastofnunar. Dagana 17. og 20. janúar 2023 komu báðir þessir aðilar ásamt fleiri umsagnaraðilum fyrir nefndina að nýju og ítrekuðu afstöðu sína þrátt fyrir svör ráðuneytisins.

Þá ætla ég að víkja örstutt að tilteknum ákvæðum frumvarpsins sem ég tel tilefni til að gera sérstaka athugasemd við. Þó að það sé ákaflega fátt í þessu frumvarpi sem ég tel unnt að lifa við þá eru ákveðnir þættir sérstakt áhyggjuefni. Fyrst vil ég nefna tímafresti og skilgreiningu á töfum á málsmeðferð. Þetta eru 2. gr. og c-liður 8. gr. frumvarpsins. Með tímafrestum, nokkurs konar tímaviðmiðum, í 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga, sem komu nýir inn með lögunum frá árinu 2016, voru sett viðmið í löggjöfina um málsmeðferðartíma. Þetta var gert í samræmi við tillögur nefndar sem falið var að skoða málefni útlendinga frá ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins sem skipuð var af innanríkisráðherra árið 2011, einmitt vegna óánægju í samfélaginu með þá löggjöf sem fyrir var og einstök mál sem komið höfðu upp.

Í skýrslu nefndarinnar kom fram að allir umsagnaraðilar sem nefndin hefði leitað til hefðu verið á einu máli um að afgreiðslutími mála væri of langur og það væri grundvallaratriði að stytta biðtíma hælisleitenda eftir úrlausn mála, m.a. þar sem langur málsmeðferðartími hefði í för með sér aukinn kostnað fyrir stjórnvöld vegna þeirrar þjónustu sem stjórnvöld eru skuldbundin til að veita hælisleitendum meðan á meðferð mála þeirra stendur, enda hafa þau ekki rétt til að sjá fyrir sér sjálf meðan á þeirri meðferð stendur.

Í c-lið 8. gr. frumvarpsins sem við erum að ræða hér eru lagðar til breytingar á þessum tímafrestum, á 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga. Í núgildandi mynd kveður ákvæðið á um að þrátt fyrir að heimilt sé að synja um efnismeðferð umsóknar, sem er í rauninni frávísun, synja fólki um skoðun umsóknarinnar, t.d. vegna þess að samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni beri annað Evrópuríki ábyrgð á meðferð umsóknarinnar eða vegna þess að viðkomandi hafi fengið veitta alþjóðlega vernd í öðru ríki — þrátt fyrir að heimilt sé vegna slíkra atvika að vísa málinu frá, þá skal mál tekið til efnismeðferðar hér á landi; því skal ekki vísað frá heldur tekið til meðferðar þegar 12 mánuðir eru liðnir frá umsókn nema tafir á afgreiðslu umsóknarinnar séu á ábyrgð umsækjanda sjálfs. Þetta eru núgildandi lög. Árétta ég þetta sérstaklega í ljósi ræðu hv. þm. Eyjólfs Ármannssonar hér áðan. Það hefur alltaf verið sá fyrirvari í lögunum að tafir séu ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs og fjölmörg mál þar sem einstaklingar eru taldir hafa borið ábyrgð á töfum á máli sínu fengu ekki efnismeðferð þótt 12 mánuðir væru liðnir. Hins vegar hefur því í mörgum tilvikum verið haldið fram af hálfu Útlendingastofnunar að viðkomandi hafi tafið mál sitt en ekki hefur verið fallist á það af hálfu kærunefndar útlendingamála eða dómstóla og sem fyrr segir eru þau mál ágætlega upptalin í tillögunni í c-lið 8. gr. frumvarpsins. Á þeim átta árum sem liðin eru frá gildistöku laganna, nr. 80/2016, hefur mótast nokkuð skýr túlkun á því hvers konar tafir geta talist á ábyrgð umsækjanda sjálfs og veldur ákvæðið ekki teljandi vandræðum í framkvæmd, að öðru leyti en því að Útlendingastofnun hefur í þó nokkrum tilfellum verið gerð afturreka með það mat sitt.

Eitt helsta markmið þeirra breytinga sem gerðar voru með lögunum frá 2016 var að stytta málsmeðferðartíma, m.a. með því að búa til hvata í kerfinu fyrir stjórnvöld til að tryggja að málsmeðferðartími fari ekki fram úr hófi og spara þannig m.a. kostnað við uppihald umsækjenda um alþjóðlega vernd. Verði frumvarp þetta að lögum eru þessir hvatar eyðilagðir. Þá mætti í raun allt eins afnema þá eins og hv. þm. Eyjólfur Ármannsson lagði til hér áðan, og verður í raun enginn þrýstingur eftir í lögunum á stjórnvöld um að ljúka meðferð mála innan tiltekins tíma. Munu breytingarnar þannig óhjákvæmilega fjölga umtalsvert einstaklingum, þar á meðal börnum — ég er ekki að segja þetta til að vera dramatísk, það er í alvörunni þannig — sem dvelja hér árum saman án þess að fá niðurstöðu í máli sitt en eru samt flutt úr landi. Þau öðlast engan rétt. Á þetta atriði er ekki minnst einu orði í nefndaráliti meiri hlutans, þau ákváðu að líta algjörlega fram hjá því. Þetta er ekki einhver Píratapopúlismi frá mér, þetta kemur fram í umsögnum UNICEF og Barnaheilla til allsherjar- og menntamálanefndar. Það má gera ráð fyrir að kostnaður við bæði málsmeðferð og uppihald umsækjenda um alþjóðlega vernd muni aukast til muna með þessum breytingum og yrði það að sjálfsögðu afturför að mati þeirrar er hér stendur, auk þess sem það gengur gegn yfirlýstum markmiðum frumvarpsins um að auka skilvirkni og gæði innan stjórnsýslu og tryggja hagræðingu við nýtingu fjármagns, sem eru meint markmið frumvarpsins.

Breytingar þessar á ákvæðum 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga fela nánar tiltekið í sér upptalningu á hinum ýmsu þáttum sem umsækjandi hefur jafnvel enga stjórn á, sem geta valdið því að tímaviðmið ákvæðisins eigi ekki lengur við og umsækjandi eigi ekki rétt á efnismeðferð umsóknar sinnar þrátt fyrir að málsmeðferðin fari umfram þá 12 mánuði sem þar eru tilgreindir. Er hér um að ræða margvíslegar athafnir ýmissa aðila í nærumhverfi umsækjanda, svo sem maka eða sambúðarmaka, foreldris, eða einhvers annars sem kemur fyrir hönd umsækjanda, þar er verið að tala um lögmenn úti í bæ, sem eigi þátt í því að niðurstaða hafi ekki fengist innan tímamarka. Þau þurfa ekki einu sinni að orsaka það eða hafa valdið því að niðurstaða náðist ekki innan tímamarka, þau þurfa að hafa átt þátt í því. Lögmaðurinn gleymir að skila greinargerð eða skilar henni þremur dögum of seint og það er hægt innan þessa orðalags að túlka sem svo að umsækjandi hafi sjálfur tafið meðferð málsins. Miðað við framkvæmd Útlendingastofnunar hingað til er ljóst að þannig verður það túlkað, þetta mun ég sýna fram á í ræðum mínum sem fylgja hér í þessari umræðu, þau dæmi þar sem Útlendingastofnun hefur talið smávægileg atriði vera tafir á ábyrgð umsækjenda sem ekki hefur verið fallist á en yrði fallist á ef þetta frumvarp verður að lögum.

Hér eru dæmin og kemur hér upptalningin á úrskurðum kærunefndarinnar þar sem ákvörðun Útlendingastofnunar hefur verið felld úr gildi. Við mat á því hvort viðkomandi einstaklingur hafi borið ábyrgð á töfum á afgreiðslu máls umsækjenda, ekki einu sinni sínu eigin máli, skuli m.a. litið til þess hvort viðkomandi hafi dvalist á ókunnum stað um tíma, ekki má fara í helgarferð til Akureyrar með vinum sínum; framvísað fölsuðum skjölum, sem er mjög algengt að flóttafólk neyðist til að gera vegna þess að það á ekki skilríki — ef þú hefur framvísað skjölum þá varstu samkvæmt þessu að tefja málið sjálfur og átt ekki rétt á efnismeðferð þótt Útlendingastofnun taki þrjú ár í að afgreiða málið þitt — þetta er galið — eða gefið misvísandi upplýsingar um auðkenni sitt, þarna er nú einn úrskurður sem ég þekki mjög vel; ekki mætt í boðað viðtal, sem gerist alloft enda getur alls konar misskilningur orðið þegar fólk fær eitthvert bréf frá einhverjum öryggisverði í gistiúrræði sem er á íslensku og enginn skilur; eða ekki mætt í læknisskoðun — stundum mætir fólk ekki í læknisskoðun af því að það er hrætt eða vissi ekki hvert það átti að mæta — eða að öðru leyti ekki sýnt samstarfsvilja við meðferð, úrlausn eða framkvæmd máls. Teljist umsækjandi á einhverjum tímapunkti frá upphafi málsmeðferðar hafa tafið mál sitt í skilningi ákvæðisins á hann ekki rétt á efnismeðferð þrátt fyrir að málsmeðferð dragist fram úr hófi, jafnvel af allt öðrum ástæðum, svo sem vegna álags hjá stjórnvöldum eða annarra þátta sem umsækjandi hefur enga stjórn á. Er hér um að ræða bæði óljós og ósanngjörn viðmið sem ekki er við öðru að búast en að verði flókin og þunglamaleg í framkvæmd, sem kallar á frekari tafir á málsmeðferð þar sem þær munu án nokkurs vafa koma til kasta kærunefndar og jafnvel dómstóla í flestum tilvikum, ef ekki öllum.

Í umsögnum Barnaheilla og UNICEF um frumvarpið var sérstaklega vikið að þessum þætti frumvarpsins út frá réttindum barna. Áréttuðu umsagnaraðilar mikilvægi þess að öll mál sem varða börn skuli meta með hagsmuni barnsins að leiðarljósi og að ákvörðun skuli tekin á grundvelli þess sem talið er barninu fyrir bestu að loknu mati. Gott og vel, við höfum heyrt þennan frasa alloft og enginn veit í rauninni hvað þetta þýðir. Í umsögn Barnaheilla kemur hins vegar fram mjög skýrt að í ljósi þessa sé með öllu ótækt að búa svo um hnútana að tafir sem rekja megi til athafna annarra geti komið niður á rétti barns til efnislegrar meðferðar umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd. Lýsti UNICEF því sömuleiðis yfir að það stríði gegn bæði barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskum lögum að börn séu látin líða fyrir athafnir annarra. Þetta var alveg skýrt en gaf meiri hlutanum ekki tilefni til að gera breytingar á frumvarpinu eða skoða frumvarpið eitthvað nánar, ekki einu sinni að taka það aftur inn í nefnd.

Þrátt fyrir þessar alvarlegu aðfinnslur hefur meiri hlutinn ekki séð neitt tilefni til að bregðast við þeim með breytingartillögum eða með öðrum hætti og er, sem fyrr segir, ekki einu orði minnst á þessar aðfinnslur í nefndaráliti meiri hlutans. Að mínu mati eru þessi vinnubrögð ósæmandi með öllu og þar með ekki unnt að fallast á þetta frumvarp.

Ég ætla að víkja að öðru atriði þar sem ég sé að tíminn er að hlaupa frá mér, ótrúlegt en satt, sem varðar afnám heimildar til endurupptöku máls. Þetta eru 3. og 7. gr. frumvarpsins fyrir þau sem eru að fylgjast með, ykkur sem heima sitjið. Nái frumvarpið fram að ganga verður núgildandi réttur fólks til að fá mál sitt endurupptekið ef ný gögn eða upplýsingar koma fram í málinu afnuminn, sbr. 3. og 7. gr. frumvarpsins. Réttur einstaklings til endurupptöku máls vegna nýrra gagna eða breyttra forsendna er nú þegar nokkuð þröngur en skv. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, sem gildir um allar stjórnsýsluákvarðanir sem teknar eru, á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný, eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt honum, ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Með frumvarpinu er lagt til að þessi grundvallarréttur einstaklings til að fá mál sitt endurupptekið hjá stjórnvöldum, t.d. vegna breyttra forsendna, verði afnuminn. Ákvæðið gildir ekki um umsækjendur um alþjóðlega vernd og þau eiga ekki rétt á því að fá mál sitt endurskoðað ef þau eru með ný gögn eða forsendur hafa breyst. Við meðferð málsins í allsherjar- og menntamálanefnd kom fram hjá sérfræðingum að engar sambærilegar sérreglur þekkist á öðrum sviðum stjórnsýsluréttarins. Þvert á móti kom fram að þær sérreglur sem gilda um endurupptöku í stjórnsýslunni veiti ríkari rétt til endurupptöku en stjórnsýslulögin veita. Þessar almennu reglur um rétt fólks til endurupptöku máls hafa verið ítarlega útfærðar í fræðiskrifum og í framkvæmd íslenskra stjórnvalda allt frá gildistöku stjórnsýslulaga og að mati mínu hafa engin haldbær rök verið færð fyrir því að þessi grundvallarregla stjórnsýsluréttarins, sem ég held að öllum hljóti að finnast rökrétt, eigi ekki að gilda í málum er varða alþjóðlega vernd, svo sem lagt er til í frumvarpinu.

Af lestri greinargerðar með frumvarpinu og umræðum um málið í allsherjar- og menntamálanefnd tel ég ljóst að ákvæðinu sé ætlað að útrýma málum þar sem ákvörðun Útlendingastofnunar er snúið við eftir að ný gögn og upplýsingar breyta forsendum málsins og leiða til annarrar niðurstöðu. Fjölgaði þeim málum talsvert í kjölfar heimsfaraldurs Covid-19, þar sem málsmeðferð stjórnvalda fór þá í mörgum tilvikum fram úr 12 mánaða tímamarki 2. mgr. 36. gr. gildandi laga. Við umfjöllun um málið í allsherjar- og menntamálanefnd kom þó fram að fjöldi beiðna um endurupptöku væri talsverður, jafnvel óháð heimsfaraldri, og að talsvert oft væri fallist á slíkar beiðnir þar sem þær eru taldar uppfylla lagaskilyrði, sem eru ansi þröng eins og ég fór yfir hér áðan. Að mínu mati bendir hátt hlutfall beiðna um endurupptöku og ekki síður hátt hlutfall mála þar sem fallist er á slíka beiðni fremur til þess að annmarkar séu á málsmeðferð stjórnvalda á fyrri stigum, sem að mínu mati gefur þá frekar tilefni til að réttur umsækjanda til endurupptöku máls verði styrktur frekar en skertur. Er mikill fjöldi endurupptekinna mála að mati mínu sérdeilis ómálefnaleg ástæða til að afnema jafn mikilvægt réttarúrræði og rétt til endurupptöku máls vegna nýrra gagna eða breyttra forsendna.

Til viðbótar við afnám réttar fólks til endurupptöku er með 7. gr. frumvarpsins, ásamt nýrri skilgreiningu í 1. gr. þess, útfærð málsmeðferð svokallaðra endurtekinna umsókna. Það skal áréttað að í Evrópureglum og í rétti margra ríkja eru ákvæði um endurteknar umsóknir. Það er sennilega það eina sem stenst skoðun í greinargerð með þessu frumvarpi varðandi að það eigi að samræma eitthvað einhverju í öðrum ríkjum, þ.e. að verið sé að setja ákvæði um endurteknar umsóknir. Í núgildandi lögum erum við ekki með neitt sérstakt ákvæði um hvernig tekið skuli á endurteknum umsóknum, enda hafa endurteknar umsóknir ekki verið neitt vandamál í framkvæmd. Þar sem er verið að gera hér, t.d. að sögn Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna — það eru aðilar sem eru í fyrirsvari fyrir Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna t.d. á öllum Norðurlöndunum — þá vita þau ekki til þess að þetta fyrirkomulag fyrirfinnist neins staðar í Evrópu, þar sem beiðni um endurupptöku er skoðuð sem endurtekin umsókn. Það er þetta tvist í þessu frumvarpi sem er algerlega fráleitt og skerðir réttindi flóttafólks. Allt í fína að setja inn ákvæði um endurteknar umsóknir, það er bara alger óþarfi vegna þess endurteknar umsóknir eru ekki teljandi vandamál hér á landi. Hins vegar finnst Útlendingastofnun beiðnir um endurupptöku frá kærunefndinni vera mikið vandamál af því að fallist er á svo margar. En þar, líkt og ég nefndi áðan, liggur vandamálið kannski annars staðar.

Ákvæði þetta um endurteknar umsóknir, sem er í 7. gr. frumvarpsins, vekur upp ýmsar spurningar, þar sem sett eru afar matskennd skilyrði fyrir því að svokölluð endurtekin umsókn verði tekin til meðferðar. Það kom mér eilítið á óvart hversu harðorð Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna var í athugasemdum sínum við þetta ákvæði. Þetta var eitt af þeim ákvæðum sem Flóttamannastofnun gerði mestar athugasemdir við og gerði tillögur að úrbótum á, sem meiri hlutinn sá enga ástæðu til að bregðast við. Ég ætla að vísa til umsagnar Flóttamannastofnunar um þær tillögur. Hún lýtur að málsmeðferð endurtekinna umsókna og þeim þröskuldi sem settur er fyrir því að endurtekin umsókn sé tekin til málsmeðferðar. Í rauninni þarf þá að sýna fram á með verulegum líkum að málið fari einhvern veginn öðruvísi en fyrri umsókn. Jafnvel þótt við tökum ekki endurupptökuna inn í þetta þá er Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna á móti því.

Til viðbótar við athugasemdir Flóttamannastofnunar hafa verið færð sterk rök fyrir því að ákvæði þetta brjóti hugsanlega í bága við stjórnarskrána og þau mannréttindi sem þar eru tryggð, auk 13. gr. (Forseti hringir.) mannréttindasáttmála Evrópu sem kveður á um að einstaklingur sem á er brotinn sá réttur eða það frelsi hans skert sem lýst er í samningnum skuli eiga raunhæfa leið til að ná rétti sínum fyrir opinberu stjórnvaldi. (Forseti hringir.) Ákvæði 7. gr. frumvarpsins takmarkar ekki aðeins rétt umsækjanda til réttlátrar málsmeðferðar heldur firrir það umsækjanda sem vísað hefur verið af landi brott raunhæfum leiðum til að ná rétti sínum fyrir opinberu stjórnvaldi.