154. löggjafarþing — 111. fundur,  14. maí 2024.

framkvæmdanefnd vegna jarðhræringa í Grindavíkurbæ.

1095. mál
[14:08]
Horfa

Frsm. um.- og samgn. (Orri Páll Jóhannsson) (Vg):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir hönd hv. umhverfis- og samgöngunefndar fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarp til laga um framkvæmdanefnd vegna jarðhræringa í Grindavíkurbæ. Frumvarpið felur í sér skipan framkvæmdanefndar til að fara með tilgreind verkefni, eftir atvikum vera falin önnur verkefni af sveitarstjórn Grindavíkurbæjar og hafa heildaryfirsýn yfir málefni Grindavíkurbæjar vegna þeirra úrlausnarefna sem tengjast jarðhræringum í sveitarfélaginu. Framkvæmdanefndinni er ætlað að vera í samvinnu við Grindavíkurbæ, önnur stjórnvöld og aðra hlutaðeigandi aðila.

Markmið frumvarpsins er að tryggja skilvirka og hagkvæma úrlausn verkefna, hlúa að íbúum og stuðla að farsæld þeirra til framtíðar, stuðla að öflugu atvinnulífi og að Grindavíkurbær verði öflugt samfélag með trausta innviði og þjónustu sem miðar að þörfum samfélagsins. Með frumvarpinu er leitast við að taka utan um sveitarfélagið Grindavíkurbæ sem er samfélag í sárum vegna náttúruhamfara sem ekki sér fyrir endann á.

Nefndin fjallaði um málið, fékk á sinn fund gesti og bárust umsagnir sem aðgengilegar eru á síðu málsins á vef Alþingis. Nefndarálit liggur frammi en ég vil þó nota tækifærið hér, virðulegi forseti, og árétta nokkur atriði í kjölfar umfjöllunar nefndarinnar.

Nefndin fjallaði um samræmi við stjórnarskrá, endurskoðun ákvarðana og framsal verkefna. Í 4. kafla í greinargerð frumvarpsins er fjallað um samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar og þá einkum um sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Nefndin tekur undir þá umfjöllun og áréttar að sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga takmarkar ekki heimildir löggjafans til þess að kveða á um skipan sveitarfélaga eða verkefni þeirra. Nefndin áréttar þó að slík löggjöf þurfi ávallt að grundvallast á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum og grundvallast á meðalhófi. Þær fordæmalausu aðstæður sem skapast hafa í sveitarfélaginu Grindavíkurbæ vegna yfirstandandi náttúruhamfara réttlæta að yfirstjórn tiltekinna verkefna sem varða íbúa sveitarfélagsins verði færð til sérstakrar nefndar sem verður sjálfstætt stjórnvald. Sum verkefnin eru þess eðlis að þau kunna að snúa að lögbundnum verkefnum sveitarfélagsins og sveitarfélaginu verður heimilað að taka ákvarðanir um að fela nefndinni önnur verkefni hvort sem um er að ræða lögbundin eða ólögbundin verkefni.

Í 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um að framkvæmdanefndin sé sjálfstætt stjórnvald sem heyrir undir ráðherra. Nefndin tekur fram að ráðherra getur á grundvelli almennra stjórnunar- og eftirlitsheimilda með sjálfstæðum stjórnvöldum haft almennt eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum og krafið sjálfstæð stjórnvöld um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem þörf er á til að sinna eftirliti og öðrum lögmæltum skyldum ráðherra, sbr. 2. mgr. 13. gr. og 2. mgr. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Eftirlit ráðherra tekur aftur á móti ekki til málsmeðferðar eða ákvarðana í einstökum málum framkvæmdanefndarinnar, sbr. 2. málslið 2. mgr. 13. gr. laganna.

Nefndin ræddi það ytra valdframsal sem frumvarpið felur í sér en í 1. mgr. 4. gr. er mælt fyrir um að sveitarstjórn Grindavíkurbæjar sé heimilt að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela framkvæmdanefndinni ábyrgð á lögbundnum og ólögbundnum verkefnum sveitarfélagsins. Undanskilin eru verkefni sem mælt er fyrir um í 58. gr. sveitarstjórnarlaga en það eru verkefni sem lúta að fjárstjórnarvaldi sveitarstjórnar og varða veruleg fjármál sveitarstjórnar sem sveitarstjórnin framselur ekki öðrum ákvörðunarvald um.

Í þessu sambandi áréttar nefndin að í 131. gr. sveitarstjórnarlaga er ákvæði sem ætlað er að koma til framkvæmda verði neyðarástand í sveitarfélagi, svo sem af völdum náttúruhamfara. Við beitingu þess ákvæðis þarf sveitarstjórn að vera óstarfhæf og getur ráðherra þá falið sveitarstjórn og viðeigandi nefndum nágrannasveitarfélags að fara með stjórn sveitarfélagsins eða skipað sveitarfélagi sérstaka framkvæmdastjórn kunnáttumanna um rekstur sveitarfélaga sem þá tekur að fullu við hlutverki hinnar óstarfhæfu sveitarstjórnar, nefnda hennar og starfsmanna eftir því sem þörf er á. Ráðherra hefur því að lögum nokkuð víðtækar heimildir til að koma sveitarstjórnum í slíkum aðstæðum til aðstoðar. Sú staða er ekki og hefur ekki verið fyrir hendi í Grindavíkurbæ.

Nefndin áréttar að það er sveitarstjórn sjálf sem tekur ákvörðun um framsal verkefna og er framsal til framkvæmdanefndar háð samþykki þess eða þeirra ráðherra sem fara með þau málefnasvið sem viðkomandi verkefni heyra undir, sbr. 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Þá missa fulltrúar sveitarstjórnar engan rétt til aðgangs að gögnum og upplýsingum um verkefni þrátt fyrir ákvörðun um að fela framkvæmdanefndinni ákveðin verkefni. Ákvörðunarvaldið liggur hjá sveitarstjórn Grindavíkurbæjar og getur framkvæmdarvald ríkisins því ekki tekið ákvarðanir um að fela framkvæmdanefndinni verkefni í skilningi 4. gr.

Hér er um að ræða þá stöðu að heimildir sem Grindavíkurbær hefur að lögum til töku stjórnvaldsákvarðana kunna að vera færðar til framkvæmdanefndarinnar. Sú yfirfærsla á ekki að hafa áhrif á réttarstöðu aðila hvað möguleika á endurskoðun þeirra ákvarðana varðar.

Nefndin tekur einnig fram að ráðherra sveitarstjórnarmála fer með almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum skv. XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram að ráðherra hefur eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Þá kemur fram að eftirlit ráðherra tekur einnig til byggðasamlaga sem og til annarra að því leyti sem þeim hefur verið falið að sinna stjórnsýslu á vegum sveitarfélags samkvæmt heimild í sveitarstjórnarlögum eða öðrum lögum. Þá er í 111. gr. sveitarstjórnarlaga kveðið á um rétt aðila máls til þess að kæra stjórnvaldsákvarðanir sem lúta eftirliti skv. 109. gr. til ráðherra. Nefndin áréttar að ef sveitarstjórn Grindavíkurbæjar nýtir þá heimild sem henni er falin í 4. gr. frumvarpsins til þess að fela framkvæmdanefndinni ábyrgð verkefna þá er framkvæmdanefndin „aðrir“ í skilningi 109. gr. sveitarstjórnarlaga sem ráðherra hefur eftirlit með. Sama á við um þau verkefni sem framkvæmdanefndinni eru falin með þessum lögum sem í eðli sínu eru stjórnsýsla á vegum sveitarfélagsins.

Þá fjallaði nefndin um skipan og staðsetningu framkvæmdanefndarinnar. Fram komu þau sjónarmið að fulltrúar í framkvæmdanefndinni endurspegluðu þekkingu á málefnum mennta- og barnamála sem og félags- og velferðarmála. Í ljósi þeirra umfangsmiklu verkefna framkvæmdanefndarinnar sem lúta að framkvæmdum í Grindavíkurbæ komu fram sjónarmið um að fulltrúar í framkvæmdanefndinni endurspegluðu þekkingu og reynslu af framkvæmdum og sveitarstjórnarmálum, svo sem af skipulags- og byggingarmálum. Nefndin leggur áherslu á að horft verði til þess að einstaklingar með þekkingu og reynslu af þessum málaflokkum sitji í framkvæmdanefndinni.

Í nefndinni var rætt um staðsetningu framkvæmdanefndarinnar og mikilvægi þess að vinna hennar færi að verulegu eða nokkru leyti fram í Grindavíkurbæ nærri aðstæðum og íbúum. Nefndin leggur áherslu á framangreint en ítrekar þó að taka verði tillit til aðstæðna.

Nefndin fjallaði um hlutverk almannavarna. Í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins kemur fram að þau verkefni sem mælt er fyrir um í ákvæðinu og fela á framkvæmdanefndinni séu verkefni sem ríkislögreglustjóri, sem annast málefni almannavarna í umboði dómsmálaráðherra, og önnur stjórnvöld sinna nú á grundvelli laga um almannavarnir og á grundvelli neyðarréttarsjónarmiða. Fyrir nefndinni kom fram að verkefnin væru í raun verkefni sem falla utan almenns hlutverks almannavarna.

Í þessu sambandi áréttar nefndin að hlutverk framkvæmdanefndarinnar hefur ekki áhrif á almannavarnahlutverk ríkislögreglustjóra eða annarra stjórnvalda ef nauðsynlegt er að grípa til fyrirbyggjandi aðgerða eða bráðaaðgerða til að varna tjóni. Frumvarpinu er því ekki ætlað að hafa áhrif á heimildir framangreindra aðila á grundvelli laga um almannavarnir.

Nefndin fjallaði að auki um kjörgengi. Í 11. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á annars vegar sveitarstjórnarlögum og hins vegar kosningalögum þess efnis að kjörgengi í sveitarstjórn, nefndum, ráðum og stjórnum Grindavíkurbæjar á yfirstandandi kjörtímabili sé ekki háð því að kjörinn fulltrúi hafi skráð lögheimili í sveitarfélaginu fram að sveitarstjórnarkosningum 2026. Fyrir nefndinni komu fram upplýsingar um að breytingin væri nauðsynleg til þess að tryggja starfhæfi bæjarstjórnar Grindavíkurbæjar vegna þeirra aðstæðna sem uppi eru.

Nefndin áréttar að þessi breyting lýtur að kjörgengi á yfirstandandi kjörtímabili en gildir hvorki um kjörgengi né kosningarrétt í næstu sveitarstjórnarkosningum sem fram eiga að fara árið 2026.

Nefndin leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu:

Í fyrsta lagi er lögð til breyting er varðar réttarstöðu gagnvart starfsmannalögum. Nefndin leggur til breytingu á 4. mgr. 2. gr. frumvarpsins þess efnis að samhliða vísun til þess að ákvæði stjórnsýslulaga gildi ekki um undirbúning og töku ákvarðana ráðherra um skipun framkvæmdanefndar verði vísað til þess að ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins taki ekki til nefndarmanna en slíka vísun vantaði í frumvarpið. Þrátt fyrir að staða nefndarmanna kunni í eðli sínu að falla undir gildissvið laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og verða þeirra aðalstarf í skilningi 1. gr. þá er ljóst að störf þeirra verða tímabundin. Nefndin verður tímabundið, fjölskipað, sjálfstætt stjórnvald sem stofnað verður til vegna óvenjulegra aðstæðna og óvissa verður um starfstíma hennar. Nauðsynlegt er að skipa nefndarmenn hratt og þurfa nefndarmenn að hefja störf við samþykkt laganna. Ljóst er að lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eiga því ekki vel við um starfsemi framkvæmdanefndarinnar.

Nefndin áréttar að það hefur ekki áhrif á valdheimildir nefndarinnar þótt nefndarmenn falli ekki undir starfsmannalögin en leggur áherslu á það að ráðherra kveði skýrt á um nauðsynleg réttindi og skyldur nefndarmanna í ráðningarsamningum, auk þess sem almennar ólögfestar réttarreglur starfsmanna- og stjórnsýsluréttar gilda ávallt um alla stjórnsýslu á vegum hins opinbera.

Þrátt fyrir framangreint njóta starfsmenn sem framkvæmdanefndinni er heimilt að ráða skv. 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins þeirra réttinda og á þeim munu hvíla þær skyldur sem kveðið er á um í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, svo fremi að ráðningarsamband þeirra við framkvæmdanefndina sé með þeim hætti að starfsmenn falli undir gildissvið laganna.

Í öðru lagi er lögð til breyting er varðar skráningaskyldu og varðveislu gagna. Í 1. mgr. 5. gr. er kveðið á um heimildir framkvæmdanefndar til samningsgerðar, m.a. við einkaaðila, um framkvæmd verkefna sem falla undir verksvið nefndarinnar. Í 2. mgr. 5. gr. er vísað til þess að ákvæði stjórnsýslulaga og upplýsingalaga, sem og almennar meginreglur stjórnsýsluréttar, gilda um stjórnsýslu sem aðilar skv. 1. mgr. taka að sér.

Í ljósi þess að unnt er að gera samninga við einkaaðila um stjórnsýsluverkefni telur nefndin rétt að einnig verði vísað til laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, í 2. mgr. 5. gr., og leggur nefndin því til breytingartillögu þess efnis. Í því sambandi áréttar nefndin mikilvægi myndunar, vörslu og öruggrar meðferðar opinberra skjala með réttindi borgaranna, hag stjórnsýslunnar og varðveislu sögu íslensku þjóðarinnar að leiðarljósi.

Þá er í þriðja lagi lögð til breyting er varðar persónuvernd. Við 1. umræðu um frumvarpið í þingsal og fyrir nefndinni komu fram sjónarmið þess efnis að 6. gr. frumvarpsins um heimild til að kalla eftir gögnum væri ekki nægilega skýr með tilliti til laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Í umsögn Persónuverndar um frumvarpið voru einnig gerðar athugasemdir við frumvarpið. Fyrir nefndinni kom fram að ekki væri mælt fyrir um nýjar heimildir til vinnslu persónuupplýsinga eða að þörf væri á slíkum heimildum. Því er þannig farið að ef vinnsla persónuupplýsinga færi fram yrði sú vinnsla á grundvelli heimilda sem þá þegar eru í lögum. Í því sambandi er t.d. unnt að horfa til 30. gr. a laga um leikskóla, 47. gr. a laga um grunnskóla og 57. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, þar sem skýrar heimildir til vinnslu persónuupplýsinga eru til staðar.

Til þess að taka af allan vafa um lögmæti vinnslu persónuupplýsinga leggur nefndin til breytingar á 6. gr. þess efnis að tvær nýjar málsgreinar bætist við. Annars vegar er lagt til að framkvæmdanefndin skuli hafa sömu heimildir að lögum til vinnslu persónuupplýsinga og Grindavíkurbær samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og sérákvæðum annarra laga um vinnslu persónuupplýsinga. Framkvæmdanefndin teldist til sameiginlegs ábyrgðaraðila hvað varðar vinnslu persónuupplýsinga í skilningi 23. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 26. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins, og skal hafa heimild til vinnslu almennra sem og viðkvæmra persónuupplýsinga til jafns við Grindavíkurbæ með vísan til þeirra verkefna sem framkvæmdanefndinni eru falin samkvæmt lögum þessum. Hins vegar er lagt til að allir sem koma að framkvæmd verkefna samkvæmt lögunum séu bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Þá leggur nefndin einnig til þá breytingu á 6. gr. að afhending og miðlun upplýsinga geti tekið til persónuupplýsinga sem eru viðkvæmar og viðkvæms eðlis til að taka af vafa um inntak þeirra heimilda sem mælt er fyrir um í 6. gr.

Þá eru sömuleiðis lagðar til breytingar á 4. gr. þess efnis að við 2. mgr. bætist nýr málsliður þar sem mælt verður fyrir um að í ákvörðun sveitarstjórnar Grindavíkurbæjar um að fela framkvæmdanefndinni lögbundin eða ólögbundin verkefni skuli tekin afstaða til aðgangs og varðveislu gagna sem tengjast verkefninu og öryggi persónuupplýsinga. Þá bætist við ný málsgrein um að gögn um einstök verkefni sem sveitarstjórn Grindavíkurbæjar felur framkvæmdanefndinni skv. 1. mgr. skuli afhent Grindavíkurbæ þegar framkvæmdanefndin lýkur störfum.

Nefndin áréttar að við alla stjórnsýslu á grundvelli frumvarpsins verði hugað að öryggi persónuupplýsinga. Sú vinnsla persónuupplýsinga sem sveitarfélög bera almennt ábyrgð á er umfangsmikil og kann oft að varða mjög viðkvæma hópa. Þá telur nefndin rétt að taka fram að í þeim tilvikum þar sem t.d. aðgengi að gagnagrunnum kann að vera framkvæmdanefndinni nauðsynlegt telur nefndin rétt að veittur verði aðgangur frekar en að framkvæmdanefndinni verði heimilað að afrita þá og eftir atvikum koma nýjum gagnagrunnum upp.

Að lokum er í fjórða lagi lögð til breyting er varðar upplýsingagjöf til Alþingis. Nefndin leggur til þá breytingu á 2. gr. frumvarpsins að framkvæmdanefnd skili Alþingi skýrslu um störf sín tvisvar á ári og skal hún rædd í umhverfis- og samgöngunefnd. Í lögum um Seðlabanka Íslands, sem er sjálfstætt stjórnvald eins og framkvæmdanefndinni er ætlað að vera, eru áþekk ákvæði og hér er lagt til um skýrsluskil til Alþingis og að slíkar skýrslur skuli ræddar í þingnefnd. Breytingunni er ætlað að tryggja markvissa upplýsingagjöf til þingsins og virkt þingeftirlit.

Í ljósi þess að um er að ræða mikilvæg réttindi íbúa Grindavíkur þar sem miklu skiptir að framkvæmdin takist vel til, telur nefndin eðlilegt að sérstaklega sé fjallað um vinnslu persónuupplýsinga í þeim skýrslum sem nefndin leggur til að framkvæmdanefndin skili Alþingi.

Þá eru lagðar til lagatæknilegar breytingar sem þarfnast ekki sérstakrar umfjöllunar.

Vísast að öðru leyti til ítarlegri umfjöllunar um breytingartillögur í nefndarálitinu.

Að framansögðu virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir.

Undir nefndarálitið rita, auk þess sem hér stendur, allir hv. þingmenn í umhverfis- og samgöngunefnd; Bjarni Jónsson formaður, Andrés Ingi Jónsson, með fyrirvara, Halla Signý Kristjánsdóttir, Ingibjörg Isaksen, Njáll Trausti Friðbertsson, Vilhjálmur Árnason, Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir og Þórunn Sveinbjarnardóttir. Jakob Frímann Magnússon, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er jafnframt samþykkur álitinu.

Virðulegi forseti. Eins og fram kom í máli hæstv. innviðaráðherra þegar hún mælti fyrir málinu þá er hér um að ræða ákveðna nýsköpun í lagasmíð þegar kemur að samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Eins og hæstv. ráðherra sagði jafnframt þá snýst þetta um að sýna í fordæmalausri lagasetningu að samfélagið stefndur saman þegar á reynir og því er það einlæg von mín, rétt eins og hæstv. ráðherra, að vel takist til um framkvæmdina.

Nefndin telur afar brýnt að frumvarpið verði að lögum, enda nauðsynleg viðbót við þær aðgerðir sem gripið hefur verið til af hálfu löggjafans í því skyni að tryggja hagsmuni og öryggi íbúa Grindavíkurbæjar.

Verði frumvarpið að lögum er að mati nefndarinnar ein lykilforsenda að vel takist til við beitingu þess að framkvæmdanefndin, sveitarstjórn Grindavíkurbæjar og önnur stjórnvöld vinni vel saman og eigi í gagnvirkum samskiptum.

Þau sem komu fyrir nefndina lögðu áherslu á mikilvægi þessa máls og að frumvarpið fengi skjótan framgang af hálfu löggjafans. Það er mín von að svo verði.