07.02.1979
Efri deild: 54. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 2413 í B-deild Alþingistíðinda. (1904)

137. mál, verðjöfnunargjald af raforku

Karl Steinar Guðnason:

Herra forseti. Í þeim umr., sem fram hafa farið bæði í Nd. og hér í Ed. um till. hæstv. iðnrh. um hækkun verðjöfnunargjaldsins um 6%, eða úr 13% í 19%, hefur margt athyglisvert komið fram. En þó er margt á huldu um forsögu þessa máls og er það ástæðan fyrir því, að fjárhagsvandi RARIK er slíkur sem raun ber vitni og að þörf skuli verða á skattheimtu í því formi sem hér um ræðir.

Ég vil leggja áherslu á að skattheimta í því formi, sem hér er á dagskrá, orkar á margan hátt tvímælis af ýmsum ástæðum, sem nú skal greina:

Í fyrsta lagi er ljóst að tilfærsla fjármagns milli rekstraraðila í raforkukerfinu verkar neikvætt á alla viðleitni til aukinnar hagkvæmni í rekstri heildarkerfisins og þá mest hjá þeim aðilum sem eru þiggjendur í þessu tilfelli. Í öðru lagi er þetta gjald lagt á til verðjöfnunar, en gjaldið er hlutfallslegt, þ.e. prósentugjald af verði á hverjum gjaldskrárlið, og leggst þyngst á þá taxta þar sem grunnverð er hæst fyrir. Að auki leggst þetta gjald þyngst á notendur Rafmagnsveitna ríkisins sem kaupa orku eftir heimilis- og iðnaðartöxtum, því þar er grunnverð hæst fyrir. Á þessi atriði ber að leggja þunga áherslu við allar umr. um þessi mál. Gjaldið er aðeins til að verðafstöður raskist ekki miklu meira en orðið er, en ekki til að verð verði jafnara en nú er.

Árið 1965, þegar verðjöfnunargjaldið var fyrst lagt á, var það í formi fasts gjalds, þ.e. 35 millj. kr. á heildsölu raforku, og var gjaldinu jafnað niður í hlutfalli við heildsölumagn orku og afls og skyldi það renna óskipt til RARIK. Árið 1969 var gjaldið síðan tvöfaldað í 70 millj. kr. og skyldi það á lagt og því varið eins og áður var ætlast til.

Hinn 5. okt. 1973 skipaði iðnrn. nefnd til að kanna fjárhagsörðugleika RARIK og gera tillögur til úrbóta. Á grundvelli tillagna nefndarinnar var hlutfallsgjaldið tekið upp 1974. Samkv. þeim lögum skal verðjöfnunargjaldið lagt á síðasta stig viðskipta og vera 13% af sölu til notenda, en notandi telst sá sem endurselur ekki raforkuna. Skyldi verðjöfnunargjaldinu varið til að bæta fjárhag RARIK samkv. nánari ákvörðun stjórnar Orkusjóðs og ráðh. orkumála.

Í grg. nefndarinnar segir m.a., með leyfi hæstv. forseta:

„Orkuverðið varðar lífskjör í dreifðum byggðum og þar með afstöðu til aðstöðu jöfnunar og jafnvægis í byggð landsins. Af þessu stafar tregða á að láta kostnaðarverðið endurspegla að fullu framleiðslu- og dreifingarkostnað orkunnar. Að því leyti sem löggjafinn sættir sig ekki við að verð endurspegli kostnað hlýtur hann að leggja til framlag svo sem gert er í mynd verðjöfnunargjaldsins. Það var fyrst ákveðið árið 1965 sem 35 millj. kr. á ári og síðan tvöfaldað árið 1969 í 70 millj. kr. á ári, en í báðum tilvikum ákveðið sem föst fjárhæð, óhagganleg fyrir verðlagsbreytingum eða af öðrum tilefnum. Þetta fyrirkomulag mun annars vegar hafa borið með sér neitun löggjafans á að viðurkenna óhjákvæmilegt framhald verðbólgu, en hins vegar kunna að hafa falist í því vonir um að Rafmagnsveiturnar efldust með auknu rekstrarframlagi til að standa meira á eigin fótum. Hvorugt hefur verið staðfest af reynslunni, svo sem nánar mun vikið að í sambandi við athugun úrræða, þannig að verulegt skarð hefur myndast í raunverulegar verðjöfnunartekjur. Skipulagsbygging RARIK gerir í sjálfu sér tregt um að ná samræmi tekna og kostnaðar. Orkuveitusvæðin búa yfir mjög mismunandi framleiðslu- og dreifingarskilyrðum orkunnar, væntanlega meira en verðjöfnunargjaldið fær sléttað yfir. Tilefni til svæðismunar í gjaldskrá og heildsölu hefur reynst stöðugur ásteytingarsteinn. Á hinn bóginn er tæpast þolað að notendur á hagstæðari svæðum greiði mun meira en svarar kostnaði þar eða sambærilegt við orkukostnað innan annarra orkukerfa á sömu svæðum. Þessi mótsögn getur leitt til þess, að örðugt sé að ná einu verði á landsmælikvarða er nægi fyrir fullum kostnaði.“

Ég vil benda á að það er einmitt á grundvelli síðustu tveggja málsgr. sem verðjöfnunargjaldinu er mótmælt af bæjar- og rafveitustjórnum víðs vegar um landið. Það er illþolanlegt að skattlögð séu hlunnindi hagkvæmra byggðaeininga og raskað í verulegum mæli þeim grundvelli sem á er byggt, þannig að fjármagn sé frá þeim tekið til að bæta stöðu þeirra byggða sem óhagkvæmari eru hvað kostnað við raforkudreifingu snertir. Að öllu leyti væri viðhorfið annað til skattlagningar á orku ef skattstofninn væri til ágóða fyrir rekstur alls heildarkerfisins í formi eiginfjármyndunar raforkukerfisins til fjárfestingar sem leiddi til stiglækkandi afnotagjalda.

Hér er því um að ræða mótmæli sem taka ber tillit til í hvívetna. En hinu er ekki að leyna, að þolendur þjónustu ríkisfyrirtækisins RARIK mótmæla með fullum rétti þeirri óheyrilegu mismunun sem á sér stað. Þetta viðhorf raforkunotenda RARIK ber að skoða m.a. í ljósi þeirrar staðreyndar, að þetta fólk býr við sömu laun og sömu beinu og óbeinu skattbyrði og hinir, sem búa við lága orkuverðið. Það ber að skoða þetta mál einnig í ljósi þeirrar staðreyndar, að ýmis annar neyslukostnaður þessa fólks er mun hærri en heildarinnar, sem býr við hagstæðari orkukostnað. Það verður að vera í huga hvers manns, sem um þetta vandamál fjallar, að upphitunarkostnaður íbúðarhúsnæðis þessa fólks er allt að 300% hærri en á Reykjavíkursvæðinu. Á veitusvæðum RARIK búa rúmlega 50 þús. manns, þar af tæplega helmingur í sveitum. ÖII veruleg mismunun í kjörum verður ekki þoluð af þessu fólki. Hér er í reynd um að ræða aðeins hluta þess vandamáls sem hindrar fullan jöfnuð milli allra þjóðfélagsþegna, ekki aðeins í orði, heldur einnig á borði, ekki aðeins í orkumálum heldur einnig í menntamálum, heilbrigðismálum, samgöngumálum og æskulýðs- og tómstundamálum.

Ég hef hér á undan reynt að gera grein fyrir forsögu þessa máls og jafnframt dregið upp mynd af því vandamáli sem aðstöðumunur, sem hér um ræðir, skapar. Mín skoðun er sú, að tekjustofn sá, sem hér um ræðir, hafi sýnt það og muni sýna, að hann leysir ekki fjárhagsvanda RARIK, þótt hann sé á vissan hátt verðtryggður þar sem hann er hlutfallsskattur á gjaldskrárliðum í smásölu. Alþ. verður að finna aðrar leiðir til að leysa þennan hnút, sem fyrir löngu var bundinn af fjárveitingavaldinu.

Við nýsköpun atvinnuveganna var m.a. nauðsynlegt að ríkið sæi um að koma upp flutningslínum til ýmissa þéttbýlisstaða, svo sem á Reykjanesi, Norðurlandi og Suðurlandi, og sæi um rekstur þeirra. Var þetta gert til að tryggja sömu aðstöðu í hvívetna í þéttbýli á þessum landssvæðum fyrir fiskiðnað og almenna notkun. Orkan var fengin frá vatnsorkuverum í Soginu og Laxá I og síðan Laxá II Í framhaldi kom sveitarafvæðingin og enn seinna orkuver og yfirtaka ýmissa þéttbýlisrafveitna. Rafmagnsveitum ríkisins var falið að sjá um framkvæmdir eftir svokallaðri 10 ára áætlun, sem hófst 1955, en aðalátakið þá voru virkjanir á Vestfjörðum og á Austurlandi og tilheyrandi aðflutningskerfi til allflestra þéttbýlisstaða þessara landshluta og að koma á fót hagkvæmari dísilrekstri í þeim þéttbýliskjörnum sem utan samtengisvæðanna voru.

Frá 1945 til 1965 voru Rafmagnsveitur ríkisins fyrst og fremst framkvæmdafyrirtæki ríkisins í greindum framkvæmdum, en frá 1965 hefur rekstur kjarnkerfanna verið höfuðviðfangsefnið, þó jafnframt hafi þeim verið falin bygging og rekstur byggðalínu og nú að lokum rekstur og framhaldsframkvæmdir við Kröfluvirkjun. Af þessu má sjá, að RARIK hafa verið falin geysivíðtæk og viðamikil verkefni á rúmum 30 ára starfsferli, oftast við knappan fjárhag og óðaverðbólgu.

Til að fá innsýn í málefni RARIK og skynja ástæðu fyrir fjárhagsvanda fyrirtækisins liggja fyrir tvær skýrslur frá nefndum, sem falið var það verkefni að kanna fjárhagsvandann. Önnur skýrslan er frá 1969, en hin er frá 1974. Skýrslurnar eru miklar að vöxtum, sérstaklega sú fyrri, og bera þær með sér að rækilega hefur verið á málum tekið. Sameiginlegt mat beggja nefndanna er að lánakjör RARIK eru hin óhagstæðustu sem fyrirfinnast, sbr. bls. 79 í 1969-skýrslunni, en þar segir: „Vextir fastra lána RARIK eru þannig 7–10% hærri, eða um tvöfalt hærri en almennt gerist á óverðtryggðum lánamarkaði.“ Í grg. með lagafrv. 1974 segir 1974-nefndin í lið 1.4, fjármögnunarkjör, með leyfi forseta: „Eftir því sem kostur er verði að forðast að fjármagna framkvæmdir RARIK með vísitölutryggðum spariskírteinalánum, heldur reynt að láta þær hafa sem mestan forgang um löng og hagstæð lán.“ Þá segja báðar skýrslurnar, að orsakirr.ar séu þar að auki að fjárhagsvandræði og hin háa gjaldskrá RARIK stafi af óhagkvæmum orkuöflunarkostnaði og dýrum flutningi, en felist ekki í rekstri dreifiveitna, hvorki í sveitum né þéttbýli. Þá er einnig af báðum nefndunum lögð áhersla á að RARIK hafi orðið að fjármagna félagslegar framkvæmdir samkv. ákvörðun framkvæmdavaldsins og Alþingis og að heildsölugjaldskrá RARIK hafi verið allt of lág. Dæmi um það fyrrnefnda er að RARIK var falið að sjá síldariðnaði á Austurlandi fyrir raforku frá dísilvélum á árunum 1960–1968, en t.d. á Norðurlandi sáu verksmiðjurnar sjálfar um þetta, þar sem rafveitur sveitarfélaga gátu ekki sinnt síldarverksmiðjunum þar. 1968 sat svo RARIK uppi með ónýtanlegar og dýrar fjárfestingar, sem engin not virtust fyrir, þótt annað kæmi í ljós síðar. Dæmi um síðara atriðið er að raforkuverð í dreifiveitu Rafveitu Reyðarfjarðar er með því lægsta á landinu, en í næstu sveitarfélögum, sem eru þó mun fjölmennari, er raforkuverð í smásölu RARIK það hæsta í landinu, en Rafveita Reyðarfjarðar kaupir eftir heildsölugjaldskrá RARIK.

Mér virðist auðsætt á grundvelli þess sem hér hefur verið rakið, að Alþ. hefur fyllilega hlaupist á brott frá vandamálum þeim sem það fól framkvæmdavaldinu að leysa. Hér liggja ýmsar ástæður að baki að sjálfsögðu, en óneitanlega freistast maður til að álykta að það litla vægi, sem hækkun gjaldskrár RARIK hefur á kaupgreiðsluvísitöluna, hafi hér haft þau áhrif að ríkisstj. hafi fremur kosið hækkun á gjaldskrá RARIK en leysa vandann t.d. eftir landsvirkjunaraðferðum með eðlilegum lánakjörum og eiginfjármyndun til framkvæmda. Ríkisvaldið hefur þannig valið að svíkjast aftan að rafmagnsnotendum sem njóta eiga þjónustu ríkisfyrirtækisins RARIK, ef meginniðurstöður 1969- og 1974-skýrslnanna eru réttar.

Við skulum í þessu sambandi minnast þess, að allir þjóðfélagsþegnar hafa staðið að baki ríkisábyrgðum við allar meiri háttar orkuöflunarframkvæmdir síðan Sogsvirkjunarlögin voru samþ. 1936, og öll þjóðin átti sinn skerf í Marshall-fjármagninu sem notað var til virkjunarframkvæmda við Sog og Laxá II. Ég er þeirrar skoðunar, að fyrrv. ríkisstjórnir hefðu fremur átt að ákvarða verulega hátt eiginfjárframlag ríkissjóðs til rekstrar þessa ríkisfyrirtækis en velja að skattleggja notendur annarra dreifiveitna á þann hátt sem hér um ræðir. Ríkisvaldið hefði einnig átt að tryggja þessu viðkvæma þjónustufyrirtæki hagstæð lán. Í erindi, sem dr. Jóhannes Nordal, formaður stjórnar Landsvirkjunar, hélt á fundi Sambands ísl. rafveitna 23. mars 1976, segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Auk lánskjaranna hefur eigin fjármögnunin einna mest að segja um afkomu raforkufyrirtækja. T.d. sýna reikningar að miðað við núgildandi lánskjör þarf kerfi með 5% eigin fjármögnun um 50% hærra orkuverð á 24 ára tímabili heldur en kerfi þar sem eigin fjármögnun er 30%.“

Að sjálfsögðu eru lánakjör allsráðandi um hagkvæmni eigin fjármögnunar, en þótt lánakjör hafi eitthvað batnað eru aðstæður RARIK hrikalegar t.d. er eigin fjármögnun samkv. núgildandi fjárlögum 90 millj. kr., áætlaðar lántökur 1723 millj. kr., en framkvæmdamagn í algjöru lágmarki. Eigin fjármögnun er nú hærri en oftast áður í hlutfalli við lánsfjárþörf. Framkvæmdamagn samkv. fyrstu tillögum RARIK í júní 1978 var upp á 4123 millj. kr., endurskoðuð tillaga í nóv. 3202 millj. kr., en samkv. fjárlögum 2013 millj. kr. Af þessu sést að framkvæmdamagn er aðeins um 50% af framkvæmdaþörf. Samkv. fyrstu tillögunum hefði eigið fé verið 2.18%.

Yfirvöld orkumála og ríkisvaldið hafa einnig svikist mjög um að halda vöku sinni hvað snertir eðlilega þróun orkuvinnslunnar úti á landsbyggðinni, sbr. 1969- og 1974- skýrslurnar. Lagarfoss og Mjólká II átti að virkja 10 árum fyrr en gert var. Það er staðreynd sem blasir við í dag og blasti við öllum sem nenntu að hugsa fordómalaust um þessi mál af raunsæi upp úr 1960. Yfirvöld voru á móti, en heimamenn, sem voru þolendur dísilorkunnar, sáu hvert stefndi með fjárhag þjónustugjafans RARIK og börðust harðri baráttu við að sannfæra svokallaða sérfræðinga. En allt kom fyrir ekki, sérfræðin réð öllu. Það væri öðruvísi nú með fjárhag RARIK ef ekki hefði verið settur upp fjöldi dísilvéla til að mæta raforkuþörf á Austurlandi og Vestfjörðum á þessum árum. T.d. jókst olíukostnaður RARIK um 265% milli ára 1973 og 1974, meðan tekjur af orkusölu jukust aðeins um 78%, og nam 21% af heildarrekstrargjöldum 1974.

Þá er ekki hægt að skilja við þetta án þess að minnast á Laxá III eða Gljúfurversvirkjun. Það mál er sérstakur kapítuli í orkumálasögunni og meðhöndlun vinstri stjórnarinnar 1971–1973 á málinu með slíkum endemum að furðu sætir. Nú þegar við stöndum á þrepi efnahagslegrar endurreisnar er það m.a. hreinlega skylda okkar að endurskoða það mál með það fyrir augum að auka aflgetu vélanna í Laxá III.

Mín skoðun er sú, að lánafyrirgreiðsla bankakerfisins og ríkisvaldsins til orkufyrirtækja sé þannig í dag að aðilum sé hreinlega mismunað. Lán til Hitaveitu Akureyrar eru t.d. fengin fyrirhafnarlaust beint, án meðhöndlunar Alþingis, svo er einnig með nokkra aðra stærri aðila — lán fyrir Siglufjörð, Blönduós, Suðureyri o.fl. minni hitaveitur frá Lánasjóði sveitarfélaga eftir meðhöndlun og samþykki Alþingis á lánsfjáráætlun. Á þessu þarf að verða breyting. Öll lánafyrirgreiðsla ætti að koma frá sama aðila. Mín skoðun er sú, að leggja eigi almennan orkuskatt á orkuframleiðslufyrirtækin, sem renna eigi í Orkusjóð til að jafna fjármögnunarkjör orkufyrirtækjanna. Skattinn á að leggja á allar tegundir orkuvinnslu, þ.e. fallvatnsorku, jarðvarma og efnaorku, sem framleidd yrði til almennrar notkunar. Öll lánafyrirgreiðsla til uppbyggingar og rekstrar orkukerfa kæmi frá Orkusjóði á sömu kjörum.

Fyrir næstu fjárlagaafgreiðslu er nauðsynlegt að fyrir liggi tillögur um „konverteringu“ allra lána RARIK í minnst 15 ára lán með lægsta fáanlegum kostnaði. Gjaldskrá RÁRIK verði síðan ákveðin með hliðsjón af eðlilegum rekstrarkostnaði miðað við meðalverð á aðkeyptri og framleiddri vatnsorku, ásamt meðalkostnaði við dreifingu, og hún gildi hvarvetna á rekstrarsvæðum RARIK. Þá ætti gjaldskráin að vera bundin byggingarvísitölu til að hindra þann hringlanda sem hingað til hefur viðgengist með gjaldskrána. Binding í byggingarvísitölu er m.a. viðhöfð við nokkrar hitaveitugjaldskrár. — Ég tel engan vafa á að sú gjaldskráruppbygging, sem nú er viðhöfð hjá rafveitufyrirtækjum, miði fremur að orkusóun en sparnaði. Er því nauðsynlegt að gjaldskrármálin í heild verði tekin til endurskoðunar með það fyrir augum að knýja fram viðleitni til orkusparnaðar og beinlínis verðlauna sparnað t.d. við almenna notkun og notkun til iðnaðar.

Í 7. gr. laganna frá 1974 er gert ráð fyrir að síðasta stigs notendur, sem undanþegnir séu verðjöfnunargjaldinu, séu álverksmiðjan og áburðarverksmiðjan. Þar sem ekki er um annað getið í núverandi frv. má ætla að Grundartangaverksmiðjan verði gjaldskyld. Ég þykist vera það upplýstur af sérfræðingum, að í ál- og áburðarverksmiðjum sé raforkan grundvallarhráefnið í vinnsluferlinum. Það breytir því ekki, að mér er með öllu óskiljanlegt hvernig hægt er að rökstyðja gjaldið á notendur RARIK, sem á að verðjafna hjá, setja gjaldið á kísiliðju, sementsverksmiðju, landbúnaðar- og iðnaðarfyrirtæki og nú Grundartangaverksmiðjuna, en undanskilja ál- og áburðarverksmiðjuna. Það er algjörlega óverjandi og að mínu mati að mismuna eins og raun ber vitni í skattlagningu á hinar mismunandi framleiðslugreinar þjóðfélagsins. Nægjanlegt finnst mér að grunnverð raforkunnar er lægst til þeirra tveggja aðila sem undanþegnir eru.

Í blaði norrænu samtakanna Vi í Norden, nr. 4 1978, er viðtal við bankastjóra Norræna fjárfestingarbankans, Bengt Nilstrøm. Á bls. 17 segir Nilstrøm, með leyfi hæstv. forseta:

„Framleiðslan í Grundartangaverksmiðju grundvallast á ódýrri íslenskri vatnsorku, sem kostar 1/3 af orku frá kjarnorkuverum, og hráefni frá Noregi.“

Ég held því hiklaust fram, að greiðslugeta á verðjöfnunargjaldi sé fyrir hendi hjá þeirri stóriðju sem nú er til á Íslandi, enda undravert ef stóriðjan á Íslandi er ein um það á Norðurlöndum að greiða ekki orkuskatt, þegar grunnverð til hennar er hæst til Grundartangaverksmiðjunnar og aðeins 1/3 af verði orkuvera þar.

Herra forseti. Ég hef hér á undan reynt að benda á ýmislegt sem mér finnst vera grundvallarástæðan fyrir fjárhagsvanda RARIK. Hef ég sett fram hugmyndir og ábendingar til umr. Þær má vissulega ekki skoða sem fullmótaðar tillögur, en hugsanlega flyt ég brtt. við frekari umr. málsins. En ég mun greiða atkv. gegn hækkun verðjöfnunargjaldsins, því ég hef ekki trú á að það leysi nokkurn vanda til frambúðar auk þess sem það er óréttlátt. Hins vegar vil ég lýsa því yfir, að ég styð hverja þá viðleitni sem miðað getur að því að landsgæðum sé jafnar skipt og að kjör þjóðfélagsþegna séu sem jöfnust hvarvetna á landinu, án þess að skaða þá viðleitni að ábyrgð og hagsýni sé grundvallaratriði í rekstri opinberra fyrirtækja.