20.11.1978
Neðri deild: 17. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 735 í B-deild Alþingistíðinda. (593)

10. mál, þingsköp Alþingis

Lúðvík Jósepsson:

Herra forseti. Ég gat ekki verið viðstaddur þegar þetta mál var tekið til 1. umr., en ég hef hlustað á þær umr., sem farið hafa fram að þessu sinni, og auk þess hugsað nokkuð um efni frv. eins og það liggur fyrir.

Ég tók eftir því, að hv. 1. flm. frv., sem var að ljúka máli sínu, lagði á það allmikla áherslu að eitt meginatriði þessa frv. væri að taka það fram, að þingnefndir hefðu rétt til þess að fjalla um mál og hafa frumkvæði um aðgerðir í málum, en væru ekki algerlega bundnar við það eitt að taka afstöðu til þeirra mála, sem þingið sendir til n. Það leikur enginn vafi á því, að þingnefndir hafa það sem aðalverkefni að fjalla um mál, sem þingið hefur sent til n., en löng þingvenja er orðin á um hitt atriðið og ótal dæmi til um það, að þingnefndir taki upp hjá sér ákvörðun um að flytja mál, undirbúa mál, semja frv. og leggja fram í nafni þingnefndar. Það leikur því enginn vafi á því, að ekkert skortir á um það samkv. þingvenjum og reglum, að þingnefnd geti haft frumkvæði um að gera till. um lausn á máli ef hún vill.

Ég minni á að það hefur margsinnis komið fyrir, að þingnefnd hefur tekið að sér að flytja frv. eða flutt frv. Í mörgum tilfellum er það, að sérstök athugun í n. hefur leitt til þess, að n. beitti sér fyrir því að flytja mál. Í þessum efnum skortir því í raun að mínum dómi ekkert á, nema þá ef menn vilja taka það enn skýrar fram í þingskapalögum að þetta geti verið með þessum hætti.

Mér sýnist hins vegar að allt orðalag á þessu frv. stefni að allt öðru og miklu meira. Eins og hér hefur verið minnst á, er upphafssetningin í þessari einu efnisgrein frv., sem liggur fyrir, á þessa leið: „Þingnefndum er skylt að fylgjast með framkvæmd laga.“ — Í þessu liggur auðvitað gífurleg breyting frá því sem nú er. Ég tel að vísu fjarstætt að ætla að ganga frá þessu í lögum á þann hátt sem þarna er orðað, því að það væri vitanlega allt of víðtækt. Það verður ekki annað skilið en að samkv. þessu sé þingnefndum beinlínis skylt að hafa með höndum eftirlit með því hvernig lögum sé framfylgt. Það yrði meira en lítið starf, ef þingnefndir ættu t.d. að fara að fylgjast með því, hvernig umferðarlögin eru haldin. Við skulum nefna annað algengt mál, sem oft hefur borið hér á góma í þinginu og mikið verið rætt um, hvernig staðið er því að framkvæma áfengislögin í landinu. Ég býst við að þeir ágætu menn, sem væru þar í nefnd, hefðu nóg að gera að ætla sér að taka á þessum málum, ef þeir væru með lögum skyldaðir til þess að fylgjast með framkvæmd þessara laga.

Ég efast um að það vaki fyrir hv. flm. að haga þessu á þessa lund og hef enga löngun til að snúa út úr fyrir þeim á neinn hátt, heldur liggi á bak við þetta raunverulega hjá þeim, að þeir vilji leggja þær skyldur á þingnefndir að þær eigi gjarnan að hafa hér nokkurt eftirlit, þ.e. að líta að einhverju leyti eftir því, hvernig staðið er að því að framkvæma þau lög sem þingið hefur sett. Hitt er alveg augljóst, að beina lagaskyldu, sem svona væri orðuð, væri alveg fráleitt að ætla nokkurri þingnefnd, enda er löggjöf okkar öll byggð upp á allt öðrum grundvelli. Það eru allt aðrir aðilar, sem eru hreinlega til þess settir og fyrir það greitt ærið kaup að sjá um að lögum sé framfylgt og lögum sé hlýtt í landinu. Slíku verður vitanlega ekki breytt þannig að það sé sett yfir á herðar einhverra þingnefnda. Ég tala nú ekki um ef maður ætlaði að lesa út úr þessu máli á þann hátt sem ég hef áður minnst á að mér sýndist augljóslega vera fólgið í upphafi þessarar greinar.

Síðan segir að þessum þingnefndum sé skylt að gera viðkomandi deild eða Sþ. grein fyrir niðurstöðum athugana sinna. Ef n. stæðu við þetta líka, ásamt því að ýta eftir framkvæmd laganna, þá yrði ekki mikið tilefni til umr. á Alþ. utan þess að fjalla um þetta, því að þá væri Alþ. upptekið frá morgni til kvölds að hlýða á skýrslur n. um það hvernig staðið væri að framkvæmd hinna ýmsu laga sem í gildi eru. Vitanlega væri algerlega óframkvæmanlegt að gera þetta almennt eins og þarna er orðað. Sé hér aftur um minni háttar eftirlitsstörf að ræða, hvernig staðið hefur verið að því að framkvæma þau lög, sem Alþ. hefur sett, og það sé þá gert eins og segir í greininni: „Eftirlitsstarf þingnefnda með framkvæmd laga fari fram fyrir opnum tjöldum, nema meiri hluti þingnefndar ákveði annað“, færi á sama hátt. Ég býst þá við að störf þingnefnda, þar sem um væri að ræða rannsókn á því, hvernig staðið hefur verið að því að framkvæma lög, tækju á sig þann svip að þingnefndir yfirheyrðu ýmsa aðila um hvernig framkvæmdin hefði orðið. Slíkar yfirheyrslur ættu þá að fara fram í heyranda hljóði, í opnum yfirheyrsluumr. Þetta er auðvitað gífurlegt verk. Ég vil segja um þetta, að mér sýnist að gjarnan megi gera það skýrara og ákveðnara en verið hefur, að þingnefndir megi gjarnan hafa meira frumkvæði en þær hafa haft, þó að þær hafi að mínum dómi alveg nægilegan rétt til þess að hafa slíkt frumkvæði, vera ekki einvörðungu nefndir sem vinna úr gögnum sem til þeirra koma, heldur geti verið um það að ræða að þingnefndir fjalli um sín málasvið og hafi þar frumkvæði um málaflutning. Slíkt tel ég vera til bóta og eigi að vinna í þá átt.

Hitt atriðið, hvort hægt sé að leggja á þingnefndir einhverja skyldu í sambandi við að líta eftir því, hvernig tekist hefur til um framkvæmd laga, skal ég ekki fullyrða um, en ég held að það verði að vera í því formi, að þar geti aldrei verið um nema minni háttar eftirlit að ræða, megineftirlitið hljóti samkv. eðli málsins að vera í höndum annarra.

En inn í þetta mál blandast í rauninni annað sem mjög hefur komið fram í umr., en það er spurningin um hvort þingnefndir eigi að fá það verkefni að þær taki í rauninni að sér meiri eða minni rannsókn mála, verði rannsóknarnefndir. Í þeim efnum vil ég segja, að ég tel að um verulegan misskilning sé að ræða hjá þeim sem standa að því að flytja þetta mál í þessum búningi, ef þeir stefna að slíku. Það er þannig um búið í lögum okkar og reglum, að beinlínis er gert ráð fyrir því í sjálfri stjórnarskránni að þingnefndir geti látið fara fram rannsókn mála. Þar er ekki aðeins um að ræða almennar reglur sem við styðjumst við í þingsköpum okkar og þingvenjum, heldur skýrt ákvæði í 39. gr. stjskr. þar sem segir, að þingnefndir hafi vald til þess að efna til rannsókna með sérstöku rannsóknar- og yfirheyrsluvaldi. Þingnefndirnar hafa því þetta vald eins sterklega undirstrikað og á verður kosið. Þessu valdi hefur verið beitt hér. Það hafa verið skipaðar hér n. og mjög oft lagðar fram till. um að skipa n. samkv. 39. gr. stjskr. til þess að rannsaka einstök mál. Hins vegar er það, að mjög hefur borið á því, einkum í seinni tíð, að þingið hefur verið mjög tregt til þess að fallast á rannsókn samkv. þessu heimildarákvæði. Það hefur að mínum dómi borið allt of mikið á því, þegar till. hafa komið fram um að rannsaka ýmis meiri háttar mál sem til umr. hafa verið, að þá hefur meiri hluti í þingdeildum ekki viljað fallast á rannsókn samkv. þessari heimild, vegna þess að mínum dómi, að mönnum hefur fundist að í þeirri ákvörðun að efna til rannsóknar lægi að meira eða minna leyti sakfelling, það væri verið að taka undir ákærur, sem upp hefðu komið, með því að efna til rannsóknar. Þess vegna hefur till. um þetta efni gjarnan verið vikið frá. Þarna hefur eingöngu staðið á því, að þingið sjálft hefur ekki viljað efna til rannsóknar. Það hefur ekki skort heimildir í lögum. Við þurfum ekki að breyta einu eða neinu í lögum til að koma þessum rannsóknum á. Það hefur aðeins skort að hafa meiri hluta í þingdeild fyrir því að efna til rannsóknar samkvæmt þessu ákvæði.

Ég tel fyrir mitt leyti að það sé miklu eðlilegra að Alþ. notfæri sér þessi ákvæði, sem eru í lögum og fordæmi eru til um að nota, að Alþ. noti þau til þess að rannsaka stórmál sem Alþ. sýnist vera ástæða til að fá ítarlega athugun á, heldur en að fela öllum þingnefndum, 24 nefndum, vald til þess að fara í öll mál til almennrar athugunar. Ég tel fyrir mitt leyti að það geti verið heldur hæpið að gefa sjö manna nefnd rétt til þess, að meiri hluti n., þ.e.a.s. fjórir menn, geti ákveðið að hefja í rauninni nokkurs konar réttarrannsókn eða rannsókn sama eðlis á máli, að það geti verið í höndum fjögurra manna í mörgum n. að efna til slíkra rannsókna. Ég er ákaflega hræddur um að úr slíku yrði lítið. Mér sýnist meiri ástæða til þess, að þingið taki þá formlega ákvörðun um að notfæra sér þær heimildir, sem fyrir eru, til rannsókna á meiri háttar málum.

Það er auðvitað enginn vafi á því, að einstakar þingnefndir hafa leyfi til að athuga mál, hafa leyfi til að kalla fyrir sig embættismenn og aðra aðila í landinu og yfirheyra þá. Það er gert núna í fjöldamörgum tilfellum, og ekki aðeins um mál sem hefur verið vísað til þingnefnda. Þingnefnd getur boðað fyrir sig aðila úr öllu stjórnkerfinu til að fá upplýsingar um mál og athuga mál, án þess að um sé að ræða sérstaka umsögn um mál sem hefur komið fram í þinginu. En auðvitað hefur þingnefnd í slíkum tilfellum ekkert yfirheyrsluvald. Ef viðkomandi aðili hefur ekki upplýsingar eða færist undan, hefur n. í rauninni ekkert sérstakt yfirheyrsluvald. En það hefur sú n., sem þingdeild stofnar til samkv. 39. gr. stjskr. Það hefur verið viðurkennt að hún hefði í rauninni yfirheyrsluvald, og þannig hefur því verið beitt. Þegar síðast starfaði á vegum Alþingis nefnd samkv. þessu ákvæði, þá var þessu beitt og þótti sumum nóg um. Þetta var svonefnd okurnefnd, sem hafði með höndum sérstaka rannsókn á málum sem þá voru hér ofarlega á baugi.

Ég verð að segja, að ég er á þeirri skoðun, að við eigum fyrst að notfæra okkur þessar heimildir, sem eru í sjálfri stjórnarskránni og eru viðurkenndar þingvenjur hjá okkur, að efna í allmiklu ríkara mæli en gert hefur verið til rannsókna og athugana af hálfu þingsins sjálfs. Ég tek sem sagt undir þá skoðun flm., að rannsóknir megi fara fram í ríkara mæli en verið hefur. En þá eigum við fyrst og fremst að notfæra okkur heimild stjskr. og fara þessa leið, áður en stefnt er að því að ætla að breyta öllum nefndum þingsins að meira eða minna leyti í rannsóknarnefndir. Það held ég að sé ekki hin rétta leið.

Út frá þessu, sem ég hef sagt, sýnist mér að 2. mgr. 1. gr. frv. sé í rauninni líka óþörf á allan hátt, en 2. mgr. er á þessa leið: „Deildum Alþingis eða sameinuðu þingi er heimilt að skipa sérstakar nefndir þingmanna til þess að athuga framkvæmd laga, ef ástæða þykir til.“ Þessa heimild hafa deildir þingsins núna, á því leikur ekki minnsti vafi. Samkv. þingsköpun hefur Sþ. líka heimild til að skipa n. til að athuga um mál. Það er tekið alveg sérstaklega fram, að það eru ekki aðeins hinar föstu n., heldur er hægt að skipa aukanefndir hvenær sem þess er óskað og þingið tekur um það ákvörðun. Í þessari mgr. felst ekkert umfram það sem nú er. Hins vegar tel ég að þær n., sem eru kosnar af þingdeildum með beinni tilvitnun til 39. gr. stjskr., hafi einar hið fullkomna yfirheyrsluvald, en aðrar n. séu almennar athugunarnefndir.

Út frá þessu, sem ég hef sagt, sýnist mér að ekki sé bein þörf á meginefni þessa frv. og það þurfi að gera á því verulegar breytingar. Ég get þó tekið undir viss sjónarmið sem mér sýnist að liggi að baki þessu frv., þ.e.a.s. að við látum á vegum þingsins fara fram allmiklu meiri rannsóknir eða athuganir á ýmsu því, sem verður að teljast til stærri mála í þjóðfélaginu, og að þingið noti heimildir sínar í þessum efnum. Ég tek líka undir það, að einstakar þingnefndir ættu að hafa meira frumkvæði í reynd en þær hafa. Ég tel að þingvenjur og reglur hafi þegar löghelgað það á allan hátt, að þær geti unnið þannig, ef þær taka slíkt að sér á annað borð eða telja einhverja þörf vera á því.