04.02.1981
Neðri deild: 47. fundur, 103. löggjafarþing.
Sjá dálk 2115 í B-deild Alþingistíðinda. (2352)

197. mál, þingsköp Alþingis

Flm. (Benedikt Gröndal):

Herra forseti. Í umr. um þingsköp í þessari hv. deild fyrir nokkru boðaði ég það, að ég mundi flytja frv. um nokkrar breytingar á þingsköpum. Er það nú fram komið og hér tekið til 1. umr.

Það er býsna margt varðandi störf Alþingis og þingsköp sem þm. hafa rætt síðustu árin og flutt um ýmsar tillögur. Er vafalaust rétt, að í rauninni er tilefni til að láta nefnd athuga þingsköpin í heild. Ég hef þó valið þrjú atriði í þetta frv. og varða þau öll starfshætti og afgreiðslu mála í þinginu. Þessi þrjú atriði eru þingsályktunartillögur, fyrirspurnir og umræður utan dagskrár.

Ástæðan til þess, að ég tek þessi þrjú atriði sérstaklega til meðferðar,er sú, að allir þessir þættir þingmála hafa vaxið gífurlega á undanförnum árum, eins og ég skal greina nánar frá, og þeir taka nú svo mikið rúm í dagskránni, að oft kemur fyrir að þeir þrengja að lagasetningu og öðru því sem segja má að sé meginverkefni þingsins. Það er skoðun mín, að þingið þurfi að athuga sérstaklega þetta þrennt, þáltill., fsp. og umræður utan dagskrár, í þeim tilgangi að láta þessa þætti ekki taka of mikið rúm á kostnað sjálfrar lagasetningarinnar og þess sem beinlínis lýtur að stjórn landsins frá degi til dags.

Ég byrja á að vekja athygli á því sem ekki er í þessu frv. Ég geri ekki till. um breytingu á meðferð frv. til laga. Þar ríkir hið hefðbundna málfrelsi sem mun vera meira hér á Alþingi en í nokkru öðru þingi sem ég hef spurnir af.

Ég legg ekki til neinar breytingar á því eða neinar takmarkanir. Í öðru lagi geri ég ekki till. um neina breytingu á ákvæðum um skýrslur ráðherra. Ég vil biðja menn að taka eftir því, að ég tel að skýrslur ráðh. — bæði þær, sem ráðh. óska sjálfir eftir að flytja og níu eða fleiri þm. geta beðið um — séu form er ætti að nota miklu meira hér á þingi. Það er skynsamlegt, þegar um stór, veigamikil málefni er að ræða, að taka þau þannig fyrir, að fyrst fáist skýrsla um staðreyndir frá viðkomandi ráðh. og síðan verði um þau mál algjörlega frjálsar umræður eins og um lagafrumvörp, þó með þeim takmörkunum að menn megi tala tvisvar og frsm. þrisvar o.s.frv., sem allir þekkja.

Þá ætla ég að víkja nokkrum orðum að þeim þrem þáttum sem ég legg til að gerðar verði breytingar á. Kem ég þá fyrst að till. til þál.

Það er fyrst á nokkrum síðustu áratugum sem till. til þál. hafa orðið svo margar sem raun ber vitni nú á okkar dögum og við þekkjum vel af störfum þingsins. Áður fyrr voru slíkar till. sjaldgæfar og yfirleitt fluttar í deildum. Ég get nefnt það sem dæmi, að 1925 voru fluttar 23 þáltill., 1928 35,1950 eru þær komnar upp í 54,1960 orðnar 73 og 1976 eru þáltill. 88. Það sem af er þessu þingi er búið að flytja 60 þáltill. Og menn sáu á dagskrá Sþ. í gær, hvernig þær eru þar í löngum biðröðum.

Í öðru lagi vil ég benda á að mikill meiri hluti af þessum till. fær ekki endanlega afgreiðslu hér á þingi, heldur er látinn sofna í nefnd, eins og það er orðað.

Nú er það svo, að þáltill. eru ákaflega mismunandi. Í eðli sínu eru þær ekki veigamiklar. Þær eru vissulega ekki lög, það er ekki hægt að breyta lögum með þáltill., og það eru skiptar skoðanir um hvað ríkisstj. þurfi að taka þær alvarlega. Það hafa setið ráðherrar á síðari árum sem hafa neitað að ansa þáltill. ef þær kröfðust verulegra peningaútgjalda, nema þingið útvegaði þá peninga líka. Svo eru til aðrir ráðherrar sem hafa lítið öðruvísi á.

Í raun og veru eru þáltill. tvenns konar. Annars vegar eru till. sem fjalla um stjórnskipunarmál, utanríkismál, staðfestingu á framkvæmdaáætlunum og annað slíkt. Þessar till. eru með alveigamestu málum sem Alþingi fjallar um. Margar stærstu ákvarðanir, sem við tókum einhliða í sjálfstæðisbaráttunni, tókum við með þáltill., t.d. þegar við fluttum konungsvaldið inn í landið í byrjun ófriðarins eða þegar við sögðum upp sambandssáttmálanum við Dani. Flestar meiri háttar ákvarðanir í utanríkismálum, staðfestingar á samningum, eins og inngöngu í Atlantshafsbandalagið, sem menn muna, og till. sem sýndu samstöðu okkar allra í landhelgismálinu, þetta er gert með þingsályktunartillögum. Vissar framkvæmdaáætlanir, eins og t.d. vegáætlun eða gróðuráætlunin frá 1974, eru staðfestar með þáltill. Tillögur af þessu tagi fela í sér ákvörðun sem er hafin yfir allan efa, bæði lögleg og gild, hvað sem fróðir menn annars segja um þáltill.

Ég legg til að um tillögur af þessu tagi verði tvær umræður og að það séu engar takmarkanir á þeim umræðum umfram það sem er þegar í þingsköpum um lagafrumvörp og önnur slík mál, m.ö.o. að meðferð á þessum málum breytist ekki.

Aðrar tillögur, og það er mikill meiri hluti af þáltill. sem nú eru fluttar, eru ályktanir Alþingis um að benda á eitt eða annað, að fela ríkisstj. að láta undirbúa frv. og ýmislegt af því tagi. Þessar till. hafa það sameiginlegt, að viðkomandi mál eru ekki á því stigi að hægt sé eða tímabært að setja þau í lagaform. En þm. eru með flutningi till. að vekja athygli á málunum eða vekja umræður um þau, koma hugmyndum á framfæri.

Þetta er allt í sjálfu sér gott og blessað og ágætur tilgangur.

Þetta þarf að gerast. En skoðun mín er sú, þegar um er að ræða till. af þessu tagi þar sem menn eru að kynna mál og halda uppi áróðri, — e.t.v. líka að kynna sjálfa sig, við skulum játa það, sem er líka göfugur tilgangur í þessari stofnum, — að slíkar till. hafi hlotið ágæta meðferð þegar þm. hefur notað þann rétt sinn, sem stafar af því að hann er þingmaður, að flytja málið, það hefur verið prentað sem þskj. og því dreift. Þá er málinu ágætlega komið á framfæri. Sannleikurinn er sá, að í öðrum þingum er langalgengast að mál fari beina leið til nefndar. Þetta hugtak, að það skuli vera ótakmörkuð umræða við 1. umr. um öll mál, stór og smá, held ég að sé varla til í öðrum þingum. Það er sem sagt till. mín í þessu frv., að þessar almennu þáltill. hljóti þá meðferð, að þegar þær hafa verið prentaðar og þeim hefur verið útbýtt verði þær teknar á dagskrá og þá fái frsm., einn ef þeir eru margir, að flytja framsögu fyrir málinu í tíu mínútur, en eftir það verði till. án frekari umræðu vísað til nefndar. Það er þarna sem við getum sparað mikinn tíma.

Tillögurnar fara til nefndar og eru teknar þar fyrir á venjulegan hátt, og nefndin gerir upp við sig hvort till. hefur það mikinn stuðning að menn telja rétt að hún verði afgreidd af þinginu sem ályktun. Þá eru gefin út nál., og mín till. er að þegar meiri hl. nm. hefur skrifað undir álit, hvort sem það er með eða á móti, beri forseta að taka till. aftur á dagskrá. Þá fari fram frekari umræða. Þetta þýðir að rúmlega 2/3 af öllum þáltill. taka aðeins tíu mínútur af tíma Sþ., nema nefnd telji þær vera þess virði, að þingið eigi að afgreiða þær. Ætli þær verði ekki upp undir 90 á þessu þingi ef að líkum lætur? Þá mun 114, eða hvað það nú reynist sem hefur verið afgreitt úr nefnd, koma aftur til umræðu.

Ég vil raunar ekki hafa atgjörlega opna umræðu um slíkar till., heldur að það verði þá takmarkaður ræðutími, en að allir þm. geti tekið þátt í umræðunni.

Þetta er miklu líkara því sem tíðkast í öðrum þingum, þar sem málaflóð hefur orðið mikið og fer á einhverjum tíma yfir þau takmörk, sem viðráðanlegt er, nema með sérstökum reglum. Þar er það algengast að mál fari, eins og ég sagði, til nefndar án nokkurrar frekari meðferðar. Sum þing hafa sérstakar vinnunefndir sem ákveða hvaða mál megi taka úr nefndum og inn í þingið til lokaafgreiðslu. Þá er algengt í öðrum þingum að um það sé samið — venjulega eru það þeir, sem samsvara formönnum þingflokka hér, er semja — hve mikinn tíma á að ætla hverju máli, kannske ákveðinn hálftími og ekki meira, svo að till. mín er eftir sem áður töluvert rýmri en tíðkast í meðferð alls þorra þingmannamála í öðrum þingum.

Með þessu móti held ég að afgreiðsla á þáttill. mundi verða býsna greið. Ég held að það yrði meira hlustað þegar aðeins er tíu mínútna framsaga um hvert mál, bæði af hálfu fréttamanna og þm. sjálfra. Og síðan væru það nefndirnar sem velja úr þær till. sem meiri hl. þar finnst að eigi að ganga áfram. Þá koma þær aftur á dagskrá og geta allir þm. tekið þátt í umr., en með þriggja mínútna ræðutíma, nema hvað frsm. og flm. fá fimm mínútur.

Þessi fyrsta till. um breytingu á meðferð hinna almennu þáltill. tel ég að mundi bæta vinnubrögð og spara verulega tíma, þ.e. fundartíma í Sþ.

Í 2. gr. er fjallað um fsp. Það þing, sem við nú sitjum, er mesta fyrirspurnaþing sem ég man eftir, og athugun bendir til þess, að fsp. fari ört fjölgandi. Það er fróðlegt að þær hafa í raun verið til lengi. Elsta fsp., sem ég hef séð heimildir um, kom fram á þjóðfundinum, sællar minningar, sem málverkið er af niðri í gangi. En þá spurði þingmaður Barðstrendinga, Ólafur E. Johnsen, fulltrúa konungs hverju það sætti, að komnir væru danskir soldátar í bæinn, hver hefði beðið um komu þeirra hingað, hvað þeir ættu að gera og hver kostaði dvöl þeirra. Konungsfulltrúinn neitaði að svara, sagði að þetta kæmi þjóðfundinum ekkert við.

En fyrirspurnir voru fáar langt fram eftir árum. Árið 1925 eru þær fjórar,1928 eru þær fjórar. Árið 1934, sem var mikið annaþing, fann ég aðeins eina í þingtíðindum. Árið 1950 eru þær ekki nema átta, 1960 ekki nema tíu, 1961 ellefu.

En svo kemur stökk. Árið 1976 eru fsp. allt í einu komnar upp í 54. Og það sem af er þessu þingi — til s.l. laugardags — voru komnar fram 60 fsp. Og þá sýndist mér að þriðjungi þeirra væri ósvarað.

Þessar tölur breyttust eitthvað á fundinum í gær. Fyrirspurnaformið er mjög eðlilegt og er eitt besta form þingsins til að fylgjast með framkvæmdavaldinu og veita því aðhald. En það varð ljóst þegar fyrir 1970, að fsp. færi fjölgandi svo að af því mundi stafa vandamál. Það var óneitanlega til, að ráðherrar óskuðu eftir því að taka ákveðið mál til umræðu þar sem þeir höfðu fréttir að færa eða töldu sig hafa unnið vel. Þá sömdu þeir við einhvern þm. um að flytja fsp. Og svo stóð ráðh. upp og svaraði og flutti hálftíma fyrirlestur.

Þá var ekki haldinn sérstakur fundur um fsp., heldur voru fsp. teknar fyrst á fundi Sþ., sem þá var einn í viku, aðeins einn dag í viku. Nú er Sþ. búið að þenja sig yfir tvo af fjórum venjulegum vinnudögum.

Þegar þingsköp voru endurskoðuð síðast, 1972, var ákveðið að stíga það skref að takmarka mjög ræðutíma um fsp. Þá var tekin upp tveggja mínútna reglan. Í þeirri nefnd, sem undirbjó þá breytingu, var mikið um það rætt og í fullri alvöru, hvort ekki ætti að stiga það skref að takmarka mjög ræðutíma um fsp. Þá var tekin upp tveggja mínúta reglan. Í þeirri nefnd, sem undirbjó þá breytingu, var mikið um það rætt og í fullri alvöru, hvort ekki ætti að stíga lengra og takmarka umræður um fsp. við fyrirspyrjanda og ráðh. sem svaraði. En niðurstaðan varð samt að gera það ekki þá, heldur halda tveggja mínútna reglunni og leyfa öllum þm. að taka til máls. Nú hefur það gerst t.d. í vetur, að þrátt fyrir þessi tveggja mínútna takmörk hefur þm. tekist hvað eftir annað að gera umræður um fsp. að almennum eldhúsumræðum.

Það er alltaf gott að fá eldhúsumræður, og við þurfum að hafa leyfi til að geta það sem oftast, en helst ekki á svo tilviljanakenndan hátt. Og sá galli er við það að ein og ein fsp. taki mjög langan tíma, ef mikill hluti þm. óskar að leggja orð í belg, að aðrar fsp. komast ekki að. Þannig getur málfrelsi eins orðið til að takmarka málfrelsi annars.

Í 2. gr, er aðeins gerð till. um að þetta skref verði stigið til fulls og aðrir þm. en fyrirspyrjandi og ráðh. taki ekki þátt í umræðum um fsp., þeir fái svipaðan tíma og þeir hafa haft, ráðherrann og fyrirspyrjandinn. Ég tel að þessi breyting muni ekki stytta þann tíma sem Sþ. ver til fsp., en á hinn bóginn muni fsp. afgreiðast miklu fljótar og greiðar. Þegar menn sjá að fsp. hrúgast ekki upp og liggja án þess að þeim fáist svarað af ýmsum ástæðum vikum og mánuðum saman, þá hygg ég að menn muni nota þetta form öllu meira og það verði tími og rúm til að svo megi verða.

Ef lítið er á þetta tvennt, þáltill. og fsp., sem hafa aukist gífurlega, þá kynni einhver að segja: Hvað gerðu þm. áður, ef þeir sömdu ekki till. og fluttu ekki fsp.? Svarið við því er að þeir sömdu frv. til laga. Á árinu 1928 voru flutt 36 stjfrv., en það voru flutt 123 þmfrv. Á árinu 1934 voru flutt 37 stjfrv., en 108 þmfrv. Á árunum 1950 – 1960 er þetta farið að jafnast, en þmfrv. eru þó nokkru fleiri en stjfrv. Upp úr því snýst þetta við. Árið 1976 eru stjfrv. 71, en þmfrv. 51, árið 1979 eru stjfrv. 88, þmfrv. 35. Þetta er þróun sem ég tel stafa af því, að löggjöf er að verða miklu flóknari en áður var. Það er varla gerlegt að ætla þm., jafnlitla aðstoð og þeir hafa í okkar þingi, að semja flókna frv.-bálka, þó að fyrir komi að þeir geri það með góðra manna aðstoð. Yfirleitt er óhjákvæmilegt að frv. séu hópvinna, og þess vegna hefur fjöldi stjfrv. vaxið, en þmfrv. fækkað svo mjög sem raun ber vitni. Þetta er stundum lagt illa út og talið merki um að þm. séu minni bógar en þeir voru áður, þeir nenni ekki að setjast niður og semja lagafrv., en skrifi þáltill. meira eða minna í áróðursskyni.

Ég tel að þessi gagnrýni sé ekki réttmæt. En það má sjá greinilegt samband á milli þess, að þmfrv. fækkar stórlega og þáltill. og fsp. fjölgar að sama skapi. Auk þess hefur þm. sjálfum smám saman fjölgað.

Þá kem ég að lokum að því er við köllum umræður „utan dagskrár“ sem er dálítið óheppilegt orðalag, vegna þess að venjulega telja menn að fundur hefjist um leið og hann er settur. Hér þarf forseti að setja fund, afgreiða fundargerð, lesa upp framlögð skjöl og tilkynningar um fjarvistir og annað. Þá fyrst segir hann:

Nú verður gengið til dagskrár. Þannig er þetta til komið, þegar hann gefur mönnum orðið áður en gengið er til prentaðrar dagskrár, þá eru það umræður „utan dagskrár“.

Þessar umræður gegna miklu hlutverki. Þær voru áður fyrr afar sjaldgæfar, aðeins einu sinni 1925, aldrei 1928, níu sinnum 1934, einu sinni 1950, sjö sinnum 1960, sex sinnum 1961.

Það eru ekki komin út heftin fyrir allra síðustu árin, en við vitum af eigin reynslu hvað þetta er orðið miklu algengara nú. Það verður að bæta því við, að hér áður fyrr tóku menn til máls utan dagskrár svo til eingöngu til að ræða um vinnubrögð í þinginu. Menn ráku á eftir eigin till., eins og hv. þm. Birgir Ísl. Gunnarsson gerði í gær eða fyrradag, en urðu fljótt úr því umræður um hrúta í Húnavatnssýslu og fleiri göfug umtalsefni. En áður fyrr var þetta nálega eingöngu um innanþingsmál. Þó voru til mikilvægar undantekningar, og eitt frægasta atvikið, sem gerst hefur í þessum sal, var utan dagskrár. Það var þegar Tryggvi Þórhallsson strunsaði hér inn 1931, Ásgeir Ásgeirsson gaf honum orðið utan dagskrár, og hann rauf þingið.

Kom það öllum á óvart og ætlaði allt vitlaust að verða. Þetta gerðist utan dagskrár og er gott dæmi um það, að slíkt form þarf að vera til.

Eftir því sem ég best veit er í öllum þingum einhver leið til að þm. geti hafið umræðu fyrirvaralítið eða næstum því fyrirvaralaust um einhver þau mál sem borið hefur að í þjóðfélaginu og eru þannig, að eðlilegt er að ræða þau á þingi og þau þola ekki bið, eða þá að ekki er hægt að fella þau inn í venjulegan ramma þingmála.

Í breska þinginu — en Bretar eru sérvitrir og gamaldags í mörgu — líta þeir svo á, að það þurfi að flytja till. um að slíta fundi. Þeir telja till. um að slíta fundi svo víðtæka að um hana megi ræða allt milli himins og jarðar.

Algengasta leiðin til að hefja umræður utan dagskrár er að einhvern tíma eftir fsp.-tíma, sem er fremst á hverjum degi í breska þinginu, flytur þm. till. um að fundinum skuli slitið.

Forseti tekur þá till. til umræðu. Þá mega þeir tala um allt milli himins jarðar. Þetta sýnir hvaða krókaleiðir sums staðar er farið til að uppfylla þessa þörf á því að hægt sé að efna til slíkrar umræðu.

Hingað til hefur ekki orð verið um þessar umræður í þingsköpum, þær hafa verið algjörlega á valdi forseta. En margt stuðlar að því, að það er erfitt fyrir forseta að hafa hömlur á slíkum umræðum. Og þær hafa mjög oft orðið til þess að ryðja algjörlega burt þeim verkefnum sem Alþingi hafði ætlað sér þann daginn, hvort sem var í deildum eða Sþ. Ég hef því gert tilraun til að setja á blað í 3. gr. þessa frv. texta sem gæti komið inn í þingsköpin til að hafa einhverja fasta reglu sem menn gætu miðað við í sambandi við umræður utan dagskrár.

Þá er fyrst að það verður að hafa takmörk fyrir því, um hvað þær geti verið. Ég hef lagt til að forseti skuli heimila eða synja óskum um slíkrar umræður. En það er sett í textann, að þær skuli vera um aðkallandi mál sem ekki þoli bið. Gert er ráð fyrir að þetta sé á undan dagskrá, en forseti geti, ef nauðsyn ber til, rofið dagskrá einhvern tíma dags eða kvölds og leyft slíkar umræður.

Þá eru ákvæði um að þm., sem óskar eftir slíkri umr., verði að biðja forseta um það ekki síðar en kl. 11 sama dag. Og ef málið snertir ráðh., eins og það yfirleitt gerir, þá eigi ráðh. að fá um það að vita ekki seinna en kl. 12. Tímamörk geta menn sjálfsagt rætt nánar ef þeim finnst þau vera of þröng.

Og svo kemur að meginatriðinu, sem ég tel vera óhjákvæmilegt til að hindra að umræður utan dagskrár geti bókstaflega lagt undir sig heila þingdaga og rutt öllum öðrum verkefnum frá.

Ég tel að það verði að takmarka tíma við þær umræður. Ég tel rétt að frsm. og ráðh. fái tíu mínútur hvor og þegar þeir tala í annað skiptið fimm mínútur hvor.

Síðan geti þm. allir tekið til máls og tali þá þrjár mínútur í senn, tvisvar sinnum. Óskrifað í sambandi við þetta eins og önnur ákvæði í þingsköpum er það, að forseti getur heimilað mönnum athugasemd til viðbótar. Það verður að vera á hans valdi.

Þá kemur eitt mjög mikilvægt atriði. Það er að umræður utan dagskrár séu óheimilar í deildum. Þetta mundi stuðla að því, að umræður utan dagskrár tækju síður tíma frá lagafrv. sem eru til afgreiðslu í deildunum. En mér finnst þar að auki ekki eðlilegt, ef mál er svo mikilvægt og aðkallandi að rétt sé að taka það fyrirvaralaust til umræðu á Alþingi, að slík umræða fari aðeins fram í annarri deildinni. Að vísu hefur komið fyrir að menn hafa tekið sig saman og hafið umræður samtímis í báðum deildum utan dagskrár um sama mál. En það er undantekning. Ég held að það sé erfitt að ímynda sér svo aðkallandi mál, að þau geti ekki beðið eftir tveimur fundardögum Sþ.

Og ef það gerðist, einhverjar hrikalegar náttúruhamfarir eða annað sem gerði óhjákvæmilegt að þingið tæki mátið þegar á stundinni fyrir, þá er alltaf hægt að ákveða fyrirvaralaust fund í Sþ.

Ég legg sem sagt til að umræður utan dagskrár verði heimilaðar í þingsköpum. Það verði eftir sem áður á valdi forseta að meta hvort það mál, sem á að ræða, sé aðkallandi og þoli ekki bið.

Það verði að láta forseta og ráðh. vita um þetta fyrir hádegi sama dag og ræðutími í slíkum umræðum verði takmarkaður og þær fari aðeins fram í Sþ. Þetta er rammi sem ég vona að menn vilji taka a.m.k. sem grundvöll að frekari umræðum.

Að lokum vil ég aðeins minna á síðustu mgr. í grg. með þessu frv., þar sem segir að rétt sé að líta á þetta frv. sem hugmynd að ákvæðum um þá þætti í störfum Alþingis sem fjallað er um. Ég bind mig að sjálfsögðu ekki við einstök atriði, eins og tímasetningar og annað, sem ég tel eðlilegt að séu samkomulagsatriði, og hef því alveg frjálsar hendur, ef umræða verður frekar um þetta, hvað það snertir.

Herra forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni umr. vísað til allshn.