09.02.1981
Neðri deild: 48. fundur, 103. löggjafarþing.
Sjá dálk 2191 í B-deild Alþingistíðinda. (2400)

87. mál, stjórnarskipunarlög

Birgir Ísl. Gunnarsson:

Herra forseti. Þegar alþm. taka sæti í fyrsta sinn hér á þingi eiga þeir samkvæmt þingsköpum og reyndar stjórnarskrá landsins að vinna eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni. Þetta er látlaus athöfn, eins og allir þm. þekkja, og lætur ekki mikið yfir sér. En ástæðan fyrir því, að þetta skilyrði er sett fyrir því að menn setjist á Alþingi, er auðvitað sú, að lítið er á stjórnarskrána sem grundvöll að stjórnskipun okkar. Sú stjórnskipun, sem þjóðfélag okkar grundvallast á, felst í stjórnarskránni. Í huga allra sem einhverja ábyrgð bera á stjórn landsins, hlýtur stjórnarskráin þess vegna að vera helg vé. Það á aldrei að ríkja minnsti vafi um að stjórnarskrá lands sé í heiðri höfð. Sérhver borgari á að geta treyst því, að allar stjórnarathafnir og öll landsins lög séu í samræmi við stjórnarskrá. Þar á ekki að vera neitt vafa undirorpið. Í þeim efnum verður fullkomin vissa að ríkja og fullt trúnaðartraust.

Þetta undirstrika ég hér vegna þess að þau lög, sem vinstri stjórn Ólafs Jóhannessonar setti sem brbl. 8. sept. 1978, en þau lög voru síðan staðfest á Alþingi, stríddu mjög gegn réttarvitund almennings í landinu og margir efuðust um að þau væru í samræmi við stjórnarskrána. Það voru einkum þrír skattar í þessum lögum sem menn drógu í efa en það var sérstakur eignarskattsauki, sem lagður var á, það var nýr tekjuskattur og það var sérstakur tekjuskattur á atvinnurekstur. Af mörgum var talið að með lögum þessum hefði verið brotið gegn réttaröryggi borgaranna. Skattskrá ársins 1978 hafði þegar verið lögð fram áður en lög þessi voru sett. Menn töldu sig því mega treysta að ekki yrði um frekari skattlagningu að ræða á því ári, a.m.k. ekki skatta lagða á tekjur ársins 1977 eða eigur manna í lok þess árs.

Í huga mjög margra var mjög ofarlega að láta reyna á þetta fyrir dómi og því var eitt mál, prófmál um þetta efni, látið ganga alla leið til Hæstaréttar, eins og hv. 1. þm. Reykn. gat um áðan. Ég held að það sé hollt fyrir þm. að huga svolítið betur að þessum dómi nú eftir að hann er fallinn, vegna þess að hann felur í sér mjög sterka aðvörun til löggjafarvaldsins, bæði til Alþingis og til ríkisstjórna sem setja brbl. Þessi dómur féll á þá leið, að meiri hluti Hæstaréttar taldi að lögin ættu að vera í gildi, en með miklum fyrirvörum þó. Í dómi Hæstaréttar segir, með leyfi forseta:

„Umrædd skattálagning var lögboðin eftir að hin almenna skattskrá fyrir árið 1978 hafði verið lögð fram og gjaldþegnum sendar skattkröfur. Þótt slík vinnubrögð af hálfu löggjafarvaldsins verði að teljast mjög varhugaverð, þykir ekki alveg næg ástæða til að telja þetta varða ógildi lagaákvæða þeirra sem hér skipta máli.“

Meiri hluti Hæstaréttar, þ.e. þeir þrír dómarar sem skipuðu þennan meiri hluta, segir að það sé ekki alveg næg ástæða að telja að þetta varði ógildi lagaákvæða þeirra sem hér skipta máli, en segja að þessi vinnubrögð séu mjög varhugaverð. Minni hluti Hæstaréttar, þ.e. tveir hæstaréttardómarar af fimm,var annarrar skoðunar. Þeir töldu að þessi lagaákvæði ættu sér ekki stoð í stjórnarskrá landsins. Ég vil, með leyfi forseta, vitna í grg. þeirra eða atkvæði, en þar segir svo:

„Þegar brbl. nr. 96/1978 voru sett var í Reykjavík lokið álagningu skatta og annarra opinberra gjalda samkv. þágildandi lögum, skattskrá hafði verið lögð fram 26. júlí 1978 og skattþegnum sendar skattkröfur (gjaldheimtuseðlar). Í framangreindum ákvæðum nefndra brbl., sbr. sömu grein laga nr. 121 1978, voru ákveðnar frekari álögur á skattþegna en lög þau heimiluðu er eftir var farið við álagningu skatta fyrir útgáfu brbl. Nefndum greinum þeirra, 8., 9., og 10. gr., var því ætlað að hafa afturvirkt áhrif. Íslensk stjórnarskipunarlög hafa ekki að geyma nein ákvæði er berum orðum banni afturvirkni laga, en dæmi þess er að finna í almennum lögum, sbr. 2. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19 frá 1940.

Í 1. málsl. 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33. frá 17. júní 1944, segir að engan skatt megi á leggja né breyta nema með lögum. — Er ákvæði þetta sett borgurum til öryggis og verndar og miðar að því, að stjórnvöld geti ekki á eindæmi sitt íþyngt þeim með skattaálögum að eigin geðþótta. Ákvæði 40. gr. stjórnarskrárinnar bannar ekki berum orðum afturvirkni skattalaga, svo sem að framan getur, en mjög algengt er að skattalög verki aftur fyrir sig og hafi komið til framkvæmda áður en skattskrá hefur verið kynnt og skattkröfur sendar skattþegnum. Verður þó að telja að ekki hafi það verið ætlun stjórnarskrárgjafans að almenni löggjafinn, og því síður forseti lýðveldisins, við útgáfu brbl. gæti ákveðið ótakmarkaða afturvirkni slíkra laga. Ef slíkt væri heimilt væri réttaröryggi skattþegna stofnað í hættu, t.d. ef menn gætu búist við því, jafnvel löngu eftir öflun tekna sem þegar hefur verið lagður skattur á og hann greiddur, að þurfa að greiða skatt af þeim að nýju.

Einhver takmörk hljóta að vera við afturvirkni skattalaga, sem dómstólar verða að ákveða hver eru. Nú eru skattar hér á landi ekki greiddir samtímis öflun tekna, heldur á næsta ári eftir að þeirra hefur verið aflað. Koma þá ýmis tímamörk til álita. Teljum við eðlilegast að miða við lok álagningar og tilkynningu um hana til skattþegna, en eftir það verði ekki að ræða um frekari álagningu á viðkomandi skattstofnum.

Með vísun til framanritaðs teljum við að 8., 9., og 10. gr. brbl. nr. 96 1978 og sömu greinar laga nr. 121 1978 hafi eigi stoð í 40. gr. stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33 1944 samkvæmt grunnrökum hennar. Ber að svo vöxnu máli að synja lögtaks til tryggingar greiðslu á framangreindum gjöldum,“ — þ.e. eignarskattsauka, sérstökum tekjuskatti og sérstökum skatti af atvinnurekstri, en ég sleppi hér að geta um þær krónutölur sem þarna eru í textanum.

Sem sagt töldu tveir af fimm hæstaréttardómurum þetta vera rétta niðurstöðu, þ.e. hæstaréttardómararnir Logi Einarsson og Halldór Þorbjörnsson. Þrír dómararnir, sem skipuðu meiri hl., vildu að vísu ekki ganga alveg svo langt, eins og ég sagði áðan, töldu slík vinnubrögð varhugaverð og þótti ekki alveg næg ástæða til að ógilda þessi lagaákvæði. Ég held að þessi úrslit og þau rök, sem fram koma hjá þessum hæstaréttardómurum, séu mikið áfall fyrir þá sem stóðu að þessari lagasetningu á sínum tíma. Þeir sluppu að vísu fyrir horn í þetta skipti eða sluppu með „skrekkinn," en í dómi Hæstaréttar felst alvarleg aðvörun til löggjafarvaldsins um þetta efni. Því miður hljóta þessi úrslit og þau ummæli, sem Hæstiréttur viðhefur um löggjafarvaldið í dómi sínum, að rýra traust almennings á réttsýni þeirra manna sem stóðu fyrir þessari lagasetningu, því að auðvitað verður atmenningur að geta treyst því, að alþm. og ráðh. virði stjórnarskrá landsins af heilum hug. Það á aldrei neinn vafi að ríkja um það efni.

Ég vildi í tilefni af þessari umr. gera þennan hæstaréttardóm sérstaklega að umtalsefni hér vegna þess að mér finnst hann fela í sér mikla aðvörun til Alþingis. En áður en ég lýk máli mínu vil ég vekja athygli á öðru atriði í þessu sambandi, en það er að í Svíþjóð hafa að undanförnu farið fram miklar umræður um nauðsyn þess að auka vernd borgaranna gegn ofurvaldi ríkisins á ýmsum sviðum. Þess vegna var 20. jan. 1977 sett á fót nefnd sem allir stjórnmálaflokkar í Svíþjóð áttu aðild að, en formaður hennar var þekktur maður, Gunnar Heckser fyrrum sendiherra. Þessi nefnd skilaði áliti í apríl 1978. Hér er um að ræða mikla bók upp á rúmlega 300 síður, en í þessu áliti var jafnframt lagafrv., sem fól í sér tillögur um aukna réttarvernd til handa borgurum landsins, og þeim fylgdi síðan ítarleg grg.

Þarna er gripið á ýmsum þáttum þjóðlífsins og gerðar tillögur um aukna vernd borgaranna gegn ríkinu. En ég vek athygli á að eitt af því, sem nefndin lagði til, og um það voru allir stjórnmálaflokkar í Svíþjóð sammála nema kommúnistaflokkurinn, var að það væri mjög mikil nauðsyn á aukinni vernd gegn afturvirkni laga og þá sérstaklega afturvirkni skattalaganna. Í þessari bók er um þetta efni fróðleg grg. frá þessum sænsku stjórnmálamönnum. En það vekur athygli að í þessu nágrannalandi okkar er af þessum aðilum talið mjög nauðsynlegt að vernda borgarana gegn afturvirkni skattalaga, og það er eitt af þeim atriðum sem þeir fella inn í lagafrv. sitt um þetta efni.

Ég tel, að það sé mjög nauðsynlegt og tímabært að setja ótvíræð ákvæði í stjórnarskrá Íslands um þetta efni, og tel því að það frv., sem þeir hv. 1. þm. Reykn. og 1. þm. Reykv. hafa flutt, sé mjög tímabært og að Alþingi eigi alvarlega að huga að því, hvort ekki sé rétt að samþykkja slík ákvæði.

Alla vega held ég að Alþingi verði í framtíðinni að gæta sín betur en það gerði 1978 á því að setja lög eins og þá voru sett, sem enn leikur raunverulega vafi á í hugum manna að hafi verið í samræmi við stjórnarskrána.