01.02.1982
Neðri deild: 35. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 2118 í B-deild Alþingistíðinda. (1777)

153. mál, ríkisbókhald

Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. á þskj. 190 um breyt. á lögum um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga.

Eins og fram kemur í grg. þessa frv. er tilgangur þess að ná fram virkara aðhaldi og eftirliti með fjármunum ríkisins og framkvæmd fjárlaga.

Í lögum um stjórn efnahagsmála frá 1979 var ríkisendurskoðun samkvæmt 12. gr. þeirra laga falið að fylgjast með framkvæmd fjárlaga í umboði Alþingis. Með þeirri breytingu má segja að töluvert hafi áunnist í þá átt að gera þeim, er um fjármál ríkisins fjalla, kleift að fylgjast með framkvæmd fjárlaga og fá betri yfirsýn yfir niðurstöðu fjárlagaárs, því í kjölfar þeirra laga hefur ríkisendurskoðun gefið út skýrslur um fjárlagagerð og framkvæmd fjárlaga, rekstrarkostnað og starfsmannahald embætta sýslumanna, bæjarfógeta og skattstofa. En hér er þó hvergi nóg að gert því allar fjármunahreyfingar og frávik fjárlaga frá ríkisreikningi þurfa miklu ítarlegri sundurliðunar við hjá stofnunum og ráðuneytum en þar kemur fram, auk þess sem skýringar á aukafjárveitingum eru ófullnægjandi. Í því frv., sem hér er til umfjöllunar, eru lagðar til þær breytingar sem stuðlað gætu að mun ítarlegri skýrslugerð til Alþingis um framkvæmd fjárlaga og fjármál ríkisins en nú er raunin, enda slíkt fyrirkomulag forsenda þess, að Alþingi geti gegnt því eftirlits- og aðhaldshlutverki með fjármálum ríkisins sem því tvímælalaust ber.

Í frv. er lagt til að með ríkisreikningi verði lagt fram fylgirit sem feli í sér að með ríkisreikningi skuli leggja fram grg. fjárlaga- og hagsýslustofnunar um forsendur fjárlagaársins og breytingar á þeim forsendum. Einnig skal gerð grein fyrir þróun verðlags, launa og annarra helstu þátta í efnahagslífinu, sem áhrif höfðu á niðurstöðu ríkisreiknings. Þegar meta á frávik fjárlaga frá ríkisreikningi er nauðsynlegt að fram komi í grg. fjárlaga- og hagsýslustofnunar bæði forsendur þær, sem fjárlagafrv. var reist á, og forsendur þeirra breytinga sem fjárlagafrv. tók í meðförum Alþingis.

Á sama hátt er nauðsynlegt að fram komi þróun verðlags, launa og annarra helstu þátta í efnahagslífinu sem áhrif höfðu á niðurstöðutölur fjárlagaársins.

Einnig er lagt til að yfirlit fylgi um aukafjárveitingar ásamt fullnægjandi skýringum. Sýna skal sérstakt yfirlit um frávik ríkisreiknings og samþykktra fjárveitinga, þ. e. fjárlaga, ásamt aukafjárveitingum. Frávikin skulu skýrð sérstaklega og flokkuð eftir einstökum ráðuneytum, stofnunum og verkefnum.

Það er auðvitað ljóst að aukafjárveitingar, sem eru orðnar mjög umtalsverðar, þurfa að vera ítarlega skýrðar og rökstuddar. Hér er um að ræða fjárveitingar sem að mestu eru í höndum framkvæmdavaldsins og Alþingi stendur frammi fyrir gerðum hlut í því efni. Á árinu 1979 voru aukafjárveitingar t. d. rúmir 35 milljarðar gkr. og 1980 23–24 milljarðar gkr. Hér er því um gífurlegar fjárhæðir að ræða og óviðunandi að Alþingi fái ekki fram nánari skýringar og rökstuðning fyrir þeim en raun ber vitni.

Í skýrslu ríkisendurskoðunar fyrir árið 1979 eru aukafjárveitingar skýrðar í mjög grófum dráttum eða eftir ráðuneytum án þess að fram komi sundurliðað til hvaða stofnana eða verkefna í ríkiskerfinu aukafjárveitingar hafa gengið. Síðan er í mjög grófum dráttum gerð grein fyrir ástæðum aukafjárveitinga. Stærsti liðurinn virðist vera hækkun vegna launasamninga og lagaákvæða sem tengjast þeim, en skýringar og sundurliðanir vantar á hvernig skipting er milli einstakra verkefna og stofnana í ríkisrekstrinum.

Það vekur líka sérstaka athygli, bæði í ríkisreikningnum og eins í skýrslu ríkisendurskoðunar vegna framkvæmda fjárlaga 1980, hve sértekjur einstakra stofnana eru stórlega vanáætlaðar. Þar kemur fram að sértekjur stofnana árið 1979 hækka um 103% miðað við ákvæði fjárlaga, sem er langt umfram almennar kaup- og verðlagshækkanir á árinu. Þar er einnig bent á að sértekjur stofnana séu notaðar til að fjármagna verulega aukningu umsvifa umfram ákvæði fjárlaga, þó að sértekjum umfram jafngilda fjárhæð fjárlaga ætti að skila ríkissjóði því að stofnanir mega ekki stofna til umsvifa sem hafa í för með sér hærri verg útgjöld en þau sem samþykkt hafa verið á fjárlögum, eins og fram kemur í skýrslu ríkisendurskoðunar.

Í skýrslu ríkisendurskoðunar kemur það einnig fram, sem ég vil fá að vitna í, með leyfi forseta, en þar segir: ,,Miklar sveiflur eða veruleg óvissa geta valdið miklum erfiðleikum hjá ýmsum stofnunum við gerð áætlana um sértekjur. Almenna reglan hlýtur þó að vera sú, að góðir möguleikar séu á því að gera marktæka spá og áætlun um sértekjur og áhrif þeirra á umsvif stofnanna. Ef stofnanir þær, sem um er að ræða, hafa starfað í nokkur ár og ekki er útlit fyrir afgerandi breytingar á hlutverki og starfsskilyrðum á ekkert að vera því til fyrirstöðu að gerð sé raunhæf spá um sértekjur. Sú spá á að byggjast á reynslu og þróun sértekna í efnahagskerfi viðkomandi stofnunar undanfarin ár og þekkingu stjórnenda á væntanlegri þróun á komandi ári eða árum.“

Síðan eru tekin tvö dæmi, annars vegar Orkustofnun og hins vegar Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins, þar sem fram kemur mikil vanáætlun í sértekjum, verg útgjöld og sértekjur hækki mjög mikið frá fjárlögum til reikningsskila og sértekjur séu notaðar til að fjármagna verulega aukningu umsvifa miðað við ákvæði fjárlaga. Fram kemur að ekki virðist vera tekið tillit til þeirrar þróunar sértekna, sem orðið hafi, og sértekjur á fjárlögum eitt árið séu ávallt miklu lægri en sértekjur samkvæmt reikningsskilum ársins á undan.

Varðandi Orkustofnun kemur fram að sértekjur hækka um rúm 612% frá fjárlögum til reikningsskila. Kemur einnig fram að fjárveiting úr ríkissjóði til Orkustofnunar árið 1980 hækkaði aðeins um tæp 6% frá fjárlögum til ríkisreiknings, en einnig að þessi hækkun fjárveitinga sé afar villandi stærð því umsvif stofnunarinnar jukust um 74% miðað við ákvæði fjárlaga, og sé þar um að ræða verulegar hækkanir umfram hækkanir kaupgjalds og verðlags.

Varðandi Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins kemur fram að sértekjur stofnunarinnar séu ár eftir ár u. þ. b. 300–400% hærri í ríkisreikningi en á fjárlögum og svo virðist sem þessar sértekjur séu notaðar til að auka verulega umsvif stofnunarinnar umfram ákvæði fjárlaga. Kemur þar fram, að þó fjárveiting til stofnunarinnar árið 1980 hækki aðeins um rúm 25% hækki verg útgjöld um tæp 60% það ár.

Af þessum tölum má ljóst vera að full ástæða er að athuga rækilega alla áætlanagerð varðandi sértekjur og eins að hve miklu leyti þær séu notaðar til að auka umsvif stofnana umfram heimildir á fjárlögum.

Í þeim breytingum, sem hér eru lagðar til, er ekki sérstaklega gert ráð fyrir að fram komi sérstakt yfirlit yfir sértekjur stofnana og áhrif þeirra á niðurstöður reikningsskila, þó gera megi sér nokkra grein fyrir þeim af þeim breytingum sem hér eru lagðar til. Það er fúll ástæða til að sú nefnd, sem fær þetta mál til meðferðar, athugi sérstaklega þann þáttinn sem snýr að sértekjum stofnana með það í huga að fram komi sérstakt ákvæði um þær í ríkisreikningi er varðar áætlanagerð og áhrif þeirra á aukningu umsvifa hjá hverri stofnun fyrir sig.

Varðandi þann þátt 1. gr. þessa frv., sem snýr að aukafjárveitingum, skýringum á þeim ásamt skýringum á öllum frávikum ríkisreiknings og fjárlaga, þarf nauðsyn slíkrar sundurliðunar vart mikilla skýringa við. Í núverandi mynd sýnir ríkisreikningurinn aðeins samandregna stærstu útgjaldaliði og fjármunahreyfingar samanborið við fjárlög liðins árs, og í skýrslu ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga koma aðeins fram skýringar og ástæður fyrir helstu fjármunahreyfingum tekju- og gjaldaliða án þess að það sé sérstaklega sundurliðað eftir einstökum stofnunum eða verkefnum. Í ríkisreikningnum eru ekki sérstaklega gefnar skýringar á frávikum sem fram koma á ríkisreikningnum annars vegar og fjárlögum hins vegar. Gefur auga leið að slíkt fyrirkomulag er alls óviðunandi. Eftirlit Alþingis með fjármunum ríkissjóðs verður næsta óvirkt og erfitt í framkvæmd þegar ekki fylgja skýringar á frávikum þannig að alþm. og þeir, sem um fjármál ríkisins fjalla, geti metið eðlilega réttmæti þeirra breytinga sem orðið hafa á endanlegri niðurstöðu hvers fjárlagaárs. Ekki síst er slíkra skýringa þörf þegar fjárlögin eru oft reist á hæpnum forsendum og spám um verðlagsþróun, og rennir ríkisreikningur í mörgum tilfellum stoðum undir það. Sýna niðurstöður útgjalda margra stofnana og verkefna svo stór frávik að ekki verður lengur við unað að Alþingi fái ekki fullnægjandi skýringar og greinargóðar röksemdir í ríkisreikningi á frávikum ríkisreiknings frá fjárlögum, eins og frv. þetta gerir ráð fyrir.

Í grg. þessa frv. eru tekin nokkur dæmi úr ríkisreikningi fyrir 1978 og tekið þar fram að skylt sé að undirstrika að þau séu valin af handahófi úr ríkisreikningnum og finna mætti fleiri hliðstæð dæmi bæði úr þessum ríkisreikningi og öðrum. Ég sé ekki ástæðu til að rekja þau frekar en þar er gert eða taka fleiri dæmi, en þau tala sínu máli um nauðsyn skýringar hjá einstökum stofnunum, ráðuneytum og verkefnum í ríkisrekstrinum þegar svo stór frávik eru í reynd. Þó að heildarniðurstöður ríkisreiknings sýni ekki svo stór frávik, en fyrir árið 1978 sýndi ríkisreikningurinn rúmlega 17% hærri tekjur og rúmlega 19% hærri útgjöld, er þó ljóst að einstakar stofnanir fara langt fram úr fjárlögum stundum, og er ekki óalgengt að sjá 100–200%, þannig að öllum mætti ljóst vera að ítarlegri skýringa er þörf en þar koma fram.

Skýrt skal tekið fram, að þó benda megi á svona stór frávik er því engan veginn haldið fram, að á þeim geti ekki verið viðhlítandi skýringar. Rökstuddar grg. og skýringar á svo umtalsverðum hækkunum hlýtur þó að vera nauðsynlegt að leggja fyrir Alþingi, sem er sá aðili sem á að hafa eftirlit og aðhald með fjármunum ríkisins. Að öðrum kosti er ekki hægt að meta réttmæti þeirra frávika sem fram koma á ríkisreikningi frá fjárlögum, auk þess sem ítarlegar skýringar á frávikum og breytingum mundu auðvelda alla áætlanagerð og mat við gerð og afgreiðslu hverra fjárlaga og tryggja aukið aðhald og eftirlit.

Ég tel að það sé ekki verjandi að alþingismönnum sé gert að samþykkja ríkisreikninginn í þeim búningi, sem hann er nú, og bera þannig ábyrgð á honum. Það er grundvallaratriði að Alþingi, sem ábyrgð ber á fjárveitingum ríkisins, fái viðhlítandi skýringar á öllum frávikum og breytingum frá því að Alþingi samþykkti fjárlögin til að geta metið eðli og réttmæti þeirra. Skýringar geta vitaskuld verið margvíslegar og má leiða líkur að því, að oft sé um að ræða að fjárlagagrunnurinn sé vanmetinn, auk ýmissa annarra þátta sem áhrif geta haft á niðurstöður útgjalda í ríkisreikningi. Nefna má m. a. áhrif ýmissa heimildarákvæða í fjárlögum, auk þess sem lánsfjárlög hafa áhrif á nokkra þætti í niðurstöðum í ríkisreikningi. Einnig hljóta nýjar lagasetningar í mörgum tilfellum að hafa áhrif á bæði útgjalda- og tekjuliði í ríkisreikningi. Ef áhrif nýrra lagasetninga kæmu skýrt fram í ríkisreikningi og skýringar væru gefnar sérstaklega á kostnaði vegna þeirra hlyti gildi slíks kostnaðarmats að vera ótvírætt fyrir þá sem um fjármál ríkisins fjalla.

Þó að framangreindir þættir geti m. a. skýrt að verulegu leyti niðurstöður ríkisreiknings gætu líka komið inn fleiri þættir, eins og útgjaldaliðir sem ekki liggja heimildir fyrir um, einnig að í ríkisreikningi er gerð grein fyrir afkomu ríkissjóðs á rekstrargrunni, en á fjárlögum á greiðslugrunni.

Auk skýringa á aukafjárveitingum og öllum frávikum og breytingum á ríkisreikningi frá fjárlögum gerir þetta frv. ráð fyrir að með ríkisreikningi skuli fylgja sundurliðað yfirlit um launagreiðslur, bifreiðakostnað og risnukostnað einstakra ráðuneyta, stofnana og verkefna í ríkisrekstrinum. Mikilvægur þáttur í öllu aðhaldi í ríkisrekstri er m. a. nákvæmt eftirlit með þessum þáttum, sem er orðinn snar þáttur í ríkisútgjöldum.

Í fyrsta lagi er lagt til að sundurliða beri launagreiðslur þannig: a) Heildarlaunagreiðslur. b) Föst yfirvinna. c) Önnur yfirvinna. d) Hlutfall yfirvinnu í heildartaunagreiðslum.

Það er ljóst að slík sundurliðun er nauðsynleg þegar meta þarf hagkvæmni þess í ríkisrekstrinum hvort aðhald í stöðuveitingum skapi óeðlilega mikla yfirvinnu hjá einstökum stofnunum eða ráðuneytum eða hvar megi beita auknu aðhaldi í yfirvinnu, auk þess sem nauðsynlegt er að fá fram hve föst yfirvinna er ákvarðandi þáttur í launakerfi ríkisins.

Í öðru lagi er lagt til að bifreiðakostnaður verði sundurgreindur eftir a) fjölda ríkisbifreiða og rekstrarkostnaði, b) notkun bílaleigubifreiða, c) notkun leigubifreiða og d) greiðslum fyrir afnot af bifreiðum starfsmanna.

Þessar upplýsingar eru brýnar, því nauðsynlegt er t. d. að gera samanburð á hagkvæmni í rekstri ríkisbifreiða á móti greiðslum fyrir notkun bílaleigubifreiðá, leigubifreiða og greiðslna fyrir afnot af bifreiðum starfsmanna.

Einnig er lagt til að helstu útgjaldaliðir í risnukostnaði verði sundurliðaðir og til hvaða aðila í ríkisrekstrinum, en slíkt er nauðsynlegur þáttur í öllu eftirliti og aðhaldi í ríkisrekstrinum.

Á síðasta þingi lagði ég fram fsp. til fjmrh. um þessa liði hjá nokkrum stofnunum og ráðuneytum, en nú er lagt til að lögfest verði að skylt sé að leggja fram árlega sundurliðaða grg. frá öllum stofnunum og ráðuneytum um þetta og fylgi hún einnig ríkisreikningi. Í svari fjmrh. komu fram ýmsar athyglisverðar upplýsingar sem renna stoðum undir að nauðsyn sé að leggja slíkar upplýsingar reglulega fyrir Alþingi. Nokkrum erfiðleikum var bundið að fá fram þessar upplýsingar og tók töluverðan tíma, enda er tölvuvinnsla ríkisbókhalds eða talnalykill ekki að öllu leyti sniðinn að þeim upplýsingum sem um var beðið. Eftir þeim upplýsingum, sem ég hef aflað mér, hefur verið í undirbúningi breyting á forritun eða bókhaldslykli í ríkisbókhaldi varðandi þessa liði. Þegar það liggur fyrir ætti að vera auðvelt að ná fram þeim upplýsingum um þetta frv. gerir ráð fyrir að því er varðar sundurliðun launa og bifreiðagreiðslur ásamt risnukostnaði hjá einstökum stofnunum og ráðuneytum í ríkisrekstrinum.

Herra forseti. Ljóst er af framansögðu, að ef fjárveitingavaldinu á að vera kleift að taka að einhverju leyti mið af niðurstöðum ríkisreiknings og draga ályktanir af honum við fjárlagagerð verða þær upplýsingar að liggja fyrir sem þetta frv. gerir ráð fyrir. Það er ekki nægjanlegt að fjárlaga- og hagsýslustofnun og e. t. v. yfirskoðunarmenn ríkisreiknings hafi einhvern aðgang að slíkum upplýsingum og geti á þeim byggt. Ekki síður er nauðsynlegt að alþm., sem endanlega samþykkja ríkisreikning og fjárlögin og bera þannig ábyrgð á þeim, hafi beinan og aðgengilegan aðgang að slíkum upplýsingum. Ætla mætti að þær breytingar, sem hér eru lagðar til á lögum um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, hefðu töluvert gildi fyrir þá sem með fjármál ríkisins fara, bæði löggjafar- og framkvæmdavald, og gætu stuðlað að raunhæfari áætlunargerð og tryggðu mun betur nauðsynlegt aðhald og eftirlit með því opinbera fé sem Alþingi ber ábyrgð á.

Herra forseti. Ég legg til að að lokinni þessari umr. verði frv. vísað til fjh.- og viðskn.