24.02.1982
Efri deild: 47. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 2624 í B-deild Alþingistíðinda. (2251)

215. mál, skattskylda innlánsstofnana

Þorv. Garðar Kristjánsson:

Herra forseti. Hér er hreyft nýmæli í löggjöf með þessu frv., eins og hæstv. fjmrh. lét getið í lokaorðum sínum áðan. Með tilliti til þessa þykir rétt að hafa bráðabirgðaákvæði í frv. um að lögin skuli endurskoðuð eigi síðar en í lok næsta árs. Þetta er ekki óeðlilegt, því að þessi lög eru meira en einföld skattheimta fyrir ríkissjóð. Hér er um að ræða breytingu eða samræmingu eftir því hvernig menn vilja orða það, á skattkerfinu.

Með tilliti til þessa varð ég fyrir nokkrum vonbrigðum með ræðu hæstv. fjmrh. Mér fannst hæstv. ráðh. fara nokkuð fljótt yfir sögu í svo þýðingarmiklu máli sem þessu. Hæstv. ráðh. sagði að engin sérstök rök væru gegn skattskyldu bankanna. Kann að vera að leggja eigi skatt á bankana. En þegar við förum inn á þá braut í þessu formi þurfum við að athuga það mál miklu nánar en ræða hæstv. fjmrh. gaf í skyn.

Mér þykir nauðsynlegt að við víkjum nokkuð að því, hvernig er háttað núverandi skattlagningu bankanna. Ég segi: núverandi. Það hefði mátt ætla af ræðu hæstv. fjmrh. að bankarnir eða innlánsstofnanirnar greiddu enga skatta í dag. Menn tala stundum um þessi mál eins og svo sé og auðvitað eru sérstakar ástæður fyrir því. Í lögum um Landsbanka Íslands og Útvegsbanka Íslands er að finna ákvæði þess efnis, að þessir bankar séu undanþegnir, eins og þar stendur: „öllum opinberum gjöldum og sköttum, hverju nafni sem nefnast, þar á meðal til ríkissjóðs og sveitarsjóða eða annarra stofnana“. Samhljóða ákvæði er í lögum um Búnaðarbanka Íslands að öðru leyti en því, að aftan við hin tilvitnuðu ákvæði er bætt: „nema annað sé ákveðið í sérstökum lögum“.

Þá segir í lögum hlutafélagabankanna fjögurra að þeir njóti sömu hlunninda og Landsbankinn að þessu leyti. Og í hinni almennu löggjöf um sparisjóði er ákvæði þess efnis, að sparisjóðirnir séu undanþegnir tekjuskatti, eignarskatti og útsvari. Það eru þessi lagaákvæði og þá einkum ákvæði bankalaganna sem hafa leitt til þess, að því er oft haldið á lofti að viðskiptabankarnir og sparisjóðirnir séu skattfrjálsar stofnanir. En það er ekki allt sem sýnist í þessum efnum. Í gegnum tíðina hafa verið sett margvísleg sérlög um skattheimtu til ríkis og sveitarfélaga og í sumum tilvikum hefur ný skattheimta beinst sérstaklega að bönkunum og hin nýju lagaákvæði þá ýtt til hliðar skattfrelsisákvæðum bankalaganna. Í öðrum tilvikum hefur skattfrelsi banka og sparisjóða verið rýrt með nýjum almennum sköttum. Afleiðing þessarar þróunar hefur orðið sú, að þessar stofnanir greiða nú á ári hverju verulega skatta í opinbera sjóði.

Herra forseti. Ég kann því heldur illa að þegar hæstv. fjmrh. er búinn að tala fyrir þessu þýðingarmikla máli og maður er búinn að hlýða á tal hans, þá skuli hann rjúka út úr deildinni strax á eftir eins og honum komi þetta mál ekki við eða það sem fram fer í þessari deild um þetta mál. Ég ætla því að gera hlé á ræðu minni þar til hæstv. ráðh. kemur. (Forseti: Ég tek undir það með hv. ræðumanni, og ég óskaði eftir því við hæstv. ráðh., að hann yrði viðstaddur þessa umr. eftir því sem möguleiki væri til, hann væri ekki sérstaklega kallaður í atkvgr. í Nd. En ég geri ráð fyrir að verið sé að yfirheyra hæstv. ráðh. um það. Þá munum við þurfa að fresta þessari umr. — Þar sem hæstv. ráðh. mun eiga að sitja fyrir svörum í Nd. núna og hann hefur verið beðinn um það sérstaklega vil ég fara fram á það við hv. ræðumann, að við frestum nú fundi í 15 mínútur til þess að vera nokkuð öruggir um það að vera þá búnir að fá hæstv. ráðh. inn til okkar, hann verður þá búinn með mestu yfirheyrslurnar í Nd., vænti ég. Í trausti þess, að hv. ræðumaður verði við því, vil ég biðja hann að gera hlé að ræðu sinni.) Ég þakka hæstv. forseta fyrir þetta. Ég þigg þetta með þökkum í trausti þess að geta haldið ræðu minni áfram eftir 15 mínútur. [Fundarhlé.]

Herra forseti. Ég taldi með tilliti til mikilvægis þessa máls nauðsynlegt að hæstv. fjmrh. væri viðstaddur umr., og ég fagna því, að hann hefur komið hér á ný.

Það, sem ég vildi leggja áherslu á og var kominn að í máli mínu, var að eru verulegir skattar sem bankar og sparisjóðir greiða í dag og við þurfum að hafa þá staðreynd með í myndinni. Hér er um að ræða landsútsvar, fasteignaskatta til sveitarfélaga, gjaldeyrisskatt gjaldeyrisbankanna, sérstakan skatt á skrifstofu- og verslunarhúsnæði, launaskatt, lífeyristryggingar, slysatryggingar, atvinnuleysistryggingar og vinnueftirlitsgjald. Þetta eru töluverðar upphæðir sem um er að ræða. Þessi gjöld viðskiptabanka og sparisjóða nema samtals 37 millj. kr. á árinu 1980. Ef þessu er skipt milli þessara stofnana koma í hlut gjaldeyrisbankanna 29 millj. 630 þús. kr. Aðrir bankar greiddu 5 millj. 684 þús. kr. og sparisjóðir 1 millj. 686 þús. kr.

Þá er rétt að hafa það í huga, að tekjuafgangur viðskiptabanka og sparisjóða á árinu 1980 samkv. rekstrarreikningi, áður en opinber gjöld voru dregin frá, nam 137 mill]. 769 þús. kr. Heildarskattlagningin varð því þetta ár 27.5% af brúttóhagnaði. Þetta hlutfall var 34.5% hjá gjaldeyrisbönkunum, 21.4% hjá öðrum bönkum og 7.6% hjá sparisjóðum.

Það má líta svo á að landsútsvar viðskiptabankanna komi i stað aðstöðugjaldsins sem lagt er á önnur atvinnufyrirtæki, þótt landsútsvarið sé lægra en aðstöðugjald álagt eftir venjulegum reglum. Af meiri háttar opinberum gjöldum eru það aðeins tekjuskatturinn og eignarskatturinn sem ekki eru lagðir á viðskiptabankana. Raunar má segja að gjaldeyrisskatturinn komi í stað tekjuskattsins að því er gjaldeyrisbankana varðar.

Umræður um skattalega stöðu viðskiptabanka og sparisjóða hljóta því fyrst og fremst að snúast um það, hvaða röksemdir séu fyrir því, að þessar stofnanir njóti áfram undanþágu frá greiðslu tekju- og eignarskatts eða hvort aðstæður hafi nú breyst á þann veg, að slík skattlagning sé eðlileg. Spyrja má að því, hvort viðskiptabankar og sparisjóðir séu skattskyldir samkv. almennum skattalögum. Í því sambandi er rétt að hafa í huga að i 4. gr. laga um tekju- og eignarskatt, nr. 75 frá 1981, eru taldir upp þeir aðilar sem hvorki skulu greiða tekjuskatt né eignarskatt. Eftirtaldir aðilar eru meðal þeirra sem skattfrjálsir eru samkv. þessum almennu ákvæðum:

1. Ríkissjóður, ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki sem hann rekur og ber ótakmarkaða ábyrgð á.

2. Sýslu- og sveitarfélög, fyrirtæki og stofnanir sem þau reka og bera ótakmarkaða ábyrgð á.

3. Félög, sjóðir, stofnanir og fleiri aðilar, sem um ræðir í 2. gr. tekjuskattslaganna og hér eiga heimili, ef þeir verja hagnaði sínum einungis til almenningsheilla og hafa það að einasta markmiði samkv. samþykktum sínum.

Nú verður að hafa í huga að viðskiptabönkum og sparisjóðum má skipta í fimm flokka eftir rekstrarformi: viðskiptabanka í eigu ríkisins, hlutafélagabanka, sparisjóði í eigu sýslu- og sveitarfélaga með takmarkaðri ábyrgð þeirra og ábyrgðarmannasparisjóði. Stærðarhlutföll þessara flokka voru þannig í árslok 1980 miðað við innlánsfé, að ríkisbankarnir höfðu 64.7%, hlutafélagabankarnir 19.3%, sparisjóðir í eigu sýslu- og sveitarfélaga með fullri ábyrgð þeirra 0.8%, sparisjóðir í eigu sýslu- og sveitarfélaga með takmarkaðri ábyrgð þeirra 1.7% og ábyrgðarmannasparisjóðir 13.5%.

Það má mikið ræða um þetta mál með tilliti til þessarar skiptingar. Ég ætla þó ekki að gera það, en aðeins benda á að niðurstaðan er sú, að stofnanir, sem eru um 70% bankakerfisins, séu tekjuskattsfrjálsar samkv. almennum skattalögum, og sama gildir að öllum líkindum um 15% bankakerfisins til viðbótar, þ.e. sparisjóðina. Tekjuskattsfrelsi hlutafélagabankanna, sem eru samtals að stærð um 15% bankakerfisins, byggist hins vegar á samkomulagi milli ríkisvaldsins og fjölmennra landssamtaka sem stóðu að stofnun hvers banka um sig. Ef þetta samkomulag verður fellt úr gildi hafa skapast ný viðhorf í skipulagsmálum bankakerfisins, sem m.a. kalla á setningu almennrar löggjafar um stofnun og starfrækslu viðskiptabanka.

Þegar talað er um að skattleggja innlánsstofnanir, banka og sparisjóði þá verðum við að líta á eitt atriði alveg sérstaklega. Það lýtur að eiginfjárstöðu innlánsstofnana. Stofnun, sem tekur við innlánum frá almenningi, fær ekki starfað til lengdar ef brigður verða bornar á getu hennar til þess að greiða innlánseigendum fé sitt til baka með umsömdum vöxtum þegar þess er krafist. Vegna mikilvægis þessa atriðis hafa í flestum nágrannalöndum verið lögfest ákvæði um lágmarkshlutfall milli eiginfjár innlánsstofnana annars vegar og inniána og annarra skuldbindinga þeirra hins vegar. Hér á landi eru slík ákvæði í lögum um sparisjóði frá árinu 1941, en lengi hefur verið ljóst að þau ákvæði þarfnast endurskoðunar. slík eiginfjárákvæði er ekki að finna í lögum viðskiptabankanna, en bent skal á að í lögum um Verslunarbankann, Samvinnubankann og Alþýðubankann er kveðið á um takmarkanir á heimildum til arðgreiðslu ef hlutfall eiginfjár og innlána er undir tilteknu marki.

Á síðari árum hafa komið fram ýmsar ábendingar um nauðsyn lagaákvæða um lágmarkshlutföll eiginhlutafjár viðskiptabankanna. Má t.d. nefna álit bankamálanefndar á árinu 1973 í því sambandi. Löggjafartillögur um þetta efni komu fram í frv. til l. um hlutafélagsbanka, sem lagt var fyrir Alþingi 1977–1978, og frv. til l. um sparisjóði, sem lagt var fram á þingi 1979–1980. Þessi frv. urðu, eins og kunnugt er, ekki útrædd. Þess er að vænta, að ekki liði á löngu uns lögfest verða nútímaleg ákvæði um lágmark eiginfjárstöðu innlánsstofnana hérlendis.

Ef ríkisvaldið leggur nýjar skattbyrðar á innlánsstofnanir er að sjálfsögðu vegið beint að getu þeirra til að uppfylla lágmarkskröfur um rekstraröryggi og fjárhagslegan styrk. Spurning er hvort rekstrarafkoma innlánsstofnana hafi verið svo góð á undanförnum árum að þær geti bæði safnað nauðsynlegu eigin fé og einnig skilað auknum sköttum í ríkissjóð.

Í þessu sambandi, þegar talað er um nýja skattlagningu á banka og sparisjóði, er nauðsynlegt að huga að því, hver eiginfjárþróunin hefði orðið ef lagður hefði verið tekjuskattur á bankana á undanförnum árum. Sá hængur er hins vegar á þeim útreikningi, að ekki liggur fyrir hver tekjuskattsstofninn hefði orðið einstök ár, enda getur oft verið verulegur munur á rekstrarniðurstöðu samkv. rekstrarreikningi og tekjuskattsstofni á grundvelli skattalaganna. En til að fá grófa hugmynd um þetta efni hefur verið reiknað út hver tekjuskatturinn hefði orðið árin 1978–1981 miðað við tekjuskattsprósentu lögaðila og afkomu samkv. rekstrarreikningi bankanna, með þeirri einu breytingu, að reiknuð er verðbreytingafærsla á grundvelli skattalaga frá og með árinu 1979. Þessi reiknaði tekjuskattur er síðan dreginn frá eigin fé í árslok hverju sinni og einstakar upphæðir framreiknaðar til ársloka 1981 með verðbreytingastuðli. Er þá reiknað með að álagðan skatt hefði átt að greiða á miðju álagningarári. Ný eiginfjárhlutföll voru síðan reiknuð út fyrir bankana í heild eftir skerðingu eigin fjár með þessum hætti.

Það eru athyglisverðar tölur sem út úr þessu koma. Ég hef hér í höndum töflu um þessa útreikninga og fleira sem unnið hefur verið af hálfu Sambands ísl. viðskiptabanka og Sambands ísl. sparisjóða. Ég ætla ekki að fara að lesa upp þessar tölur, en aðeins benda á nokkur atriði sem þar koma fram.

Ef við athugum hvert eigið fé viðskiptabankanna er sem hlutfall af heildarskuldbindingum kemur það út, að þetta hlutfall viðskiptabankanna í heild er árið 1981 5.8%, þ.e. eigið fé sem hlutfall af heildarskuldbindingunni. En eftir tekjuskattsálagningu eins og hér var reiknað með í dæminu mundi þetta hlutfall eigin fjár vera 4.2% í staðinn fyrir 5.8%. Þetta gefur nokkra hugmynd um hvað það frv., sem hér er lagt fram, þýðir fyrir rekstur og með tilliti til eiginfjárstöðu viðskiptabankanna, en hæstv. fjmrh. gerði því efni engin skil.

Í þessu sambandi vil ég aðeins víkja nokkrum orðum að sparisjóðunum. Það gildir sama um sparisjóðina og bankana, að breytingar á reikningsskilaaðferðum valda því, að ekki liggja fyrir sambærilegar tölur í þessu efni er nái til sparisjóðanna allra. Frá fimm stærstu sparisjóðunum hefur hins vegar verið aflað sambærilegra upplýsinga um eigið fé í árslok 1978–1981, en nokkurn fyrirvara verður þó að hafa um árið 1981, þar sem ársuppgjöri er ekki alls staðar að fullu lokið. Þó má reikna með að fyrirliggjandi tölur um 16 minnstu sparisjóðina séu nokkurn veginn sambærilegar.

Ég er með hér í höndum töflu um fimm stærstu sparisjóðina, þ.e. Sparisjóð Hafnarfjarðar, Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis, Sparisjóðinn í Keflavík, Sparisjóð Mýrasýslu og Sparisjóð vélstjóra. Eigið fé í hlutfalli af heildarskuldbindingum þessara sparisjóða í heild er í árslok 1981 13.4% En eftir tekjuskatt, samkv. því sem ég hef áður greint frá, mundi þetta eiginfjárhlutfall vera 8.9%. Af þessu má nokkuð marka hvað skattlagning, sem hér um ræðir, þýðir fyrir rekstur sparisjóðanna og eigið fé þeirra í hlutfalli af heildarskuldbindingum. Ég hef hliðstæðar upplýsingar, þó ekki að öllu leyti eins nákvæmar og áður kom fram, um aðra sparisjóði, en sé ekki ástæðu til þess að fara að rekja það sérstaklega í þessum umr. nema að gefnu tilefni.

Ég kem þá að því atriði sem er ákaflega þýðingarmikið þegar við tökum ákvörðun um það, hvort við leggjum skatta á innlánsstofnanir landsins samkv. því frv. sem hér er lagt fram, og það er hvort aukin skattlagning frá því, sem nú er, samrýmist opinberum kröfum um lágmark eiginfjárstöðu. Það eru ýmsar spurningar sem rísa upp í því sambandi. Þær upplýsingar, sem ég hef hér gefið, sýna staðreyndir sem valda því, að spyrja þarf þeirrar spurningar, hvort fjárhagsstyrkur banka og sparisjóða fullnægi þeim lágmarkskröfum sem líklegt er að verði lögfestar hér á landi áður en langt um líður. Það liggur vissulega ekki fyrir hverjar þær kröfur verða, en með hliðsjón — og ég vil biðja menn að taka eftir því — með hliðsjón af lagafrumvörpum, sem þegar hafa komið fram, og opinberum umræðum um þetta efni má ætla að eiginfjárkröfurnar verði með mjög svipuðu sniði og þær sem í gildi eru á öðrum Norðurlöndum. Sem dæmi um eiginfjárkröfur innlánsstofnana skal nefnt að í Danmörku er um lágmarks eiginfjárhlutfall að ræða 8% og 6.5% í Noregi.

Með hliðsjón af þeim upplýsingum, sem ég hef hér tíundað og rakið nokkuð, má ætla að núverandi eiginfjárstaða banka og sparisjóða hér á landi, sé að meðaltali nálægt því lágmarki, sem nauðsynlegt er talið í ýmsum nágrannalandanna, og nálægt þeim lágmarkshugmyndum sem fram hafa komið hér á landi.

Ef við höfum þetta í huga er eðlilegt að spurt sé, hvort nauðsynlegt sé að bankar með ríkisábyrgð uppfylli sömu eiginfjárkröfur og aðrar innlánsstofnanir. Það vakna líka spurningar varðandi hlutafélagsbankana, hvort ekki sé einfalt mál að auka hlutaféð í þeim til þess að mæta kröfum um eigið fjármagn í hlutfalli við heildarskuldbindingar. Málið vandast nokkuð þegar spurt er hvernig eigi að fara að í þessu efni að auka eigið fjármagn með nýju fjármagni eigenda þegar um er að ræða ábyrgðarmannasparisjóðina. Ég ætla ekki að fara út í þessi mál hér. Sum þeirra eru nokkuð tæknilegs eðlis. En ég vek athygli á þessum spurningum vegna þess að það verður að hafa öll þessi mál í huga þegar tekin er ákvörðun um hvort á að samþykkja það frv., sem hér er lagt fram, eða ekki, eða m.ö.o. eins og ég vildi enn frekar orða það: með hvaða breytingum er fært að samþykkja það frv. sem hér liggur fyrir.

Við þurfum að svara ýmsum spurningum áður en þetta mál er afgreitt. Ég vil, án þess að ég fari frekar út í að rekja einstök atriði þessa margþætta máls, leggja áherslu á það, að ég ætla að ekki sé ágreiningur um að innlánsstofnanir séu skattlagðar. Ekki hefur verið ágreiningsefni, a.m.k. svo að orð sé á gerandi í þessu sambandi, sú skattlagning innlánsstofnana sem ég gerði grein fyrir í upphafi máls míns. Spurningin er hins vegar sú, hvort ástæða er til að til viðbótar við þessa skatta verði lagður tekju- og eignarskattur á þessar stofnanir. Það kann að vera að svo sé. En það á ekki að gera að mínu viti nema að vel athuguðu máli. Það þarf að athuga vel með hvaða hætti það ætti að vera, hvernig sú viðmiðun ætti að vera, sem skatturinn færi eftir, og hve mikill þessi skattur ætti að vera. Mér sýnist að ýmislegt í því frv., sem við hér ræðum, sé allsendis ófullnægjandi í þessum efnum, enda nánast furðulegt að hæstv. fjmrh., sem leggur þetta plagg fram og talar fyrir því, talar fyrst og fremst fyrir þessu máli sem tekjuöflunarfrv. fyrir ríkissjóð en ekki sem þýðingarmikilli breytingu á skattalöggjöfinni, hvað þá að hæstv. ráðh. gerði í máli sínu nokkra grein fyrir því, hvaða áhrif þessi skattheimta muni hafa á rekstrarafkomu innlánsstofnana með sérstöku tilliti til hlutfalls eiginfjár af heildarskuldbindingum.

Ég þykist vita að mál þetta verði allt athugað gaumgæfilega og fái þá meðferð í hv. fjh.- og viðskn. sem nauðsynleg er. Ég tel að það þurfi að fá mjög ítarlega meðferð og hæstv. ráðh. og ríkisstj. þurfi að gera miklu betur grein fyrir þessu máli en fram kom í þeirri stuttu framsöguræðu sem hæstv. fjmrh. flutti hér.