16.11.1981
Neðri deild: 12. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 807 í B-deild Alþingistíðinda. (585)

74. mál, þingsköp Alþingis

Flm. (Vilmundur Gylfason):

Herra forseti. Á þskj. 77 er flutt sem 74. mál þessa löggjafarþings frv. til l. um breyt. á lögum nr. 115 19. nóv. 1936, um þingsköp Alþingis. Flm. eru auk mín hv. þm. Sighvatur Björgvinsson og Árni Gunnarsson.

Þetta er í raun og veru aðeins breyting 2 einni grein þingskapalaganna, þ. e. að á eftir 19. gr., komi ný grein sem orðist svo:

„Þingnefndir skulu fylgjast með framkvæmd laga. Í því skyni hafi þingnefndir rétt til þess að kalla fyrir sig þá einstaklinga sem að mati þingnefnda eiga hlut að máli. Einfaldur meiri hluti þingnefndar getur ákveðið að taka einstök framkvæmdaratriði laga til meðferðar. Þingnefndir skulu gera viðkomandi deild eða sameinuðu þingi grein fyrir niðurstöðum athugunar. Eftirlitsstarf þingnefnda með framkvæmd laga fari fram fyrir opnum tjöldum, nema meiri hluti þingnefndar ákveði annað.

Frv. í þessa veru hafa raunar verið flutt áður. Það, sem hér er einfaldlega um að ræða, er að lagt er til að verksviði þingnefnda sé breytt í þá veru, að þær fái eftirlitsvald, að það sé ekki aðeins verkefni þingnefnda á hinu háa Alþingi að taka við lagafrv., sem lögð hafa verið fram og mælt fyrir í þingdeildum — eða Sþ. ef um ályktunartillögur er að ræða, heldur hafi þær rétt til þess að taka við ábendingum borgaranna og hafa frumkvæði að því að fylgjast með framkvæmd laga. Þetta er stundum kallað að þingnefndir hafi rannsóknarvald og er það raunar svo erlendis. Ástæðan fyrir því er það, sem hv. þm. er auðvitað kunnugt um, að mjög víða erlendis hefur starf þingnefnda í mjög vaxandi mæli farið inn á þessar brautir. Það er ekki aðeins í engilsaxnesku löndunum, t. d. Bandaríkjunum, eins og menn kannske stundum freistast til að halda af lestri blaða og bóka, heldur er þetta svo í löndum sem standa okkur nær félagslega og menningarlega. Nægir þá að benda til Norðurlanda. Hins vegar hefur ekki verið um þetta að ræða hér á landi.

Taka má fjölmörg dæmi um það, hvað slíki rannsóknar- eða eftirlitsvald gæti haft í för með sér. Hér á hinu háa Alþingi eru í báðum deildum menntamálanefndir. Nú er það alvitað, að á síðustu 12 mánuðum eða svo, kannske heldur lengri tíma, hefur verið að eiga sér stað fjölmiðlabylting í landinu með tilkomu sjónvarps eða „vídeós“ eins og það er kallað. Menn greinir á hvort þar sé um lögbrot að ræða og eru þó sennilega fleiri löglærðir menn á því, að eins og lögum um Ríkisútvarpið er háttað sé hér um að ræða hreint lögbrot. Það væri einmitt á slíkum vettvangi sem þingnefnd hefði frumkvæðis-, rannsóknar- og eftirlitsskyldu, hvað sem við kjósum að kalla slíkt. Ég vil skjóta því hér inn, að heitið rannsóknarvald, sem oft hefur verið notað í þessum efnum, er sennilega slæmt orð vegna þess að það felur í sér eitthvað sem mönnum finnst vera neikvætt, það felur í sér sakfellingu yfir þeim sem rannsakaður er. Og orðið eftirlitsvald eða eftirlitsnefndir er sennilega af þeim ástæðum betra. Í málum eins og því, sem hér hefur verið lýst, vídeóvæðingunni, þar sem a. m. k. er ljóst að dansaður er línudans á mörkum hins leyfilega, væri brýn ástæða fyrir þingnefnd að grípa í taumana, eftir ábendingum frá borgurum væntanlega, annaðhvort til þess að stöðva lögbrot eða til þess að gera lögin þannig úr garði að það greiddi fyrir og auðveldaði þessa þróun.

Um efni eins og þessi mætti auðvitað taka ótal dæmi. Mál fyrir þingnefndir með frumkvæði og eftirlitsvald blasa auðvitað við um allt samfélagið. En þær fyrirmyndir, sem við flm. þessa frv. horfum til í kringum okkur, eru í þá veru, að meginþungi þingstarfa liggur ekki í umræðum hér í þingsölum, oft meira og minna fyrir tómum eða hálftómum sölum eins og menn þekkja, heldur liggur meginþungi þingstarfa hjá hinum sérhæfðu þingnefndum, sem eru skiptar eftir málaflokkum og hafa meira vald en það að skoða þau frv. sem héðan koma, hafa beinlínis frumkvæðisvald til þess að ganga úr skugga um hvort tiltekin lög séu t. d. brotin, hvort þá beri að breyta þeim eða hvort það beri að láta dómstóla vita, eins og í einhverjum tilfellum gæti átt sér stað.

Það má út af fyrir sig segja að sú grundvallarhugmynd, sem hér er verið að tala fyrir, tengist annarri hugmynd, sem raunar hefur verið flutt hér í frv.- formi, m. a. af hv. þm. Benedikt Gröndal, sem sé að Alþingi starfi í einni deild. Má færa fyrir því mörg rök, að varðandi þá grundvallarhugsun að flytja umræðuvettvang og valdvettvang þings yfir í þingnefndir í vaxandi mæli yrði allt það.kerfi auðvitað auðveldara í meðförum ef Alþingi starfaði í einni deild. Það er hins vegar önnur saga og allt saman miklu flóknara mál.

Þegar mælt var fyrir svipuðu frv. hér fyrir þremur árum urðu um það allmiklar umr. og voru skiptar skoðanir meðal þm. hvernig framkvæmd yrði á þessu. Einn hv. þm. spurði t. d.: Er það þingnefndar að fylgjast með því, hvort umferðarlög séu brotin eða ekki brotin? Nei, það er auðvitað ekki það sem þetta mál snýst um. Hugmyndin er sú, að bæði geti þingnefnd að eigin frumkvæði tekið upp mál og einfaldur meiri hluti þingnefndar tekið upp mál til að fylgja eftir, og eins tíðkist það verklag, að borgarar geti með ábendingum, bréfaskriftum eða hverjum hætti sem þeir kjósa sent erindi til þingnefndar, sem þar séu rædd og tekin fyrir, og síðan sé það einfaldur meiri hluti þingnefndar sem ákveði að hafa frumkvæði, ef hann svo kýs. Enn fremur er það, sem er kannske þekktast í svipuðum þingstörfum, t. a. m. í Bandaríkjum Norður-Ameríku, að þingnefnd hafi rétt til þess að kalla fyrir sig þá einstaklinga sem að mati þingnefndar eiga hlut að máli. Það er auðvitað alveg ljóst, þegar um opinbera starfsmenn er að ræða, þjóna fólks í þeim skilningi, að þeim er skylt að mæta fyrir þingnefnd. Kann að orka meira tvímælis um aðra borgara. Um það er ekki tekið af skarið í þessari tillögugerð, með hverjum hætti slíku á að vera fyrir komið í lögum, hvort á að skylda einstaklinga til þess. Lagt er til að reynslan skeri úr í þeim efnum.

Kjarni málsins er því þessi: Á allra síðustu árum hefur sú þróun átt sér stað, að löggjöf verður sífellt flóknari og flóknari. Fyrir vikið hefur frumkvæði í löggjafarstörfum flust frá löggjafanum sjálfum til sérfræðingastofnana sem oftast eru til í ráðuneytunum. Því tæknivæddara, flóknara og margbreytilegra sem þjóðfélagið verður, þeim mun augljósara er af hverju þessi þróun hefur átt sér stað. Það þarf ekki að hafa um það mörg orð, að hin flóknari lagafrv., sem lögð eru fram á hinu háa Alþingi, eru auðvitað smíðuð fyrst og fremst í rn., ekki í þinginu. Það má skjóta því inn líka, að það er út af fyrir sig athugunarefni, hvað lítið af lagasamningu á sér stað í þessu húsi. Ég hygg að í lögum frá 1928 séu heimildir fyrir laganefnd á vegum Alþingis sem ekki hafa verið notaðar. En alla vega er þetta atþekki þróun, sem hv. þm. þekkja, og auðvitað ekki síst, að frumkvæðið í lagasamningu flyst til sérfræðistofnana, til ráðuneyta. Þetta er ekkert séríslenskt fyrirbæri, það þekkist í öllum löndum. Svarið í öðrum löndum hefur verið það, og er þrátt fyrir það gert fullkomið ráð fyrir grundvallarhugmyndinni um þrískiptingu valds, að þingnefndir hafa í staðinn tekið sér eftirlitsvald með því, að lögum sé framfylgt, og sums staðar er þetta vald mjög viðtæki. Þetta telja m. a. flm. þessa frv. vera þróun sem stefni í rétta átt, að það sé ekki aðeins mál Alþingis að setja lög, heldur skipti það máli að fylgst sé með því, hvort og þá hvernig lög eru framkvæmd, í því skyni þá að breyta lögum ef framkvæmd er ekki eins og vera skal. Þetta hefur ýmist verið kallað rannsóknarvald þingnefnda eða eftirlitsvald þingnefnda. Síðara orðið er betra vegna þess að það er ekki eins ögrandi og hið fyrra, en hugsunin þó öll hin sama.

Herra forseti. Að lokinni þessari umr. legg ég síðan til að málinu verði vísað til 2. umr. og hv. allshn.