17.11.1981
Sameinað þing: 21. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 853 í B-deild Alþingistíðinda. (654)

48. mál, umfjöllun þingnefnda varðandi reglugerðir

Flm. (Helgi Seljan):

Herra forseti. Á þskj. 51 hef ég leyft mér að flytja svohljóðandi till. til þál.:

„Alþingi ályktar að fela ríkisstj. að lögbinda með einhverjum hætti þá skipan, að reglugerðir allar, sem skipta meginmáli um nánari útfærslu nýrra laga, hljóti umfjöllun þeirra þingnefnda sem um lögin hafa áður fjallað, og hljóti þær ekki staðfestingu ráðh. fyrr en þeirri umsögn er lokið.“

Með þessari till. er nokkur grg., þar sem segir m. a.: „Það færist æ í vöxt varðandi lagasetningu alla, ekki síst hvað snertir hin veigameiri mál og flóknari, að þar sé sagt að nánari ákvæði skuli sett í reglugerð. Reglugerðirnar eru svo unnar af viðkomandi ráðuneytum, embættismönnum þar, og er best lætur til þess skipuðum starfshópum.

Nú er það staðreynd einnig, að gerð lagafrumvarpa er að verulegu leyti í höndum embættismanna í stjórnkerfinu og þá ýmissa sérfræðinga í viðkomandi grein. Það er síður en svo, að flm. lýsi sérstakri vanþóknun eða vantrausti á framlag þessara aðila sem oft er hið ágætasta. En áhrifavald þeirra er óneitanlega mjög mikið og vekur ýmsar spurningar.

Fyrir löggjafann sjálfan, Alþingi, eru hér viss hættumerki á ferð, ekki síst þegar þess er gætt, að nefndir þingsins hafa oft skamman tíma til athugunar á þingmálum og kalla þá gjarnan til ráðuneytis þá sömu embættismenn og sérfræðinga sem að frv. stóðu eða áttu verulegan þátt í samningu þeirra. En skammur tími og ónóg athugun valda því oft, að þingnefndir fallast á að hin og þessi atriði, sem jafnvel skipta verulegu máli í túlkun laganna, séu leyst með reglugerð.

Nú fylgja lagafrumvörpum bæði greinargerðir og athugasemdir við einstakar greinar sem eiga að taka af nokkur tvímæli um túlkun og nánari útfærslu í reglugerð. Sama má segja um framsöguræðu viðkomandi ráðh., þar sem oft kemur fram nánari skýring á anda og tilgangi einstakra frumvarpsgreina. Í nefndarálitum þingnefndanna er oft vikið að einstökum atriðum og túlkun þingnefndanna á þeim.

Allt ætti þetta að vera nokkur trygging fyrir því, að reglugerðir færu í engu út fyrir ramma og anda laganna. Þó eru ævinlega á ferð ýmis þau atriði, einkum í hinum viðameiri málum, þar sem vafi kann að leika á um túlkun, og þá sker reglugerðin úr um það. Vissulega þarf ráðh. að staðfesta reglugerðina og hann getur því einnig haft hér áhrif. En miklar annir ráðh. geta líka valdið því, að reglugerðir fái ekki nægilega vandaða skoðun hans og hann skrifi undir og staðfesti reglugerðina án þess að allt sé þar fyllilega frá gengið svo sem hann vildi hafa.“

Tillaga af þessu tagi vekur eðlilega upp nokkrar hugleiðingar um frumvarpsgerð almennt, hvernig að er staðið af hálfu stjórnvalda, ráðuneyta þeirra og þá fyrst og síðast af Alþingi sjálfu. Oft er mjög um vald embættismanna og áhrif þeirra á lagasetningu hvers konar rætt og vissulega eru þau mikil. Ég vil hins vegar ekki taka undir það, að þau áhrif séu meira neikvæð en jákvæð, eins og stundum heyrist. Hér fjalla um þeir menn sem gerst þekkja oft til framkvæmdar og raunveruleikans í því efni, en einsýni getur að sjálfsögðu einnig haft sín áhrif. Oft er ákveðnum nefndum eða starfshópum falin frumvarpssmíði og þar koma inn í myndina bæði þeir, sem viðkomandi lagasmíð snertir sérstaklega, og oft fulltrúar Alþingis einnig. Sama er oft að segja um endurskoðun mikilla lagabálka. Spurningin er þá hvort í forvinnunni, frumvarpssmíðinni, sé Alþingi nægilegur þátttakandi eða ekki. Á þessu vill verða misbrestur. En í mörgum tilfellum, sem betur fer, hafa ráðh. valið þann kost að fá liðsmenn úr öllum flokkum þingsins til yfirferðar og endurskoðunar og tryggir það jafnan tengslin.

Að sjálfsögðu er Alþingi svo sá vettvangur sem um málið fjallar endanlega og ákvarðar um endanlega gerð, oft einróma, en í mörgum viðkvæmum málum skiljast þó leiðir milli meiri hl. og minni hl., stjórnar og stjórnarandstöðu, svo sem vera ber. En þá koma um leið upp hugleiðingar um þá vinnu sem Alþingi og þá þingnefndir alveg sérstaklega leggja í málið hverju sinni og hvaða tími gefst til athugunar og umræðna við hina ýmsu aðila sem nauðsynlegar eru. Umræður verða í raun á hverju þingi um það, hve tímaskortur er mikill og hve ónóg athugun mála er einkennandi. Er þá jafnan svo, að stjórnarandstaða hverju sinni heldur uppi gagnrýni á vinnubrögðin, gagnrýni sem vissulega á oftar en ekki fullan rétt á sér. Nú er þessu ekki til að dreifa um mörg lagafrv. af viðameira taginu. Oft koma frv. fyrir þing eftir þing, þó vel undirbúin séu, og daga uppi sumpart vegna viljaleysis en sumpart vegna slæmra vinnubragða þingnefnda sem um eiga að fjalla.

Þetta skal undirstrikað hér vegna þess, að till. er einmitt um aukna vinnu þingnefnda en um leið betri skipulagningu á vinnu þeirra, sem ærið oft gæti komið til greina að mínu viti. Og þá kemur um leið að þeim vangaveltum, sem till. mín kallar alveg sérstaklega á, þ. e. hvort ekki sé í raun nú þegar nægilegt álag á þingnefndir þó ekki verði á þær bætt, og mundi yfirferð þeirra og umsögn þá skila nokkrum árangri?

Ég held að þó að vissulega sé álag á þingnefndir og menn í þeim mjög misjafnt, þá muni flestar ef ekki allar nefndir geta leyst þetta verkefni án teljandi erfiðleika. Og þá skal enn undirstrikað að í till. er aðeins um reglugerðir þær fjallað sem snerta þýðingarmestu þætti hinna viðamestu mála.

Nú kunna menn einnig að segja að þingnefndum sé þá nær að taka af sem allra flest tvímæli við umfjöllun lagafrv. og minnka sem allra mest þau ákvæði sem sífellt verða meira áberandi í lagasetningu allri, að nánari ákvæði laga þessara skuli ákveðin með reglugerð. Ég get alveg tekið hér undir, en veit þó að margt í framkvæmd hinna ýmsu laga fer ólíkt betur í reglugerð en í lagatexta, útfærsluatriði fjölmörg sem þó geta varðað miklu um alla framkvæmd laganna.

Nú er ekki verið með till. þessari að segja að reglugerðir hafi brotið anda laga eða að þær séu svo gallaðar að ástæða sé til skjótra aðgerða af þeim ástæðum. Þvert á móti eru hér margar reglugerðir sem mjög vel eru unnar og fylgja í einu og öllu þeim anda og þeirri túlkun sem Alþingi ætlaðist til. En á þessu getur eðlilega orðið misbrestur og Alþingi má ekki láta slíkt viðgangast, hvort sem er í litlum mæli eða miklum. Segja má með réttu að í umboði Alþingis staðfesti ráðh. reglugerðir og sjái um að þannig sé um hnúta búið að í engu sé út af breytt því sem hverju sinni hefur verið átt við hvað snertir nánari framkvæmd alla. Ekki vil ég draga í efa góðan vilja ráðh. til samviskusamlegra vinnubragða, en einnig þar getur orðið misbrestur á, m. a. vegna þess, eins og réttilega segir í grg., að annir þeirra eru oft mjög miklar.

Það hef ég heyrt frá því að till. þessi kom fyrst fram, að ekki væri hún líkleg til bóta ef í framkvæmd kæmist. Í fyrsta lagi væri spurning um það, hvernig lögbinda skyldi skipan þessara mála og þá alveg sér í lagi hvar mörkin skyldu dregin varðandi umfjöllun þingnefnda, þ. e. hvaða reglugerðir skyldu hljóta umsögn og hverjar ekki. Það er eflaust nokkurt vandaverk að draga skynsamlegar markalínur hvað þetta snertir, en það er örugglega hægt.

Í öðru lagi hefur verið bent á það, að þetta væri illframkvæmanlegt og mundi seinka setningu reglugerða sem oft lægi á að setja. Sannleikurinn er þó sá, að mjög mikill dráttur vill oft verða á reglugerðarsetningu. og trúa mín er sú, að ef skipan þessi kæmist á og þingnefndir tækju hlutverk sitt alvarlega, þá gætu þær allt eins kallað eftir reglugerðum og þannig flýtt fyrir setningu þeirra. Ýmsar fyrirspurnir á Alþingi nú og áður benda til óþolinmæði þm. og annarra vegna dráttar á setningu ýmissa reglugerða.

Heyrt hef ég í þriðja lagi að reglugerðin gæti verið lengi að þvælast í kerfinu, ef þingnefnd væri neikvæð í umsögn en ráðuneyti og ráðh. héldu fast við sitt, og þannig upphæfust sendingar á milli án árangurs. Ekki hef ég miklar áhyggjur af þessu, því að ég fullyrði að þó oft sé vel til reglugerðarsamningar vandað, þá muni enn betur gert ef aðhald þingnefnda kæmi til. Árekstrar mundu heyra til undantekninga og ýmislegt yrði það í umsögnum sem betur mætti fara og hlyti þá að vera tekið til greina yfirleitt.

Í fjórða lagi hef ég heyrt það hér á þingi, að tíma þingnefnda væri betur varið til margs annars frekar en að setja sig í flókin framkvæmdaatriði, oft tæknilegs eða sérfræðilegs eðlis, auk þess sem þingnefndir yrðu þá bundnar yfir sumartímann að svo og svo miklu leyti. Ég held að hér sé um skipulagsatriði að ræða sem ætti ekki að þurfa að vera eins bindandi hvað tímann snertir og menn vilja vera láta. Um tíma þingnefnda til þarfari starfa má deila, en frumkvæði í frv.-gerð hef ég áður lýst sem sjálfsögðu svo og sjálfstæðri vinnu að gerð frv. að undirlagi stjórnvalda. Hvort tveggja kemur fyllilega til greina. og hefur það raunar þegar verið flutt hér af hv. þm. Alþfl. í frv.- formi hvað snertir ákveðin störf þingnefnda almennt.

Mér þótti hlýða að minnast hér á helstu mótbárur sem ég hef heyrt varðandi þetta mál, en að sjálfsögðu fær það athugun í nefnd og þar munu koma rök með og á móti. Flm. er það ljóst, að þm. er mikil nauðsyn á því að nýta sumartímann til ferðalaga um kjördæmi sín — en sú er ein af þeim mótbárum sem hafa heyrst í þessu efni að í þetta færi mikill tími að sumrinu — og halda þannig sem bestum tengslum við kjósendur. En með góðu skipulagi ætti að vera kleift að taka ákveðinn tíma til þess fyrir þingnefndir eða undirnefndir þeirra að fást við þetta ákveðna verkefni sem hér er um fjallað. Undirnefndir þeirra, segi ég, vegna þess að vitanlega getur þingnefnd falið ákveðnum aðilum innan nefndarinnar að fara sérstaklega yfir þessar reglugerðir ef það þykir tiltæki.

Í lok grg. segir svo: „Nánari grein verður gerð fyrir þessu máli í heild við framsögu.“ Það tel ég að ég hafi gert nokkurn veginn þó að ótalmörg álitamál hljóti að koma upp hjá þeirri nefnd sem fær þetta mál til meðferðar. En síðan segir orðrétt: „en aðalatriðið er að löggjafinn, Alþingi, gæti þess, að andi þeirra laga, sem samþykkt eru, haldist sem allra best í allri túlkun gagnvart þeim sem við lögin eiga að búa eða þeirra að njóta.“

Mér finnst þetta mergurinn málsins. Reglugerðarsetning, svo veigamikil sem hún er orðin hjá okkur, hlýtur að koma til athugunar okkar með einum eða öðrum hætti, hvort sem það eru þingnefndir eða einhverjir aðrir sem þar eiga um að fjalla, aðrir en embættismenn í rn. eða sérfræðingar sem til eru kallaðir.

Ég vænti góðrar og jákvæðrar meðferðar þessarar till. í nefnd, segi það jafnframt að vissulega hefði komið til álita — það sé ég best af frv. þeirra þm. Alþfl. um þetta mál — að flytja þetta hreinlega sem frv. um störf þingnefndanna sjálfra, koma þar beint inn á. Eflaust er einnig möguleiki að hafa þann háttinn á. En það er ljóst, að með einhverjum hætti verður að taka á þessu máli. Löggjafinn verður að gera það. Kannske verður þessi till. til þess, að þingnefndir skili frá sér málum með færri ákvæðum um að reglugerð skuli skera úr, m. a. málum sem valda deilum í þingnefndum og þær geta ekki af einhverjum ástæðum komið sér nákvæmlega saman um og velta þess vegna því deilumáli, sem þær geta ekki leyst í raun og veru, yfir til embættismanna og ráðh.

Ég vil svo leggja til að þessu máli verði vísað til hv. allshn. að lokinni þessari umr.