02.03.1983
Efri deild: 53. fundur, 105. löggjafarþing.
Sjá dálk 2406 í B-deild Alþingistíðinda. (2161)

217. mál, hafnalög

Sjútvrh. (Steingrímur Hermannsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til hafnlaga.

Endurskoðun á hafnalögum var unnin fyrst og fremst að ósk Hafnasambands sveitarfélaga, sem á aðalfundi sínum undanfarin ár hefur gert samþykktir þar sem talið er að ýmissa breytinga sé þörf. Þess vegna skipaði ég 23. jan. 1981 nefnd til að endurskoða hafnalög. Í nefndinni áttu sæti Ólafur S. Valdimarsson skrifstofustjóri, formaður nefndarinnar, Aðalsteinn Júlíusson hafnamálastjóri, Alexander Stefánsson alþm., Geir Gunnarsson alþm. og Gunnar B. Guðmundsson, formaður Hafnasambands sveitarfélaga. Ritari nefndarinnar var Birgir Guðjónsson deildarstjóri.

Við endurskoðunina hafa samþykktir Hafnasambands sveitarfélaga verið hafðar til hliðsjónar, en auk þess hafa fjölmörg atriði úr reglugerð um hafnamál nr. 395 frá 30. des. 1974 verið tekin upp í tillögur nefndarinnar. Nefndin hefur auk þess kynnt sér erlend lög og reglugerðir um hafnamál, en ekki haft þar erindi sem erfiði.

Jafnframt því sem nefndin hefur rætt rækilega ýmsar veigamiklar breytingar á gildandi hafnalögum, sem allítarleg grein er gerð fyrir í grg. með þessu frv. og ég ætla ekki að fara allt of mörgum orðum um, hafa verið gerðar ýmsar smærri breytingar og eru þær einnig raktar í skýringum með einstökum greinum frv. En ég mun láta nægja hér að hlaupa yfir þær meginbreytingar sem felast í þessu frv.

Í fyrsta lagi er í 1. kafla frv., eins og í núgildandi hafnalögum, fjallað um yfirstjórn hafnamála. Sú breyting er helst í þessum kafla, að ákvæði úr reglugerð um samstarfsnefnd um hafnamál eru tekin inn í 2. og 3. gr. frv. og jafnframt er heiti nefndarinnar breytt í hafnaráð. M. ö. o. er gert ráð fyrir að lögfesta hafnanefndina með þessu frv. Þannig yrði þessi tilhögun fest og er þá jafnframt gert ráð fyrir að Hafnasamband sveitarfélaga fái meiri áhrif á starfsemi Vita- og hafnamálastofnunar.

Í hafnanefnd hafa setið þrír fulltrúar, einn frá Hafnasambandi sveitarfélaga og tveir tilnefndir af ráðh. Nokkur undanfarin ár hefur annar fulltrúi ráðh. jafnframt verið meðlimur fjvn. Alþingis. Enda þótt nefndin hafi ekki viljað leggja það beinlínis til telur hún að þessi tilhögun hafi verið mjög hagkvæm þar sem allt samstarf viðkomandi aðila hefur orðið miklu virkara með þessum beinu tengslum við fjárveitingavaldið á Alþingi.

Í öðru lagi eru í frv. tekin af öll tvímæli um að frumkvæði um hafnargerðir sé hjá eigendum hafna og framkvæmdir við þær á ábyrgð þeirra, sbr. 20. gr. Jafnframt er gengið út frá því, að hafnarstjórnir annist sjálfar framkvæmd allra annarra verkþátta en þeirra sem kostaðir eru að fullu af ríkissjóði, annaðhvort með samningum eða útboði. Hins vegar annast Hafnamálastofnun. fari viðkomandi hafnarstjórn þess á leit, ákveðnar framkvæmdir eða hluta þeirra og skal þá samið um slík verk sérstaklega. Um þessar breytingar er fjallað í 22. gr. frv. Í mörg undanfarin ár hafa mjög verið ofarlega á baugi hugmyndir um að Hafnamálastofnun hefði fyrst og fremst með höndum rannsóknir og áætlanagerð, en aftur á móti verið vaxandi kröfur um að meira yrði boðið út af hafnarframkvæmdum og framkvæmdir væru meira í höndum hafnastjórna. Hér er því stigið skref í þessa átt og til þess ætlast að útboð á hafnaframkvæmdum verði aukin verulega frá því sem nú er.

Þá vil ég geta þess í þriðja lagi, að í frv. er gert ráð fyrir að starfsemi Hafnamálastofnunar beinist meira en verið hefur að frumrannsóknum, tæknilegu eftirliti og áætlanagerð, sbr. m. a. 5. og 6. gr. frv., og má segja að það fylgi þeirri breytingu, sem ég nefndi áðan, að framkvæmdir og útboð þeirra verði meira en nú er á vegum hafnanefnda.

Í fjórða lagi er í 26. gr. frv. fjallað um greiðsluþátttöku ríkissjóðs í hafnargerðum. Nefndin varði miklum tíma til að ræða um þennan þátt og voru fjölmargar hugmyndir og leiðir ræddar. Þær breytingar verða helstar á greiðsluþátttöku ríkissjóðs frá því sem nú er að ríkissjóður greiðir nú 100% kostnaðar við frumrannsóknir samkv. nánari ákvæðum í reglugerð og 90% stofnkostnaðar við dýpkun aðalsiglingaleiðar að höfn samkv. nánari ákvörðun samgrh., en þessir liðir eru nú að 75% framlag ríkissjóðs.

Þarna er sem sagt gert ráð fyrir aukinni þátttöku ríkissjóðs í þessum þáttum, þ. e. frumrannsóknum og dýpkun aðalsiglingaleiða. Nefndin taldi eðlilegt að ríkissjóður greiddi að fullu allar frumrannsóknir og jafnframt verði Hafnamálastofnun betur í stakk búin til að inna þær af hendi en nú er. Frumrannsóknir þurfa ekki ætið að leiða til hafnargerðar, þær geta verið tímafrekar og dýrar, og því þykir nefndinni eðlilegt að kostnaðarþátttaka viðkomandi hafnarsjóðs hefjist ekki fyrr en með rannsóknum sem telja má beinan undanfara hafnarframkvæmda. Hvað varðar dýpkunarkostnað á aðalsiglingaleið getur verið um verulega þungan bagga á einstökum hafnarsjóðum að ræða. Tel ég því rétt, að ríkissjóður komi meira til móts við hafnarsjóðina en nú er. Vakin er sérstök athygli á því, að gert er ráð fyrir að stofnkostnaður við mengunar- og slysavarnir í höfnum verði styrkhæfur um 75%, en er ekki styrkhæfur að neinu leyti samkv. núgildandi lögum. Nefndin vill með tillögunni leggja áherslu á að þessar varnir séu í fullkomnu lagi í höfnunum.

Þá er gerð breyting á 8. gr. gildandi laga. Er þar leitast við að koma til móts við óskir hafnarsjóðanna. Greinin er nú svohljóðandi:

„Til styrkhæfs byggingarkostnaðar telst ekki kostnaður vegna lóða- eða landakaupa fyrir höfn, vaxtakostnaður á byggingartíma, svo og lántökukostnaður eða annar fjármögnunarkostnaður. Til styrkhæfs byggingarkostnaðar telst ekki heldur gengistap á erlendum lánum eða kostnaður vegna hækkunar verðtryggðra lána, nema slík lán hafi verið tekin út á kostnaðarhluta ríkissjóðs í framkvæmdinni.“

Um þetta er nú ákvæði í 24. gr. frv. Tekin eru nú öll tvímæli af um að vaxtakostnaður á byggingartíma svo og lántöku- og annar fjármögnunarkostnaður, kostnaður vegna hækkunar verðtryggðra lána og gengistap á erlendum lánum teljist til styrkhæfs byggingarkostnaðar, enda verði kostnaðurinn til vegna kostnaðarþátttöku ríkissjóðs í framkvæmdinni. Einnig er það skilyrði til greiðslu slíks kostnaðar að til hans hafi verið stofnað með heimild rn. og fjvn. Alþingis.

Hér er um mjög mikilvægan þátt að ræða, sem oft hefur valdið verulegum vandræðum á undanförnum árum, ekki síst þegar framkvæmdir hafa verið fjármagnaðar með lánsfé, og hefur það reynst ákaflega mikill baggi á höfnum að þurfa að standa undir vaxta- og gengismun af slíkum lánum. Því þykir rétt að leggja nú til að þessu verði breytt.

Þá vil ég nefna í fimmta lagi, að í 10. gr. núgildandi hafnalaga eru ákvæði um gerð áætlunar um hafnargerðir til fjögurra ára í senn. Jafnframt eru ákvæði um að áætlunin skuli gerð á tveggja ára fresti og lögð fyrir Sþ. sem þáltill. og að hún öðlist gildi þegar Alþingi hefur samþykkt hana. Óumdeilanlegt er að áætlunin hefur verið til gagns, eins og hugmyndin var þegar þetta ákvæði var sett inn í lögin. Ætlunin með þessu ákvæði var sú að fá Alþingi til að afgreiða áætlunina sem þál., enda fengi hún þá fastara form, svipað og vegáætlun. Hins vegar er ýmislegt ólíkt með þessum tveimur áætlunum, m. a. fjáröflun. Eins og kunnugt er býr Vegasjóður við fastan markaðan tekjustofn, sem ekki er hægt að segja um hafnirnar, og einnig má nefna það atriði, að vegaframkvæmdir eru algerlega kostnaðar af ríkissjóði, en hafnarframkvæmdir eru blandaðar framkvæmdir, kostaðar af ríkissjóði og sveitarfélögum.

Raunin hefur orðið sú, að þótt hafnargerðaáætlunin hafi verið lögð fyrir Alþingi á tveggja ára fresti hefur hún aldrei fengið þá meðferð sem gert var ráð fyrir í greininni. Nefndin taldi þýðingarlaust að halda þessu ákvæði um meðferð áætlunarinnar á Alþingi til streitu og gerir því ráð fyrir í tillögum sínum að áætlunin sé lögð fram sem þskj.

Þetta atriði hef ég fjallað um m. a. á fundum Hafnasambands sveitarfélaga. Ég hefði að mörgu leyti talið æskilegt að lögbinda áætlunina eins og ráð var fyrir gert í lögum. Hins vegar er það staðreynd, sem kom fram í því sem ég nefndi áðan, að fjármögnun hafnaáætlana er á allt annan veg en vegáætlunar. Taldi ég því rétt að fallast á þessa tillögu nefndarinnar og hafnaáætlun verði í framtíðinni lögð fram sem þskj., eins og í raun hefur verið á undanförnum árum.

Þá vil ég í sjötta lagi nefna að mikilvæga breytingu frá gildandi lögum er að finna í 26. gr., þar sem segir m. a. að ríkissjóður greiði allt að 75% og 40% af kostnaði við hafnargerðir. Ennfremur segir í 27. gr. að fjvn. Alþingis geti ákveðið að fengnum tillögum samgrh., sem áður skal leita umsagnar hafnaráðs og hafnamálastjóra, að ríkisframlag til framkvæmda, sem eru styrkhæfar um 45–40%, verði lægra en þar greinir til hafna sem taldar eru fjárhagslega færar um að standa undir hærri kostnaðarþátttöku en 25% og 60%. Sá mismunur framlaga úr ríkissjóði, sem þannig myndast, rennur sem sérstakar tekjur til Hafnabótasjóðs.

Ein höfn, sem fellur undir hafnalög, hefur yfirleitt ekki notið ríkisstyrks til framkvæmda, þ. e. Reykjavíkurhöfn. Talið hefur verið að sjálfsaflafé hennar nægði til að standa undir eigin framkvæmdum, og gildir því ekki um hana ofangreint ákvæði um að mismunur framlaga úr ríkissjóði renni í Hafnabótasjóð.

Nú er talið, að almennt bættur fjárhagur hafnanna geti leitt til þess að sumar þeirra yrðu færar um að standa undir meiri greiðsluþátttöku en gert er ráð fyrir í lögunum sem lágmark, en að mati nefndarinnar er vafasamt að ríkið styrki hafnir samkv. hámarksheimild til framkvæmda sem sjálfar geta að verulegu leyti staðið undir þeim af eigin tekjum,

Kannað var sérstaklega við hvaða skilyrði væri eðlilegast að miða við skerðingu ríkisframlags frá hámarksheimild. Hugmynd að verklagsreglum, sem nefndin hefur orðið sammála um að leggja til grundvallar slíku mati, liggur þegar fyrir.

Í sjöunda lagi vil ég svo nefna, að allar breytingar á gjaldskrám hafna hafa verið þungar í vöfum vegna ákvæða í gildandi lögum og vegna þess að sveitarfélögin hafa viljað halda fast í ákvörðunarrétt sinn um það efni. Talið er að þessu þurfi að breyta og að ekki sé lengur hægt að halda því fyrirkomulagi, sem tíðkast hefur, þ. e. að hver höfn um sig sæki um hækkun á gjaldskrá til samgrn. og gjaldskráin sé síðan birt sérstaklega í Stjórnartíðindum. Það hefur í för með sér að svo til samhljóða gjaldskrár 50–60 hafna eru birtar í Stjórnartíðindum tvisvar til þrisvar á ári. Því er lagt til í 13. gr. að ein gjaldskrá sé sett fyrir allar hafnir á landinu, sem lögin ná til, en þó er gert ráð fyrir heimild til fráviks frá þessari samræmdu gjaldskrá ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi.

Þá vil ég í áttunda og síðasta lagi nefna, að í framhaldi af endurteknum samþykktum Hafnasambands sveitarfélaga voru teknar til athugunar óskir þess um að landshafnarformið yrði lagt niður og um landshafnir giltu sömu lög og um almennar hafnir. Nú eru þrjár slíkar landshafnir, þ. e. í Keflavík/Njarðvík, á Rifi á Snæfellsnesi og í Þorlákshöfn. Gildandi lög eru nr. 23 frá 1955 um landshöfn í Keflavíkurkaupstað og Njarðvíkurhreppi, nr. 38 frá 1951 um landshöfn á Rifi á Snæfellsnesi og lög nr. 61/1966 um landshöfn í Þorlákshöfn. Lögin um landshöfn í Keflavík/Njarðvík, sem eru elst þeirra, voru upphaflega sett árið 1946. Landshafnarhugmyndin er þannig orðin nærri 40 ára gömul. Hún kemur fram við allt aðrar þjóðfélagsaðstæður en nú ríkja. Tel ég því rétt að endurskoða hvort sú sérstaða eigi áfram að gilda um þessar hafnir, sem talin var vera fyrir hendi við setningu landshafnarlaganna.

Nefndin ræddi við sveitarstjórnarfulltrúa á þessum stöðum, þar sem landshafnir eru, um hugmyndir um að nema úr gildi þessi lög og breytingu á þessum landshafnarlagaframkvæmdum. Jafnframt var aflað ýmissa upplýsinga um hafnirnar, sem óskað var eftir, svo og reikningar þeirra skoðaðir og reikningsleg staða, framkvæmdaáætlanir, aðgangur að tæknilegum upplýsingum o. s. frv. Jafnframt hafa stjórnir landshafnanna fylgst með þessari athugun.

Eins og ég gat um voru hér allt aðrar aðstæður áður fyrr og þá voru höfuðrökin fyrir þessu fyrirkomulagi að engar nothæfar fiskihafnir væru til á ákveðnum landssvæðum, svo sem Reykjanesi, en þaðan væri hins vegar skammt í góð fiskimið og á þessi svæði sækti fjöldinn af aðkomubátum. Einnig var sagt, að ekki væri hægt að ætlast til þess að eitt sveitarfélag stæði þannig undir hafnargerðarkostnaði við höfn sem þjónaði fleiri sveitarfélögum. Þá ber að gæta þess, að á þessum tíma greiddi ríkissjóður minna til almennra hafnargerða en nú er. Þá var greitt 40% samkv. lögum, sem nú hefur verið aukið í flestum tilfellum í 75% og lagt er til að auka enn meir í einstökum tilfellum í þessu frv. Af öllum þessum ástæðum tel ég rétt að þessar hafnir verði teknar undir hin almennu hafnalög.

Herra forseti. Hér er um viðamikið mál að ræða, sem mjög ítarlega hefur verið að unnið um alllangt skeið og í nánu samstarfi við Hafnasamband sveitarfélaga. Var það. eins og ég nefndi, ekki síst tekið upp að ósk hafnasambandsins. Þetta mál var jafnframt rætt á síðasta fundi Hafnasambands sveitarfélaga. Þar fékk það ítarlega yfirferð og þar kom jafnframt fram mjög eindregin ósk um að frv. þetta yrði flutt.

Um frv. náðist fullkomin samstaða í þeirri nefnd, sem ég gat um áðan, nema hafnamálastjóri hefur haft fyrirvara um einstök ákvæði þessa frv.

Ég geri mér ekki vonir um að þetta frv. nái fram að ganga á þeim stutta tíma sem eftir er af þessu þingi, en mér þætti vænt um ef hv. samgn. tæki þó málið fyrir og sendi það út til umsagnar, þannig að umsagnir gætu þá legið fyrir þegar málið kemur fyrir að nýju.

Ég skal svo ekki hafa um þetta fleiri orð, en vil leggja til að málinu verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. samgn.