07.03.1983
Neðri deild: 53. fundur, 105. löggjafarþing.
Sjá dálk 2592 í B-deild Alþingistíðinda. (2459)

206. mál, stjórnarskipunarlög

Frsm. (Matthías Bjarnason):

Herra forseti. Stjórnarskrárnefndir í báðum deildum hafa rætt efni þessa frv. og voru sammála um að gera breytingar á 2. gr. frv. Undirrita allir nm. í Nd. þetta nál., þar sem þeir mæla með því að frv. verði samþ. með þeirri breytingu, sem er á þskj. 486, á orðalagi 2. gr. Till. sem fyrir lá frá hv. þm. Jóhanni Einvarðssyni var rædd í n. og var það ákvörðun n. að sú till. kæmi til atkv. við atkvgr. hér við 2. umr.

33. gr. núverandi stjórnarskipunarlaga er svohljóðandi:

„Kosningarrétt við kosningar til Alþingis hafa allir, karlar sem konur, sem eru 20 ára eða eldri, þegar kosning fer fram, hafa íslenskan ríkisborgararétt og eiga lögheimili hér á landi. Þó getur enginn átt kosningarrétt nema hann hafi óflekkað mannorð og sé eigi sviptur lögræði. — Kosningalög setja að öðru leyti nánari reglur um alþingiskosningar.“

Í því frv. sem hér liggur fyrir voru gerðar á þessu verulegar breytingar þannig að aldursmörk eru lækkuð niður í 18 ár og ákvæði um að enginn geti átt kosningarrétt nema hann hafi óflekkað mannorð er fellt burtu. Það er ekki lengur í samræmi við réttarvitund nútímans að hafa slíkt ákvæði inni. Þá mega menn nú kjósa ef þeir hafa átt hér lögheimili einhvern tíma á síðustu fjórum árum fyrir kosningar. Kemur þetta ákvæði til móts við hagsmuni námsmanna erlendis og þeirra mörgu sem ráða sig til vinnu erlendis um skeið. Samkv. frv. glatast kosningarréttur ekki sem fyrr. Hagstofustjóri Klemens Tryggvason kom á fund nefndarinnar til að ræða þetta atriði og að fengnum hans upplýsingum og tillögum varð nefndin sammála um að leggja fram þessa brtt., sem er hér á þskj. 486. Vil ég því fara um hana nokkrum orðum, því að hér er um veigamikla breytingu að ræða.

Að því er varðar 2. gr. frv. leggur n. til að breytt verði ákvæði hennar um lögheimili á Íslandi sem kosningarréttarskilyrði. Í stað þess skilyrðis að maður hafi átt lögheimili hér á landi á síðustu fjórum árum fyrir kjördag komi: Lögheimili á Íslandi þegar kosning fer fram er einnig skilyrði kosningarréttar, nema undantekningar frá þeirri reglu verði ákveðnar í lögum um kosningar til Alþingis.

Í grg. með frv. segir að ákvæði 2. gr. um lögheimili sem skilyrði kosningarréttar sé rýmkun á búsetuskilyrði kosningarréttar og að komið sé til móts við hagsmuni þeirra sem ráða sig til vinnu eða eru við nám erlendis. Ástæðurnar fyrir þessari till. nefndarinnar eru aðallega tvær:

Annars vegar telur hún að sú rýmkun á búsetuskilyrðum, sem er sögð felast í 2. gr. frv., leysi ekki þann vanda sem kom upp þegar Ísland á árinu 1969 gerðist aðili að Norðurlandasamningi um almannaskráningu. Samkv. honum urðu íslenskir námsmenn á Norðurlöndum almennt að láta í té samnorrænt flutningsvottorð við komu til viðkomandi lands, en þar með fluttist lögheimili þeirra frá Íslandi og þeir hurfu af almannaskrá þar. Varð af þessum sökum að gera sérstakar ráðstafanir til að íslenskir námsmenn á Norðurlöndum héldu kosningarrétti, enda er þeim í lögheimilislögum tryggður réttur til að halda lögheimili og þar með kosningarrétti á Íslandi. Þær sérstöku ráðstafanir, sem hér er um að ræða, voru samþykktar af þáv. ríkisstj. og fulltrúum stjórnmálaflokkanna. Þetta var neyðarúrræði, sem aðeins átti að gilda til bráðabirgða, en við svo búið hefur staðið við allar almennar kosningar eftir 1970. Miklir annmarkar og margvísleg vandkvæði hafa fylgt þeirri aðferð, sem gripið var til 1971, auk þess sem hún hefur verið vinnufrek og kostnaðarsöm. Gert var ráð fyrir að úr þessu yrði bætt við næstu endurskoðun stjórnarskrár. Eins og áður segir felur ákvæði 2. gr. frv. ekki í sér lausn á þessu máli. Má marka það af því, að síðustu árin hafa íslenskir námsmenn á Norðurlöndum samkv. bráðabirgðatilhöguninni getað verið allt upp í átta ár búsetulausir á Íslandi án þess að missa kosningarrétt þar og það kemur varla til greina að færa þetta árabil niður í fjögur ár eins og frv. gerir ráð fyrir og miðar við að bundinn verði endi á það ófremdarástand sem ríkt hefur síðan 1971 í þessum efnum.

Hin aðalástæðan fyrir þessari till. n. er sú, að vegna byltingarkenndra breytinga á samskiptum Íslands við umheiminn kemur til greina að láta búsetukröfur sem skilyrði kosningarréttar víkja að einhverju leyti fyrir öðrum sjónarmiðum, sem þýðir að íslenskir ríkisborgarar sem slíkir búsettir erlendis fái aukinn rétt. Vegna stórbættra samgangna eru Íslendingar erlendis nú margir hverjir í miklu nánari tengslum við íslenskt samfélag en áður var. Það er orðið ekki óalgengt að Íslendingar erlendis séu virkir þátttakendur í ýmiss konar starfsemi í heimalandinu, séu t. d. aðilar að atvinnurekstri í einhverju formi og jafnvel með eigin fyrirtæki, að ég tali nú ekki um eigið húsnæði. Þá mælir og augljóslega margt með því að Íslendingar, sem dveljast lengi erlendis til að fullkomna sig í annarri starfsgrein og ætla flestir að hverfa heim aftur, haldi kosningarrétti þótt þeir teljist ekki vera við nám. Margt fleira mætti hér tína til. Þá yrði og mikið framkvæmdahagræði að þessu, því ef íslenskt ríkisfang eitt ætti að vissu marki að nægja til að Íslendingar erlendis héldu kosningarrétti yrði að verulegu leyti komist hjá mikilli vinnu og stórfelldum tilkostnaði ríkisaðila, sveitarfélaga og stjórnmálaflokka, sem óhjákvæmilega fylgir núverandi kerfi, og einnig þeirri tilhögun sem gert er ráð fyrir í 2. gr. frv.

Það virðist ekki vera fjarri lagi að íslenskir ríkisborgarar erlendis haldi kosningarrétti í 8 eða 10 ár eftir að þeir fluttu lögheimili sitt frá Íslandi, þó með nánar tilgreindum undantekningum. Til þess að slíkt fyrirkomulag yrði einfalt og kostnaðarlítið í framkvæmd yrðu hlutaðeigendur að tilkynna Hagstofunni ósk sína um að komast á kjörskrá á þar til gerðu eyðublaði, er væri fáanlegt hjá öllum sendiráðum og ræðismannaskrifstofum Íslands. Á þessu eyðublaði mundu menn eiga að tilgreina nafnnúmer sitt samkv. þjóðskrá og að öðru leyti gera grein fyrir sér, þar á meðal sanna að þeir séu enn íslenskir ríkisborgarar. Nokkur fyrirhöfn mundi þannig fylgja því að maður sé tekinn á kjörskrá, og svo á að vera, því að ástæðulaust er að á kjörskrá komi aðrir en þeir sem vilja og hafa áhuga á því að vera þar. Þessi tilhögun hefur það mikla kosti að ekki þarf að hafa áhyggjur af öllum þeim sem ekki hafa vilja og framtak í sér til þess að óska eftir því að verða teknir á kjörskrá.

Hvernig svo sem tilhögun kosningarréttar Íslendinga erlendis verður ákveðin skiptir mestu á þessu stigi málsins að nánari ákvæði um búsetuskilyrði kosningarréttar verði ekki áfram fastbundin í stjórnarskrá, heldur ákveðin í kosningalögum. Það sem hér hefur verið sagt um breytta skipan kosningarréttar Íslendinga erlendis eru að sjálfsögðu aðeins ófullkomin og lausleg drög. Alhliða og nákvæm athugun þarf að fara fram á málinu til þess að unnt sé að ákveða hvaða skipan þess henti best til frambúðar.

Í 2. gr. frv., sem hér er rædd, er gert ráð fyrir að óflekkað mannorð hætti að vera skilyrði kosningarréttar, en ákvæðið um að lögræðissvipting leiði til missis kosningarréttar á að standa áfram. Það er samdóma álit nefndarmanna að lögræðissvipting eigi ekki frekar en flekkað mannorð að leiða til þessarar réttindaskerðingar og því er lagt til að þetta ákvæði verði fellt niður úr greininni.

Ég læt svo þetta nægja í sambandi við skýringu á brtt. n.

Ég tel ekki ástæðu til að gera ítarlega að umræðuefni 1. gr. frv. um orðalag 31. gr., um kjördæmamálið, því að því voru gerð nákvæm skil í framsöguræðu 1. flm. þessa frv. sem og annarra þeirra er þar tóku til máls.

Það heyrist æðioft að þm. eigi ekki að fjölga og talið mjög alvarlegt að þm. skuli leggja til að fjölga skuli þm., heldur eigi jafnvel að fækka þeim og þá um helming, segja sumir. Hér er auðvitað um öfgar að ræða. Þetta frv. gerir ráð fyrir að þm. fjölgi um þrjá frá 1959. Næstum því aldarfjórðungur er liðinn frá því að breytingar voru síðast gerðar, og lagt er til með þessu frv. að verði 5% fjölgun þm. Ég vil til gamans og fróðleiks geta þess að samkv. skýrslum um slysatryggðar vinnuvikur var tala reiknaðra heilsársstarfsmanna allra bankanna í landinu 897 á árinu 1963, en 2537 á árinu 1980, og hefur verið blómlegt skeið síðan. Hækkum 183%. Gera má ráð fyrir tiltölulega lítilli fjölgun frá 1959, en þar hef ég ekki tölur um. Samkv. þessum sömu skýrslum var tala reiknaðra heilsársstarfsmanna hjá ríkinu 4252 á árinu 1963, en 9651 á árinu 1980. Hækkun 127%. Og enn langar mig að nefna eitt dæmi: Starfslið sjúkrahúsa og annarra heilbrigðisstofnana. — Það er ekki meðtalið í þessum tölum, en þar hefur fjölgun orðið jafnvel meiri en ég var að geta um. Ef við ætlum að láta þennan samanburð ná til alls tímans var um tiltölulega litla fjölgun að ræða á opinberum starfsmönnum á árunum 1959–1963. Þetta gefur nokkra hugmynd um þá breytingu sem hefur orðið í ýmsum þjónustugreinum og opinberri starfsemi hér á landi, og því þolir Alþingi vel að sjá framan í þann samanburð og leggja til eftir aldarfjórðung að fjölga þm. um 5%.

Að þessu sinni eru ekki gerðar róttækar breytingar á kjördæmaskipaninni eins og síðast þegar henni var hreyft árið 1959, en þá var horfið frá einmenningskjördæmum og tvímenningskjördæmum og þeim fækkað og tekið upp það fyrirkomulag, sem verið hefur síðan, eða átta kjördæmi að Reykjavík meðtalinni. Þessari kjördæmaskipan, sem þá varð, var mjög umdeild og margír óttuðust að þegar hún kæmi til framkvæmda væru hinir minni staðir fyrir borð bornir. Þm. litu aðeins til fjölmennustu byggðarlaganna í sínu kjördæmi. Ég held að reynslan hafi sýnt að slík breyting hefur ekki átt sér stað í reynd. Þm. hafa sinnt sínum kjördæmum almennt vel og því er ekki ástæða til að agnúast lengur út í þá breytingu sem þá átti sér stað. Hitt er svo annað mál, að það hefur skotið aftur upp kollinum að gera landið að einu kjördæmi. Þá held ég að sé alveg öruggt að sú verði tíðin að þm. sinni ekki hinum fámennu byggðarlögum og þau verði útundan. Þess vegna er það nauðsynlegt, að mínum dómi, að halda í þetta form, en stíga ekki jafnróttækt skref og einstaka menn vilja leggja til.

Ég vil taka það fram, að í starfi stjórnarskrárnefnda, sem hafa verið starfandi frá því að lýðveldið var stofnað, hefur það verið þráðurinn í starfi flestra þeirra sem í þeim hafa setið að ná samkomulagi um mál, að reyna að finna hinn gullna meðalveg, þannig að við efnum ekki til ófriðar í þjóðfélaginu — til ófriðar fyrst og fremst á milli þéttbýlis og strjálbýlis. Mér er ljóst að kröfumat um fullkomið vægi atkvæða eru æðiháværar hér í þéttbýlinu og það eru líka háværar kröfur úti um hinar dreifðu byggðir landsins um að breyta hér engu, því að þar vilja menn halda því fram að strjálbýlið skorti svo margt sem þéttbýlið hafi og hagur þess verði fyrir borð borinn ef veigamiklar breytingar verði gerðar. Sem betur fer eru flestir þm. þeirrar skoðunar að vinna að þessum málum á þann veg að skapa sem víðtækasta samvinnu og samstarf á milli þéttbýlis og strjálbýlis.

Ég tel mig vera strjálbýlismann og er fulltrúi fyrir fámennasta kjördæmi landsins og jafnframt eitt ef ekki erfiðasta kjördæmið yfirferðar. Ég tel að mér beri að taka fullt tillit til þess aukins misvægis, sem átt hefur sér stað frá því að, síðasta kjördæmabreyting var gerð, og sýna þar með skilning á breytingum eins og þetta frv. gerir ráð fyrir. Þar er leiðrétt það misvægi, sem skapast hefur síðan 1959, og heldur betur, eins og fram kom réttilega í máli 1. flm. þessa máls. En ég tel líka að fólkið sem býr hér í þéttbýlinu geti ekki lagt fram svona einarða kröfu um fullkomið vægi atkv. á meðan við erum enn ekki búnir að jafna meir og betur þann mun sem er á að búa í þéttbýli eða búa í strjálbýli. Þess vegna held ég að slík krafa fái ekki staðist nema knýja hana fram með offorsi með fjöldaályktunum á kostnað hinna fámennari byggðarlaga, á kostnað landsbyggðarinnar í heild, en með því móti er verið að auka á sundrungu í þjóðfélaginu. Og ég ætla að biðja þm. að hafa það í huga að sundrungin er nógu mikil fyrir. Þingræðið stendur ekki styrkum fótum í íslensku þjóðlífi og þar kemur margt til. Bæði þm. og almenningur eiga þar sök á máli. Það þykir nú orðið fínt að sparka í Alþingi og gera sem allra minnst úr þinginu. Nú þykir það fínast að efna til hvers konar sundrungar og sá sem er háværastur í sundrunginni er mest lofaður. Það er því kominn tími til fyrir alþm. að skapa breiða samstöðu í þessum efnum, eins og flokkunum hefur borið gæfa til með flutningi þessa frv.

Ég álít að þó að seint hafi gengið hjá þeim stjórnarskrárnefndum sem starfað hafa frá stofnun lýðveldis hafi þó nokkuð áunnist. Heildarskýrsla liggur fyrir, en stjórnarskrárnefndin tók aldrei fullkomlega afstöðu til kjördæmamálsins. Það voru fyrst og fremst verk formanna stjórnmálaflokkanna og þingflokkanna að ná þar saman með góðum stuðningi og skilningi velflestra þm. Þetta hefur tekist með þessum flutningi. Þeir sem eru á móti þessum ákvæðum og eru þm. úr strjálbýli eru í raun og veru, ef þetta mál nær ekki fram að ganga, að kalla yfir sig miklu þyngri og hærri öldu úr þéttbýlinu, sem getur orðið til þess að það verður gengið miklu lengra næst þegar málið verður tekið upp, og þeir í þéttbýlinu, sem vilja ekkert sjá annað en fullkomið vægi atkv. í einu stökki, eru um leið að efna til stórfellds ófriðar á milli strjálbýlis og þéttbýlis. Það er hart þegar þm. sumir hverjir, sem þannig hugsa og tala, gleyma uppruna sínum.

Ég vil svo að síðustu þakka samnm. mínum í stjórnarskrárnefndinni í báðum deildum fyrir ágæta samvinnu. Við náðum ekki samkomulagi um að flytja hér ákvæði til bráðabirgða um afgreiðslu stjórnskipunarlaga, en vorum ásáttir um að flytja það mál ekki. Hins vegar, eins og fram kemur í nál., áskilja einstakir nm. sér að flytja eða fylgja brtt. Ég vona að þetta frv. nái fram að ganga með þeim hætti sem nefndin hefur einróma lagt til að hafður sé á.