10.11.1982
Efri deild: 9. fundur, 105. löggjafarþing.
Sjá dálk 505 í B-deild Alþingistíðinda. (289)

73. mál, stjórn flugmála

Sjútvrh. (Steingrímur Hermannsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um stjórn flugmála, sem er endurflutt. Frv. þetta var lagt fram á síðustu dögum Alþingis s.l. vor til að sýna það fyrst og fremst, en er nú flutt að nýju.

Áður en ég kem að efni frv. þykir mér rétt að rekja í nokkrum orðum sögu flugstjórnar.

Rekja má stjórn flugmála til laga nr. 32/1929 um loftferðir. Samkvæmt þeim lögum var atvinnumálaráðherra heimilað að ráða innlendan mann til ráðuneytis um allt það er að loftferðamálum lýtur. Heimildin var þó ekki notuð fyrr en í ágúst 1936, er Agnar Kofoed-Hansen var skipaður flugmálaráðunautur ríkisins. Hélst sú skipan mála þar til Erling Erlingsen var skipaður flugmálastjóri samkv. lögum nr. 24/1945. Í 7. gr. þeirra laga er atvinnu- og samgmrh. falið að setja á stofn sérstaka stjórn í flugmálum og var þá jafnframt starf flugmálaráðunauts ríkisins fellt niður. Með lögum nr. 65/1947 var gerð breyting á stjórn flugmála. Þá var sett á stofn flugráð. Flugráð var og er enn skipað fimm mönnum og fimm til vara og stofnað embætti flugvallastjóra ríkisins. Var flugvallastjóra falið að annast rekstur og viðhald flugvalla ríkisins undir stjórn flugráðs. Með lögum nr. 119/1950 var síðan embætti flugmálastjóra sameinað embætti flugvallastjóra, en í framhaldi af því, með lögum nr. 26/1954, var embættisheitinu breytt úr embætti flugvallastjóra í flugmálastjóra og er svo enn.

Samkv. þessum lagaheimildum, sem ég hef nú rakið, hefur flugráð skipað fimm mönnum á hendi stjórn flugmála, en er, eins og segir í lögunum frá 1950, undir yfirstjórn ráðh. Þrír menn í flugráði eru kosnir hlutfallskosningu á Alþingi til fjögurra ára, en ráðh. skipar tvo menn með sérþekkingu á flugmálum, annan til átta ára og hinn til fjögurra ára, og skal hinn fyrr taldi vera formaður ráðsins. Með sama hætti eru kosnir og skipaðir fimm varamenn. Flugráði hafa verið settar starfsreglur og starfar það nú samkv. starfsreglum sem gefnar voru út 1976.

Samkv. gildandi lögum skipar ráðh. flugmálastjóra að fengnum tillögum flugráðs. Flugmálastjóri skal annast rekstur og viðhald flugvalla ríkisins og öll önnur störf sem flugið varða, svo sem nýbyggingu flugvalla, loftferðaeftirlit og öryggisþjónustu undir stjórn flugráðs. Í erindisbréfi flugmálastjóra, er ráðh. setur að fengnum tillögum flugráðs, skal nánar kveðið á um um störf hans. Ráðh. ræður og skipar fasta starfsmenn flugmálastjóra til aðstoðar, eftir því sem þörf krefur, að fengnum tillögum flugráðs. Flugmálastjórn annast fyrir hönd ríkisstj. samskipti við Alþjóðaflugmálastofnunina (International Civil Aviation Organization) og vinnur í samráði við ríkisstj. að öðrum þeim málum sem snerta alþjóðasamvinnu á verksviði flugmálastjórnar. Flugmálastjórn hefur aðsetur á Reykjavíkurflugvelli.

Svo sem sjá má af því sem ég hef nú rakið úr gildandi lögum er flugráð nokkuð einstakt í ríkiskerfinu að því leyti að samkv. lögunum er því ætlað að fara með stjórn flugmála, þ.e. vera yfirstjórn yfir flugmálastjóra og skrifstofu hans. Flugráði er þannig ætlað að starfa eins og stjórn í hlutafélagi. Í öðrum stofnunum hins opinbera er annar háttur á hafður. Þar er ekki slík stjórn á milli þess aðila sem er ábyrgur fyrir framkvæmd á viðkomandi sviði og viðkomandi rn. Hygg ég að þessi skipan, sem ég hef nú rakið, sé einsdæmi að þessu leyti. Hins vegar tíðkast í mörgum tilfellum að stjórnir eru settar yfir ákveðnar stofnanir, en með miklu takmarkaðra verksvið, þannig að þær eru ekki á milli rn. og forstjóra eða framkvæmdastjóra viðkomandi stofnunar. En í raun og veru hefur öll starfsemi flugráðs þróast í þessa átt. Í mörg ár hefur verið beint samband á milli flugmálastjóra og rn. um alla daglega stjórn flugmála. Að sjálfsögðu koma í svo viðamiklu starfi upp fjölmörg atriði, sem þarf að leysa fljótt, og því er slíkt samband við rn. nauðsynlegt. Ég held ég megi fullyrða, að þann tíma sem ég hef þekkt til hefur það verið svo að segja daglega. Sömuleiðis hefur rn. að sjálfsögðu fjallað um mannaráðningar og um fjármál flugmálastjórnar í beinu sambandi við flugmálastjóra og þá jafnframt haft samráð við fjmrn. ef ekki hefur verið beint samband á milli flugmálastjóra og fjmrn., sem reyndar hefur verið í mjög mörgum tilfellum. Starfsemi flugráðs hefur því beinst með árunum meira að fjölmörgum mjög mikilvægum þáttum flugmála, eins og t.d. að gerð áætlana fyrir framkvæmdir á sviði flugmála, að gerð áætlana fyrir rekstur flugmálastjórnar. Flugráð hefur fylgst með framkvæmdum og gerir yfirlit yfir stöðu þeirra í lok framkvæmdatímabilsins. Jafnframt hefur flugráð fengið til umsagnar erindi frá flugfélögum. Þannig mætti lengi telja.

Mér þótti ástæða til þess, að fenginni þeirri reynslu sem ég hef nú lauslega rakið, að ráðast í endurskoðun á lögunum frá 1950 og skipaði því 21. apríl 1980 þriggja manna nefnd til að endurskoða þau lög. Í þeirri nefnd áttu sæti Pétur Einarsson lögfræðingur, sem jafnframt var formaður nefndarinnar, Birgir Guðjónsson deildarstjóri og Garðar Sigurðsson alþm. Nefnd þessi skilaði mér þegar í sept. 1980 ítarlegum tillögum um breytingu á lögum um stjórn flugmála. Þær tillögur sendi ég flugráði til umsagnar og sömuleiðis flugmálastjóra.

Umsagnir bárust frá þessum aðilum. Ítarleg umsögn barst frá flugráði. Flugráð gerði ýmsar athugasemdir við fyrstu tillögur nefndarinnar, m.a. þær, að of mikið væri dregið úr störfum og áhrifum flugráðs á stjórn flugmála. Sömuleiðis gerði flugráð athugasemd við þá hugmynd að flugráð yrði eingöngu skipað alþm. Flugráð taldi að rangt væri að gera ekki ráð fyrir setu kunnáttumanna um flugmál í flugráði, eins og núv. lög gera ráð fyrir. Að þessum athugasemdum fengum breytti ég frv. í það form sem það hefur nú.

Í fyrsta lagi er skipan flugráðs breytt frá tillögum nefndarinnar í óbreytta frá gildandi lögum. Það er gert ráð fyrir að þrír meðlimir flugráðs verði kosnir af Alþingi, en tveir skipaðir af ráðh. og skulu þeir vera kunnáttumenn á þessu sviði. Sömuleiðis voru ákvæði um verkefni flugráðs yfirfarin og gerð miklu ákveðnari en var í upphaflegum tillögum nefndarinnar. Verkefnin koma fram í 8. gr. og held ég að ég megi fullyrða að þar er skýrt tekið fram og reyndar sú skylda lögð á flugráð að fjalla um fjölmarga veigamikla þætti flugmála, auk þess sem flugráði er ætlað að sinna öðrum þeim verkefnum sem ráðh. felur því.

Að þessum breytingum gerðum var málið að nýju rætt við ýmsa aðila sem að flugmálum koma og niðurstaðan varð sú að leggja frv. fram í þeirri mynd sem það liggur nú hér fyrir deildinni.

Ég skal þá rekja í fáum orðum meginbreytingar sem er gert ráð fyrir í þessu frv.

I. kafli fjallar um flugmálastjórn. Í þeim kafla eru ákveðin hæfnisskilyrði fyrir flugmálastjóra. Hæfnisskilyrðin eru fram tekin í 2. gr., þar sem segir að flugmálastjóri skuli hafa almenna og góða þekkingu á flugmálum og umtalsverða reynslu af störfum sem beinlínis tengjast flugmálum. Sömuleiðis er ákveðið í þessari grein að flugmálastjóri skuli skipaður til sex ára í senn, en hann má þá endurskipa. Má segja að það ákvæði sé í anda þeirra hugmynda sem víða hefur verið hreyft um skipun æðstu embættismanna ríkisstofnana.

II. kafli laganna fjallar um flugráð. Hef ég reyndar rakið efni hans að nokkru nú þegar. Eins og ég sagði áður er gert ráð fyrir óbreyttri skipan flugráðs og sömuleiðis hef ég rakið lauslega efni 8. gr.

8. gr. ákveður verkefni flugráðs, en þar segir í upphafi greinarinnar:

„Auk þess að flugráð fjallar almennt um markmið og leiðir í flugmálum og hefur frumkvæði á því sviði, sem það ákveður og gefur ráðh. skýrslur þar um, skal flugráð:

a) gefa umsögn um veitingu flugrekstrarleyfa, þ.m.t. áætlunarleyfa og sérleyfa, breytingar á lögum og reglugerðum um flugmál, áætlanir í flugmálum og annað það sem ráðh. ákveður.

b) hafa eftirlit með og gera tillögur til ráðh. um framkvæmdir í flugmálum og fjármálum flugmálastjórnar og gefa ráðh. skýrslu þar um eftir því sem þörf krefur.

c) fjalla um önnur mál eftir ákvörðun ráðh.“

Í þessari grein er, eins og kom fram í því sem ég las áðan, m.a. tekið fram að flugráð skuli hafa frumkvæði á hinu almenna sviði flugmála. Flugráði er þannig ætlað að geta tekið í raun og veru upp hvaða mál sem því sýnist og varðar stjórn flugmála og framkvæmdir á því sviði. Ég held ég megi fullyrða að með þessu er flugráði síður en svo ætlað viðaminna verkefni en það hefur nú, en hins vegar ekki ætlað að fjalla um einstök atriði í daglegri stjórn flugmála, eins og liggur í orðum núgildandi laga.

III. kafli laganna fjallar um flugmálaáætlun. Flugmálaáætlun hefur verið gerð. M.a, var fyrir nokkrum árum sett á fót nefnd sem gerði áætlun um framkvæmdir á flugvöllum og áætlun þessi var samþ. hér á hinu háa Alþingi sem ályktun frá Alþingi 1976. Raunar má segja að frá þeim tíma hefur flugráð og flugmálastjórn gert fjögurra ára áætlun sem hefur verið endurskoðuð ár hvert. En með III. kafla frv. er ætlunin að lögbinda slíka áætlanagerð og færa þar með framkvæmdir á flugvöllum og í flugmálum meira í það horf sem nú er um vegagerð. Í þessu sambandi eru eftirgreind meginsjónarmið höfð í huga: 1) Unnin sé reglulega heildaráætlun um framkvæmdir og rekstur flugmála með hliðsjón af stöðu og þróun samgangna innanlands og utan. 2) Alþingi ákveði á skýran og einfaldan hátt fjármagn til flugmála og vilji Alþingis sé bindandi fyrir framkvæmdavald:ð í þessu efni. 3) Fjárþörf til flugmála sé áætluð ákveðið árabil í senn. 4) Alþingi fái reglulegt yfirlit um störf flugmálastjórnar. 5) Stuðlað sé að betri nýtingu fjármagns, auknum afköstum og skipulegri vinnubrögðum. Eins og ég sagði fyrr er við samningu þessa kafla höfð hliðsjón af gerð vegáætlunar.

Í þessum kafla er jafnframt ákveðin í 12. gr. flokkun flugvalla, þ.e. áætlunarflugvellir, aðrir flugvellir, flugöryggisþjónusta og önnur flugmálastarfsemi, og þannig gert ráð fyrir að áætlun nm flug.nál verði fram sett.

Ég vil taka það fram, að um þennan kafla, um gerð flugmálaáætlunar, komu engar athugasemdir frá flugráði eða flugmálastjóra og hefur mér heyrst að þeir aðilar sem um þessi mál hafa fjallað hafi verið nokkuð sammála um tilgang og reyndar efni kaflans um flugmálaáætlun.

Í ákvæði til bráðabirgða er fjallað um sérstöðu Keflavíkurflugvallar. Þar segir; „Þrátt fyrir ákvæði 1. gr. fer utanrrh., sbr. auglýsingu nr. 96 frá 3 1. des. 1969, með flugmál á Keflavíkurflugvelli.

Í umboði utanrrh. fer flugmálastjóri með tækni- og flugöryggissvið flugumferðarþjónustu flugvallarins, en flugvallarstjórinn þar annast að öðru leyti stjórn flugmála á flugvellinum í umboði utanrrh., þ. m. t. fjármál og starfsmannahold flugumferðarþjónustu vegna Keflavíkurflugvallar.“

Þessi atriði hafa veríð töluvert til umræðu og reyndar á sú skipan, þar sem er nú og með þessu ákvæði er a.m.k. til bráðabirgða — lögbundin óbreytt, sér nokkuð lengri sögu en kemur fram í ákvæðinu.

Þegar á árinu 1954 var ákveðin skipting á verksviði flugmálastjóra og flugvallarstjóra á Keflavíkurflugvelli. Með reglugerð, sem gefin var út 1957, var síðan staðfest að flugvallarstjóri á Keflavíkurflugvelli heyrir undir utanrrh. Þetta var jafnframt byggt á lögum um stjórnarráð, þar sem gert er ráð fyrir að flest málefni Keflavíkurflugvallar falli undir utanrrh. Að vísu hefur verið vakin athygli á að sum mál urðu þar út undan, t.d. er Póstur og sími ennþá undir samgrh. og eitthvað fleira þess háttar mætti kannske rekja.

Hér er ekki gert ráð fyrir neinni breytingu á þessari skipan. Ég verð þó að láta koma í ljós þá skoðun mína, að þessi skipting í yfirstjórn flugmála hefur í gegnum árin valdið, því miður, nokkrum vandræðum,og nokkrum árekstrum. Ég geri mér að vísu vonir um að með samkomulagi, sem utanrrh. og ég höfum nýlega gert um aðgang að tækjum í hinum nýja flugturni á Keflavíkurflugvelli, sé málið sæmilega leyst. Það er von mín að svo geti orðið áfram. Þarna þurfa ekki að verða árekstrar ef gott samband er á milli þeirra aðila sem með þessi mál fara og í raun og veru byggir í öllum tilfellum á því. Hinu verður samt ekki neitað, að Keflavíkurflugvöllur er mjög stór eining í flugmálum þessa lands. Að sjálfsögðu er hann langsamlega stærsti flugvöllurinn og langsamlega hest útbúinn að tækjum og öryggisbúnaði til notkunar. Því verður ekki heldur neitað að þessi tvískipting er af þeim ástæðum nokkuð óeðlileg, t.d. í sambandi við ákvarðanir um fjármagn til flugvallar svo eitthvað sé nefnt. En eins og ég hef rakið er í þessu frv. ekki gert ráð fyrir neinni breytingu hér á.

Það má segja að í þessari grein sé aðeins nánar kveðið á um þá verkaskiptingu sem hefur e.t.v. að einhverju leyti verið óljós til þessa. Þarna er t.d. tekið fram að flugmálastjóri sem slíkur fari í umboði utanrrh. með tækni- og flugöryggissvið flugumferðarþjónustu flugvallarins. Um þetta hefur stundum verið ágreiningur og stundum orðið nokkrir árekstrar, ekki síst með tilliti til þess að í sumum tilfellum kann að orka tvímælis að einn maður beri ábyrgð á tækni- og flugöryggissviði, en hafi ekki með mannaráðningar að gera. Jafnframt er tekið fram að flugvallarstjórinn annist að öðru leyti stjórn flugmála á flugvellinum í umboði utanrrh., þar með talin fjármál og starfsmannahald flugumferðarþjónustunnar, en þó fram tekið að það sé vegna Keflavíkurflugvallar. Má segja að það sé vísað til samkomulagsins, sem ég nefndi áðan, þar sem starfsmaður flugmálastjóra fær aðgang að tækjum vallarins til notkunar fyrir flug utan hans.

Á undanförnum áratugum hefur orðið mikil og hröð þróun flugmála hér á landi. Ég hygg að við getum verið öll sammála um það. Það hefur orðið ákaflega mikil breyting á flugvöllum. Þeim hefur fjölgað og má segja að þeir séu nánast í hverri byggð; ef ekki áætlunarflugvellir þá sjúkraflugvellir. Við Íslendingar höfum að þessu leyti tekið flugið mjög í okkar þjónustu, en við höfum að vísu fylgt þar nokkuð annarri stefnu en flestar nágrannaþjóðir sem ég þekki til, sem hafa takmarkað mjög fjölda áætlunarflugvalla, en leitast við að beina umferð á næstu áætlunarflugvelli frá nærliggjandi byggðum. Aðstaða er sums staðar á landinu þannig, að mjög erfitt er að tengja saman megináætlunarflugvöll á svæðinu og nærliggjandi byggðir, bæði vegna veðráttu og aðstæðna. að ýmsu öðru leyti. Þetta hefur að vísu valdið því, að fjármagn til flugmála hefur hrokkið skemmra en til hefur verið ætlast að koma okkar meginflugvöllum í fullkomið ástand öryggislega. Engu að síður held ég að ég megi fullyrða, að á því sviði hafi einnig orðið miklar framfarir og sérstaklega í ýmsum öryggisþáttum flugsins. Á undanförum árum hefur sá þáttur verið látinn hafa forgang, t.d. með flugleiðsögutækjum og með aðflugstækjum á hinum ýmsu flugvöllum.

Nýlega voru tekin í notkun ný aðflugstæki fyrir annan meginflugvöll landsins, Akureyrarflugvöll, sem gerir hann nú hæfan til flugs beint frá útlöndum með fulla vél farþega og eldsneytis. Ýmsir aðrir flugvellir hafa einnig notið slíkra breytinga, eins og t.d. Ísafjarðarflugvöllur, þar sem aðflug hefur gerbreyst vegna nýrra öryggistækja, Sauðárkróksflugvöllur, flugvöllurinn á Húsavik, Egilsstöðum, Höfn í Hornafirði, í Vestmannaeyjum, svo að nokkrir meginflugvellir séu nefndir auk Reykjavíkurflugvallar. Þarna er um að ræða tæki eins og miðlínusendi og markvita, sem valdið hafa gerbyltingu í öllu öryggi flugsins. Engu að siður eru stór verkefni þar fram undan og nú er í athugun að setja á fót nýtt kerfi, annaðhvort byggt á fjölstefnuvitum eða á Loran-C mælingum. Rannsóknir hafa farið fram nú í sumar á þessu hvoru tveggja og geri ég ráð fyrir að ákvörðun um stefnu í þeim málum verði tekin nú alveg á næstunni.

Auk þessara öryggisþátta hefur smám saman verið að því unnið að koma upp stórbættum aðbúnaði fyrir farþega og hafin a.m.k. markviss framkvæmd að lagningu bundins slitlags á flugvelli, þótt víða eigi það langt í land. Lýsing flugvalla er einnig orðin miklu almennari en áður var. Engu að síður er það staðreynd, að flugvellir okkar eru, eins og ég sagði, ákaflega margir og mjög margir þeirra eru vanbúnir tækjum og meira að segja svo að það er ábyrgðarhluti að heimila áætlanaflug.

Á þessu hefur enginn maður vakið betur athygli en núverandi flugmálastjóri, Agnar Kofoed-Hansen. Reyndar má segja að Agnar Kofoed-Hansen hafi meira og minna fylgt fluginu frá því að það var skipulagt hér á landi, bæði sem flugmaður í upphafi og síðar yfirmaður í stjórn flugmála. Að öllum Öðrum ólöstuðum hygg ég að fullyrða megi að enginn á stærri þátt í þeim miklu framkvæmdum sem þó hafa orðið og framförum á sviði flugmála hér á landi. Á hann miklar þakkir skilið fyrir ákaflega ósérhlífið starf á þessu sviði og oft við hinar erfiðustu aðstæður.

Ég, herra forseti, læt svo lokið framsögu fyrir þessu frv. og legg til að því verði vísað til 2. umr. og hv. samgn.