24.11.1982
Neðri deild: 12. fundur, 105. löggjafarþing.
Sjá dálk 833 í B-deild Alþingistíðinda. (540)

16. mál, þingsköp Alþingis

Flm. (Vilmundur Gylfason):

Herra forseti. Ég mæli fyrir 16. máli á þskj. 16 á 105. löggjafarþingi, sem er frv. til l. um breyt. á lögum nr. 115 19. nóv. 1936, um þingsköp Alþingis. Flm. eru auk mín hv. þm. Sighvatur Björgvinsson, Árni Gunnarsson, Magnús H. Magnússon, Jóhanna Sigurðardóttir, Jón Baldvin Hannibalsson og Karvel Pálmason.

Þetta frv., herra forseti, hefur aðeins að geyma eina grein og er viðbót við 19. gr. þingskapalaganna eins og þau nú eru. Viðbótin er svofelld:

„Þingnefndir skulu fylgjast með framkvæmd laga. Í því skyni hafi þingnefndir rétt til þess að kalla fyrir sig þá einstaklinga sem að mati þingnefnda eiga hlut að máli. Einfaldur meiri hluti þingnefndar getur ákveðið að taka einstök framkvæmdaratriði laga til meðferðar. Þingnefndir skulu gera viðkomandi deild eða sameinuðu Alþingi grein fyrir niðurstöðum athugunar. Eftirlitsstarf þingnefnda með framkvæmd laga fari fram fyrir opnum tjöldum nema meiri hluti þingnefndar ákveði annað.“

Síðan er 2. gr. með hefðbundnu sniði um að lög þessi öðlist þegar gildi.

Nú er það ljóst, herra forseti, að þetta mál á sér nokkra sögu hér í sölum Alþingis. Þetta var með fyrstu umbótamálum sem þáv. þingflokkur Alþfl. flutti þegar að loknum kosningum 1978 og var í anda þeirrar kosningastefnuskrár sem flokkurinn þá hafði fylgt. En þrátt fyrir ríkisstjórnaraðild náði málið ekki fram að ganga.

Þetta á sér þá sögu að í fyrsta lagi er það ljóst að í löndum í kringum okkur hefur það alls staðar verið að gerast að komið er til sögunnar nýtt vald sem hagar sér töluvert öðruvísi en fjármálavaldið gamla. Þetta vald er sérfræðivald. Við vitum að í samfélögum, sem sífellt verða tæknivæddari og flóknari, gerist það að allur framgangsmáti stjórnunar verður flóknari svo sem eðlilegt er. Í þeim stjórnkerfum þar sem ríkir svokallað lýðræðisskipulag, hvort sem það er með beinu þingræði eða í öðru formi, hefur valdatilfærsla orðið á þann veg að sérfræðivaldið hefur lent hjá framkvæmdavaldi. Það þarf ekki annað en lita á hið íslenska samfélag til að sannfærast um hvernig þetta er í raun. Það er framkvæmdavaldið, þ.e. ríkisstj. og það vald sem undir henni er, sem hefur yfirráð yfir sérfræðivaldinu, yfir þekkingunni, getur nýtt hana sér til framdráttar.

Hér hjá okkur er það þannig, að hv. Alþingi er því sem næst algerlega varnarlaust í þessari stöðu. Hugsun stjórnarskrárinnar, sem gerir ráð fyrir þremur óháðum valdþáttum og er frá 1874, er reyndar þverbrotin á hverjum einasta degi. Við vitum í fyrsta lagi að dómsvaldið er á bólakafi í hinum valdþáttunum tveimur. Hæstaréttardómarar standa hér niðri eins og hverjir aðrir lobbyistar með frumvörpin sín. Þetta þekkjum við náttúrlega mætavel. Það sem ennfremur blasir við er það að valdþættir framkvæmdavalds og löggjafarvalds renna mjög saman og þar eru yfirburðir framkvæmdavaldsins algerir.

Þetta frv. til l. kom fyrst fram árið 1978. Það felur í sér aðferð sem víða er beitt erlendis og hefur náð að þróast. Fyrir þessu er í Bandaríkjum Norður-Ameríku í raun og veru 200 ára gömul hefð eða jafngömul þeirra lýðveldi. Seinna hefur þetta þróast í þessa átt líka í Evrópu og þróunin verið mjög snör síðustu árin. Kjarni málsins er sá, að svar kjörinna þjóðþinga við því ofurvaldi sérþekkingarinnar sem safnast hjá framkvæmdavaldi er að auka mjög verksvið og starfssvið þingnefnda. Ekki aðeins þannig að þær hafi rétt til þess að kalla til sín þá sérfræðinga sem ríkinu heyra til með einum eða öðrum hætt í — og þá er ekki aðeins átt við þá sem ríkið greiðir laun heldur einnig hina, sem undir ríkið hafa þurft að sækja t.d. með reglur eða lög — og það skal þó strax tekið fram að þarna getur verið erfitt að draga markalínu.

En í annan stað fylgir sú hugmyndafræði, sú einfalda hugsun að það sé ekki aðeins rétturinn og valdið til að kalla menn fyrir sig til að kanna hvort lögum sé fylgt eða lögum sé ekki fylgt, heldur bætist við að þingnefndir hafi aðgang að öllu því sérfræðivaldi, allri þeirri þekkingu sem þær þurfa á að halda. Auðvitað mun þetta kosta einhverja fjármuni. En mitt mat er það að þeir mundu skila sér margfalt til baka vegna þeirrar hagræðingar og þess öryggis fyrir borgarana sem þetta hefur í för með sér.

En vandinn er auðvitað miklu víðtækari. Það er augljóst að hugmyndir af þessu tagi eru nátengdar þeirri grundvallarhugsun, sem á að vera í upphafi stjórnarskrárinnar þó að henni hafi ekki verið fylgt, að um hreinan aðskilnað löggjafarvalds og framkvæmdavalds sé að ræða, eins og hér hefur raunar verið lagt til á öðru þskj. af nýjum og væntanlegum samtökum.

En hvað þýðir þetta? Þetta þýðir auðvitað það að vald þm. á að vera fólgið í því annars vegar að hafa eftirlit með því að þessum sömu lögum sé framfylgt. Starf þm. á ekki að vera annað. En vandi okkar — og ég vil segja grundvallarvandinn hér í öllu stjórnkerfinu — er sá, að hv. alþm. eru á kafi í framkvæmdavaldsstörfum.

Hvað á það t.d. að þýða að hv. alþm. sitji í útvarpsráði og séu þar að ákveða hver talar um daginn og veginn eða hvaða einstaklingur sé að stjórna umræðuþáttum í útvarpi og sjónvarpi? Sjá menn ekki hvað þetta er í raun og veru ógeðfellt stjórnkerfi þegar svona vindur fram? Valdsvið þingmanna eiga að vera þingnefndirnar sem eiga að hafa eftirlit með hinum almennu leikreglum og því að framkvæmd framkvæmdavaldsins sé í lagi.

Ég vil taka fram að hér hafa verið flutt önnur þingmál í þessa veru. Ég nefni sérstaklega þingmál hv. þm. Halldórs Ásgrímssonar, í raun og veru um svipað eftirlit. Við getum litast um víðar. Hugsið ykkur ógæfuna sem stafaði af því að hv. alþm. sátu í Kröflunefnd. Auðvitað var það pólitísk ógæfa sem af því leiddi. Ég vil segja það um minn gamla flokk að það var hans gæfa að vera svo litill eftir kosningarnar 1974 að vera ekki tekinn inn í nefndina. Því auðvitað hefði samábyrgð valdsins verið algjör eins og venjulega ef einhver hefði farið inn. En utanseta Alþfl. á þeim tíma bjó þó til krítískan minni hluta í þjóðfélaginu. Og því segi ég þetta að þetta er algerlega hinn vængurinn. Þegar við í þessu frv. erum að tala um þingnefndir, þá erum við að tala um þingnefndir í þeirri merkingu sem við þekkjum hér innan þings.

Það er nú eitt, að þjóðin hefur afskaplega litla vitneskju um störf í þingnefndum. Og af hverju stafar það? Það er vegna þess að menn eru hér uppteknir við allt önnur störf. Því er nú verr og miður. Allir vissu að hæstv. menntmrh. var í Kröflunefnd, enda fór það ekki fram hjá nokkrum manni. Allir vissu að helmingurinn af hæstv. núv. ríkisstj. sat í Kröflunefnd. En enginn veit um menntmn. Alþingis. Af hverju stafar þetta? Vegna þess að í menntmn. Alþingis er unnið þokkalega, en í Kröflunefnd var bara sukkað.

Við getum farið yfir valdsviðið allt. Hvað á það að þýða að hv. alþm. sitji í bankaráðum og hafi þar með beina hagsmuni af því hvort vextir eru háir eða lágir? Því að vitaskuld hafa þeir beina hagsmuni af því sitjandi í bankaráðum. Ef vextir eru langt fyrir neðan verðbólgustig geta þeir gert vinum sínum í viðskiptum meiri greiða. Þetta eru valdþættir sem með engum hætti fara saman.

Við erum búnir að fara yfir sviðið allt. Framkvæmdastofnun ríkisins, hvað á það að þýða að þar sitji alþm. og deili út fjármunum? Það er ekki þeirra verk og á ekki að vera það. Þeir eiga að sjá um almennu, altæku leikreglurnar í þjóðfélaginu en ekki sértæku lánsfyrirgreiðslurnar. Ég held að það sé að verða mjög vaxandi skilningur á því í þjóðfélaginu um hvílík grundvallaratriði við erum hér að tala. Kröfluvirkjun, þessi harmleikur fjárlaga á hverju ári, hefði aldrei orðið ef þar hefðu ekki setið alþm. sem höfðu allt aðra hluti að verja í raun og veru og urðu að halda áfram á sukksins braut til þess að reyna að bjarga einhverju og sukka alltaf dýpra og dýpra. Ef þetta hefðu verið framkvæmdaaðilar hefðu þeir getað játað mistök sín á miðri braut og það hefði kostað þjóðina minna.

Það er alveg sama hvar við litum yfir samfélagið. Það er þetta samkrull framkvæmdavalds og löggjafarvalds sem er einn af okkar verstu óvinum í stjórnkerfinu. Það hefur komið óorði á marga hv. alþm., komið óorði á Alþingi sem stofnun. Auðvitað skammast þeir sín, þeir mega eiga það, fyrir þessa bankaráðssetu sína, fyrir lágu vextina, fyrir Framkvæmdastofnunina, fyrir Kröflunefndina, fyrir allt þetta. Auðvitað horfa þeir bara í gaupnir sér. Og þeir mega gera það. En menn verða að skilja að þetta er ekki bara spurning um einstök spillt lán. Þetta er spurning um fljótandi spillingu um samfélagið allt. Fyrir þessu er að vakna mjög aukinn skilningur.

Sú hugmyndafræði sem hér er verið að mæla fyrir gengur nákvæmlega í hina áttina. Og ég endurtek: Hún er náskyld þeim þingmálum sem hér hafa verið lögð fram í formi þáltill. um aðskilnað framkvæmdavalds og löggjafarvalds. Hér er auðvitað um að ræða þingnefndir. En það eru raunverulegar þingnefndir, nefndir sem starfa innan þings og nefndir, sem hafa eftirlit með framkvæmd laga, en eru ekki í því að framkvæma lögin. Því þó svo að stjórnarskrá okkar — eða stjórnkerfi öllu heldur geri í grundvallaratriðum ráð fyrir því að þetta hús hér eigi að hafa eftirlit með framkvæmd laga, þá vitum við að hv. alþm. eru ófærir um það af því að þeir eru sjálfir á bólakafi í þessu.

Það getur enginn maður haft eftirlit með sjálfum sér, ekki í þessum skilningi orðsins. Og þar liggur vandinn, að framkvæmdavaldið verður áfram eftirlitslaust, því að þeir sem eiga að hafa eftirlitið eru búnir að ónýta sjálfa sig til þeirra verka. Auðvitað veit þjóðin þetta í vaxandi mæli og veit það miklu betur. Hún veit að litið efnahagslegt hugtak eins og neikvæðir vextir er auðvitað engin tilviljun. Þetta er leið til að millifæra fjármuni. Og hér situr helmingurinn af valdakerfinu sem stendur í þessum millifærslum frá degi til dags. Það er engin tilviljun. Við vitum nákvæmlega hvað við erum að gera í þessum efnum. Það er verið að færa til völd, síðan peninga til vildarvina og á meðan blæðir landinu öllu. Það er þetta sem gerst hefur. Ég vil vekja rækilega athygli á því í framhaldi af umr. sem áður hafa orðið um þetta frv. að það er aðeins brot af margslunginni hugmyndafræði af þessu tagi um stjórnkerfið vítt og breitt.

Fyrir þess háttar störfum þingnefnda eins og hér er verið að leggja til eru margháttaðar fyrirmyndir. Lengst hefð fyrir nefndarstörfum af þessu tagi er í Bandaríkjum Norður-Ameríku. Þar er litið á þetta sem grundvallarmannréttindi og grundvallaraðferðir borgaranna til þess að ná fram rétti sinum. Þeir hafa samband við sína þm. í þingnefndum. Þar skiptir formennska í þingnefnd máli. Auðvitað eru erindin misjöfn, sum ekki ýkja merkileg, önnur merkilegri eins og gengur. Þarna er hafist handa um að rannsaka prinsipmál af ýmsu tagi. Það má aldrei gleymast að þjóðmál snúast um fleira en notkun eða misnotkun á peningum. Það þarf að leita svara við alls konar spurningum tengdum heilbrigðismálum eða hverjum öðrum mannanna málum.

Gagnrýnendur þessa máls sögðu þegar mælt var fyrir því fyrst 1978 að svörtustu blettir bandarískrar þingsögu væru í slíkum nefndarstörfum. Þá er átt við öldungadeildarþingmannin Joseph McCarthy frá Wisconsinríki upp úr árinu 1950. Þetta er auðvitað alveg rétt. Svartasti bletturinn í sögu ameríska lýðræðisins eru þær nefndaryfirheyrslur sem þá fóru fram, þegar æst var upp viðurstyggileg móðursýki í samfélaginu. Það er auðvitað það sem gerst getur í hverju lýðræðislegu samfélagi. Hinu má ekki gleyma, að mörg virðingarverðustu störf bandaríska lýðræðisins voru unnin á þennan hátt, eins og þegar hreinsað var til í verkalýðshreyfingunni undir forustu öldungadeildarþingmannsins Kefauvers. Þar er nefnt virðulegt svið mála í landi þar sem starfað var með þessum hætti. Ég segi enn og aftur: Auðvitað er það rétt að ekki var McCarthy-tíminn góður, en það er undantekning frá mjög almennri reglu um hvernig þetta fyrirkomulag hefur reynst bandarísku lýðræði.

Þetta eru, herra forseti, aðalatriði þessa máls. Vitaskuld er hér aðeins verið að leggja til breytingu á einni grein laga um þingsköp. Og það er beinlínis sagt í grg. að ýmis atriði séu óljós. Ég vísa á bls. 2, herra forseti, í grg. Þar segir:

„Nokkur atriði eru óljós um framkvæmd þessa frv. T.d. er ekki um það fjallað hvernig bregðast skuli við, ef einstaklingur gefur þingnefnd rangar upplýsingar að yfirlögðu ráði. Rétt þykir að reynsla skeri úr um það hvernig þessi lög verða framkvæmd, og verði þeim þá breytt eftir því sem reynslan segir til um.“

Ég vil svo bæta því við að auðvitað eru mörg takmarkatilfelli, álitamál, hvort einstaklingur þarf að mæta. Það er auðvitað ljóst að opinberir starfsmenn þurfa að gera það. Þeir sem starfa eftir einokunarlögum í viðskiptum vegna Íslenskra aðalverktaka eru dæmi um það. Það mundi vera sjálfgefið. En önnur dæmi þurfa ekki að vera sjálfgefin. Það er eitt af því sem reynslan yrði að skera úr um.

Ég geri ráð fyrir því að á mörgum stigum umræðna um stjórnarskrá séu mjög að opnast augu manna fyrir því að þessir hlutir verði að vera í betra lagi en þeir hafa verið. Það verði að auka eftirlitsvald þingnefnda, eins og það er kallað. Hugmyndin er, ef svo má segja, hægt og sígandi á sigurgöngu. En það leysir ekki, herra forseti, þann grundvallarvanda að hv. alþm., eins og allar aðrar manneskjur, eru auðvitað í opinberum efnum ófærir um að hafa eftirlit með sjálfum sér. Þessi mál, herra forseti, verða því ekki leyst fyrr en hinn algeru sundurslit framkvæmdavalds og löggjafarvalds, eins og hugsun stjórnarskrárinnar raunverulega gerir ráð fyrir, hafa átt sér stað. Þegar hv. alþm. hætta að hafa hagsmuni af hvort vextir eru háir eða lágir, þegar hv. alþm. hætta að hafa hagsmuni af því hvort virkjun rís hér eða þar, þegar hv. alþm. hætta að hafa beina hagsmuni af því hvort hv. þm. Sigurlaug Bjarnadóttir eða Baldur Óskarsson talar um daginn eða veginn. Það er þetta sem verður að breytast. Þetta kemur hv. þm. ekki við og á ekki að koma þeim við.

Herra forseti. Ég hef rætt hér um ákveðnar breytingar á störfum Alþingis. Ég vil ekki fara í löngu máli út í víðtækari breytingar á stjórnarskrá sem lagðar hafa verið til. Menn þekkja þær og þær eru náskyldar þessum hugmyndum efnislega. Ég vil samt rifja upp að þetta frv. var flutt hér í fyrsta sinn þegar á fyrsta degi þingsins haustið 1978. Og þá sá maður hluti, sem maður satt að segja vissi ekki að til væru, þegar upp stóðu rammíhaldssamir þm. úr flokkakerfinu til svokallaðs hægri og vinstri og töluðu gegn þessu. Það var nokkuð kostuleg reynsla fyrir óreyndan manninn.

Mikill talsmaður gegn þessu máli, sem reyndi að gera gys að því á ýmsa vegu, var hv. þm. Lúðvík Jósepsson, sem ég vil þó segja til mikillar virðingar að er parlamentaristi af gömlum skóla. Hann spurði og hló mikinn: „Eiga nefndir að hafa eftirlit með því hvort umferðarlögum sé fylgt?“ Af hverju á þingnefnd ekki að hafa eftirlit með því hvort umferðarlögum sé fylgt, ef það er til vandræða í þjóðfélaginu að þeim sé ekki fylgt? Ég sá aldrei neitt fyndið við það og sé ekki enn.

Þeir stóðu upp af hinum kantinum líka og töldu sig vera að verja þingræðið þegar þeir töluðu gegn þessu. Ég er nú þeirrar skoðunar, að ef eitthvert frv. hefur hér verið flutt til varnar raunverulegu þingræði, raunverulegu óspilltu þingræði, þá sé það þetta frv. En að þessu leytinu til, þá tókust á — maður á ekki að gera of mikið úr slíku en heldur ekki að líta fram hjá því — þá tókust á sjónarmið kynslóða í þessum efnum.

Helsti vandinn við okkar svokallaða þingræði — það er tæknilegt orð sem svífur svolítið í lausu lofti — er að það er of spillt. Og hvað er spillt þingræði? Það er það þegar menn hafa pólitíska hagsmuni af öðru en því að setja leikreglur og eru dæmdir eftir öðru en því hvernig leikreglur þeir setja. Þetta veit öll þjóðin að er gangur mála hér. Öll þjóðin veit að allstór hópur þm. vigtar þyngra sem bankaráðsmenn heldur en löggjafar, Framkvæmdastofnunarmenn heldur en löggjafar, Kröflunefndarmenn heldur en löggjafar. Og hvað er þá löggjöfin sjálf? Hún er aukaatriði. Löggjafarsamkoma, sem hefur löggjafarstörfin að aukaatriði, er auðvitað ekki löggjafarsamkoma. Hún er eitthvað allt annað.

Það er þetta, sem við höfum viljað snúa við. Ég neita þeim gömlu röksemdum, sem ég hef heyrt hér áður að verið sé að vinna þingræðinu tjón. Ég held þvert á móti að öll hugsun þessa máls sé í þágu raunverulegs og óspillts þingræðis.

Ég þakka fyrir, herra forseti.