29.11.1982
Efri deild: 13. fundur, 105. löggjafarþing.
Sjá dálk 861 í B-deild Alþingistíðinda. (573)

112. mál, eftirlaun aldraðra

Félmrh. (Svavar Gestsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. um eftirlaun til aldraðra, sem felur í sér framlengingu verðtryggingarákvæða í 21. gr. laga um eftirlaun aldraðra frá 1979 og ákvæða 24. gr. þeirra laga um kostnað af þeirri verðtryggingu, í samræmi við samkomulag launafólks og atvinnurekenda sem gert var á s.l. sumri og undirritað 30. júní 1982 af fulltrúum Alþýðusambands Íslands, Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, Vinnuveitendasambands Íslands og Vinnumálasambands samvinnufélaganna. Í því samkomulagi var því lýst yfir að þessir aðilar væru sammála um að beina því til heilbr.- og trmrh. að hann beitti sér fyrir því að framlengja áðurnefnd lagaákvæði til loka gildistíma laganna þ.e. til ársloka 1984. Frv. eins og það lítur hér út fylgir fjárhagsáætlun fyrir árið 1983 og endurskoðuð áætlun fyrir árið 1982. Þar kemur fram hvaða aðilar það eru sem bera kostnaðinn af þessu kerfi. Það eru auðvitað fyrst og fremst lífeyrissjóðirnir, en einnig koma þar við sögu ríkissjóður, Jöfnunarsjóður sveitarfélaga og Atvinnuleysistryggingasjóður.

Það var hér á Alþingi árið 1981 að samþykkt voru lög, sem gerðu ráð fyrir því að þeir sem fá eftirlaun frá umsjónarnefnd eftirlauna fengju aukalega í upphafi lífeyrisréttarferils síns þrjú stig, og kostnaður við þessi þrjú stig yrði borinn uppi af Atvinnuleysistryggingasjóði. Um þetta urðu nokkrar deilur hér, m.a. í hv. Ed., hvort rétt væri að Atvinnuleysistryggingasjóður bæri þennan kostnað, en sú varð niðurstaða núv. ríkisstj. að fara svo að.

Á s.l. sumri varð hins vegar samkomulag um að létta þessum kostnaði nokkuð af Atvinnuleysistryggingasjóði í áföngum, þar sem hér er um að ræða mjög tilfinnanlegan útgjaldalið fyrir Atvinnuleysistryggingasjóð, sem nemur um 25.3 millj. kr. á næsta ári samkv. þeirri fjárhagsáætlun sem fylgir frv. þessu. Við höfum þess vegna gert ráð fyrir því, og á því er byggt í fjárlagafrv. fyrir árið 1983, að hluti af þessum kostnaði Atvinnuleysistryggingasjóðs flytjist þegar á árinu 1983 yfir á ríkissjóð. Til þess að svo megi verða og til þess áð tryggja þetta er nauðsynlegt að breyta lögum um eftirlaun aldraðra enn frekar en gert er ráð fyrir í frv, þessu, þannig að sú áætlun um að létta þessum kostnaði af Atvinnuleysistryggingasjóði sem hér um ræðir verði lögfest. Mun ég koma hugmynd að brtt. í þeim efnum til hv. heilbr.- og trmn. deildarinnar svo að hún geti tekið afstöðu til þess um leið og hún fjallar um frv. í heild.

Um efnisatriði frv. er í sjálfu sér ekki margt fleira að segja nema 5. gr. þess. Þar segir að bráðabirgðaákvæði laganna um eftirlaun aldraðra falli niður, en það bráðabirgðaákvæði gerði ráð fyrir því að kostnaður við fæðingarorlof væri borinn uppi af Atvinnuleysistryggingasjóði. Forsendur fyrir því bráðabirgðaákvæði eru nú fallnar niður.

Herra forseti. Ég tel ástæðu til í tilefni af þessu frv. að fara nokkrum almennum orðum um stöðu lífeyrismála í landinu um þessar mundir og þróun þeirra á undanförnum árum, ekki síst vegna þess að mjög miklar umr. hafa farið fram hér á hv. Alþingi og nauðsynlegt er að þm. allir og ríkisstj. geri sér sem allra besta grein fyrir þessum málum.

Það eru mjög algengar allstórar fullyrðingar í þessu efni. T.d. er því stundum haldið fram að ekkert hafi gerst í lífeyrismálum undanfarin ár nema smávegis lagfæringar. Öll mál séu í nefndum og frá þeim hafi í raun og veru ekkert komið.

Í öðru lagi er því stundum haldið fram að kerfið sé að hrynja. Sjóðirnir séu óverðtryggðir, fjármagn þeirra hafi brunnið upp í verðbólgunni, sjóðirnir muni innan skammrar tíðar ekki geta sinnt hlutverki sínu og margir hljóti að verða gjaldþrota.

Í þriðja lagi er fullyrt: Lífeyrissjóðakerfið er frumskógur sem enginn botnar neitt í.

Í fjórða lagi: Fæstir lífeyrisþegar njóta verðtryggðs lífeyris. Misrétti í lífeyrismálum er hrikalegt, er sagt, og hefur farið vaxandi undanfarinn áratug.

Og í fimmta lagi er sagt: Aðild að lífeyrissjóði er jafnvel lítils virði eins og sakir standa.

Ég held að óhjákvæmilegt sé að þessar alvarlegu fullyrðingar séu teknar aðeins til umr. á hv. Alþingi vegna þess að sumar þeirra hafa hvað eftir annað verið bornar fram hér úr þessum ræðustól. Ég hygg að fáir menn hafi svarað betur þessum fullyrðingum en Hallgrímur Snorrason, starfsmaður Þjóðhagsstofnunar, gerði á fundi Sambands almennra lífeyrissjóða og á sjóðfélagafundi í lífeyrissjóðnum Hlíf seint á árinu 1981, þar sem farið var mjög rækilega yfir þessi mál.

Þar var gerð grein fyrir því, sem rétt er að geta einnig hér að það hafa verið starfandi í þessum málum nefndir, allt frá árinu 1976. Vissulega hefur starf þeirra tekið mikinn tíma. Hins vegar verða menn að átta sig vel á því, að það er flókið verkefni sem hér er um að ræða og gífurlega ríkir hagsmunir, þannig að það hlýtur að taka tíma að fara yfir verk af þessu tagi. Meðan unnið hefur verið að því að reyna að ná samkomulagi um heildarendurskoðun á lífeyrissjóðakerfinu hefur náðst samkomulag um ýmiss konar skammtíma úrlausnir í þessum efnum, sem eiga fullan rétt á sér og hafa auðveldað það mjög að eðlileg niðurstaða fáist í lífeyrissjóðamálunum. Hér á ég sérstaklega við setningu laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda, setningu laga um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda og laga um skráningu lífeyrisréttinda. Þetta endurbótastarf hefur verið tímafrekt og auðvitað hefur það komið að nokkru niður á meginverkefninu, en þetta starf hefur engu að síður átt rétt á sér.

Ef við förum yfir þessa helstu áfanga í lífeyrissjóðamálunum á s.l. áratug, þá má segja að fyrsti áfanginn hafi verið stofnun lífeyrissjóða verkalýðsfélaga á grundvelli samkomulags sem gert var milli atvinnurekenda og Alþýðusambands Íslands í kjarasamningunum á árinu 1969. Hér var um að ræða mjög mikilvægan áfanga sem tryggði það að þúsundir manna, sem áður áttu engin lífeyrissjóðsréttindi, fengu nú þegar lífeyrissjóðsréttindi án þess að þeir hefðu endilega greitt iðgjöld til lífeyrissjóða. Þetta gerðist með þeim hætti að ríkissjóður og Atvinnuleysistryggingasjóður tóku á sig að greiða í raun og veru hluta af iðgjöldunum fyrir þessa einstaklinga.

Annar áfanginn í lífeyrissjóðamálunum náðist síðan með samkomulagi Alþýðusambands Íslands og atvinnurekenda í tengslum við gerð kjarasamninga í feb. 1976. Meginefni þess samkomulags var tvíþætt. Annars vegar var samið um þá breytingu á starfsemi lífeyrissjóðanna á samningssviði þessara aðila, að lífeyrir samkv. lögum um eftirlaun til aldraðra félaga í stéttarfélögum skyldi verðtryggður og þau útgjöld skyldu að hluta borin sameiginlega af hlutaðeigandi lífeyrissjóðum. Hins vegar gáfu aðilar sameiginlega út yfirlýsingu um heildarendurskoðun lífeyriskerfis og nýskipan lífeyrismála, en á þeim grundvelli hefur verið starfað síðan.

Verðtryggingin, sem um var samið, var í því fólgin að lífeyririnn yrði miðaður við kauptaxta í upphafi hvers árs og á miðju ári í stað þess að vera reiknaður af meðallaunum undangenginna fimm ára eins og þetta kerfi var áður. Þar sem grunnlaun, sem lífeyririnn miðaðist við, voru í ársbyrjun 1976 meira en tvöfalt hærri en meðallaun næstu fimm áranna á undan hafði þessi verðtrygging í för með sér meira en tvöföldun eftirlaunanna. 1. des. 1981 urðu viðmiðunarlaunin um 31/2-falt hærri en meðaltal næstu fimm ára á undan. Til að gefa enn frekari hugmyndir um áhrif verðtryggingarinnar má nefna að hún snerti strax fjárhag nærri 6 þús. lífeyrisþega og í þeim hópi hefur fjölgað mjög verulega síðan. Er þá eingöngu talinn sá hópur sem naut með beinum eða óbeinum hætti hækkunar á eftirlaunum samkv. lögum um eftirlaun til aldraðra félaga í stéttarfélögunum.

Þriðja áfangann í þróun lífeyrismála undanfarin ár má telja lífeyrissamkomulag aðila vinnumarkaðarins í tengslum við kjarasamninga í júní 1977. Farmanna- og fiskimannasamband Íslands gerðist þá aðili að samkomulaginu fyrir hönd sjóða á samningssviði þess. Samkomulagið 1977 fól einkum í sér þær breytingar að verðbótadögum lífeyrisgreiðslna var fjölgað úr tveimur í fjóra á ári. Mikilvægari var þó sú stefnuyfirlýsing, sem ríkisstj. gaf að tilhlutan samningsaðila og í tengslum við kjarasamningana, að unnið skyldi að því að sá réttur sem fólst í lögum um eftirlaun til aldraðra félaga í stéttarfélögum skyldi gerður að almennum rétti.

Fjórði áfanginn á síðasta áratug í lífeyrismálum náðist á árinu 1978. Á grundvelli lífeyrismálayfirlýsingarinnar 1977 vann átta manna nefndin á árinu 1978 að undirbúningi löggjafar um eftirlaun til aldraðra. Endanlega samdi Guðjón Hansen frv. þar að lútandi og eftir umræðu í 17 manna nefndinni skilaði hún tillögum að frv. í hendur ráðh. í byrjun árs 1979. Lagði hann það síðan fram á Alþingi. Ágreiningur um fjárhagsákvæði varð þó til þess að frv. var ekki lögfest fyrr en í árslok 1979. Með samþykkt þessara laga var lágmarksréttur til eftirlauna samkv. lögum um eftirlaun til aldraðra félaga í stéttarfélögum gerður að almennum rétti. Lögin komu til framkvæmda í ársbyrjun 1980. Sú útvíkkun réttinda, sem þar var um að ræða, nær nú þegar til mörg hundruð manna á eftirlaunaaldri sem áður áttu engan lífeyrisrétt.

Fimmta áfangann í lífeyrismálum að undanförnu má telja samþykkt þriggja frumvarpa, sem voru undirbúin af lífeyrisnefndinni og fjmrn. og samþykki á Alþingi á árinu 1980, í tíð núv. ríkisstj. Þetta voru lögin um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda og um skráningu lífeyrisréttinda. Eftir gildistöku eftirlaunalaganna þótti óhjákvæmilegt að þegar yrði komið á skylduaðild að lífeyrissjóðum fyrir þá starfandi menn sem þátttökuskylda næði enn ekki til samkv. lögum eða kjarasamningum. Tilgangur með setningu laganna um skyldutryggingu lífeyrisréttinda var því sá að tryggja að allir starfandi menn bæru á sama hátt kostnað af lífeyristryggingum, eftir að nær öllum landsmönnum hafði verið tryggður sá lágmarksréttur til eftirlauna sem fólst í lögum um eftirlaun til aldraðra.

Í lögunum um söfnunarsjóð er kveðið á um starfrækslu almenns óbundins lífeyrissjóðs, er verða skal sjóður þeirra manna sem ekki eiga ótvíræða sjóðsaðild annars staðar og ekki kjósa að eiga aðild að lífeyrissjóðum sem fyrir eru. Í lögunum um skráningu lífeyrisréttinda er kveðið á um að tekin verði upp almenn og heildstæð skráning lífeyrisréttinda og iðgjaldsgreiðslna. Með skráningu þessari er að því stefnt að koma á fót samræmdu upplýsingakerfi, sem geti orðið grundvöllur eftirlits með því að lagaákvæðum um skylduaðild að lífeyrissjóðum sé fullnægt, og jafnframt grundvöllur heildarendurskoðunar á lífeyriskerfinu og samræming á réttindum og iðgjöldum.

Auk þeirra áfanga, sem hér hefur verið getið, hefur á undanförnum árum orðið gerbreyting á ávöxtun fjármagns lífeyrissjóðanna. Annars vegar hefur þetta gerst með kaupum sjóðanna á verðtryggðum skuldabréfum. Hafa um þetta m.a. verið sett sérstök lagaákvæði er skyldað hafa lífeyrissjóði til að verja tilteknum hluta ráðstöfunarfjár síns til kaupa á verðtryggðum skuldabréfum. Segja má að undirrót þessara kvaða hafi verið sú nauðsyn sem talin hefur verið á því að tryggja fjármögnun fjárfestingarlánasjóðanna. Skuldabréf þessi hafa jafnan verið með afar góðum kjörum fyrir lánveitendur, lífeyrissjóðina, þ.e. fullri verðtryggingu og 3.25-3.50% nafnvöxtum. Kvöðunum um þessi skuldabréfakaup hefur vissulega verið tekið nokkuð misjafnlega, en í reynd er ljóst að mikil skuldabréfakaup undanfarin ár svo og hin ríkulega ávöxtun, sem sjóðirnir hafa notið af þessum lánum, hafa haft geysilega hagstæð áhrif á stöðu lífeyrissjóðanna. Og þau áhrif eiga eftir að koma skýrar fram er til lengdar lætur. Á hinn bóginn hafa svo sjóðirnir notið góðs af þeim miklu breytingum í vaxtamálum og á verðtryggingar- og fjármagnsmarkaði sem orðið hefur undanfarin ár. Er nú svo komið að bein verðtrygging í útlánum til sjóðfélaga hefur verið tekin upp hjá flestöllum lífeyrissjóðum í landinu. Sú þróun sem hér hefur verið lýst hefur í reynd gerbreytt fjárhagsstöðu lífeyrissjóðanna til hins betra.

Annar þáttur lífeyrissjóðamálanna í þessu landi, sem er mjög gildur og í raun og veru gildari en víðast hvar annars staðar, eru almannatryggingalögin og lífeyrir samkv. þeim. Það hefur orðið mjög veruleg breyting á undanförnum árum, ekki samkv. lögum fyrst og fremst, heldur samkv. reglugerðum sem settar hafa verið um hækkun tekjutryggingar talsvert umfram hækkun grunnlífeyris á hverjum tíma. Ákvæðunum um tekjutryggingu hefur verið breytt margsinnis á þeim 10 árum sem liðin eru frá setningu laganna um eftirlaun aldraðra, m.a. að tilhlutan aðila lífeyrissjóðssamkomulagsins frá 1976 og 1977 og í tengslum við kjarasamninga þeirra. Um þær breytingar sem orðið hafa í lífeyrismálum á undanförnum 10 árum má nefna margar tölur. Ég ætla að leyfa mér að nefna nokkrar til glöggvunar, sem ég held að sýni ákaflega vel þá miklu breytingu sem hér hefur verið að ganga yfir.

Það má t.d. nefna að í árslok 1974 nutu 6430 ellilífeyrisþegar tekjutryggingar. Hinn 1. okt. 1982 voru 12 400 ellilífeyrisþegar með tekjutryggingu. Þeim hafði því fjölgað um nærri 6 þús. á fimm árum. Fjölgunin kemur enn betur fram ef útgjöld til tekjutryggingar eru umreiknuð til fjölda bótaþega miðað við fulla bótafjárhæð. Þannig svöruðu útgjöldin árið 1974 til þess að fullrar tekjutryggingar nytu 3820 einhleypir ellilífeyrisþegar. Nú er þessi tala komin í 7800. Nemur fjölgunin því 4 þúsundum á þessum tíma og er þarna um tvöföldun að ræða. Samsvarandi tölur fyrir hjón eru 749 árið 1974 og 1800 árið 1979. Hér hefur talan 2.4-faldast á þessum fimm árum.

Á því árabili sem hér um ræðir hafa útgjöld til tekjutryggingar ellilífeyris aukist í krónum um 70% að meðaltali á ári, en árleg meðalhækkun verðlags nam á sama tíma 45 %. Þá hefur fólki á ellilífeyrisaldri, þ.e. 67 ára og eldra, fjölgað um 2.5% á ári að jafnaði. Útgjöld til tekjutryggingar ellilífeyris hafa því að meðaltali aukist að raungildi um 14–15% á mann á ári á tímabilinu 1974–1982. Sé litið til bótafjárhæðanna sjálfra má í grófum dráttum segja að ellilífeyrir hafi á undanförnum árum breyst í hátt við kauptaxta, en tekjutryggingin hefur hins vegar hækkað talsvert meira. Kaupmáttur ellilífeyris og tekjutryggingar, þ.e. þeirra lágmarkstekna sem almannatryggingar tryggja ellilífeyrisþegum, hefur þannig aukist nokkuð umfram kaupmátt kauptaxta. Raunar er kaupmáttaraukningin undangengin 5–6 ár svipuð og á ráðstöfunartekjum allra einstaklinga. Yfir lengri tíma séð er hér um að ræða nokkru meiri aukningu.

Eins og menn sjá af þessari upptalningu hefur orðið mjög veruleg breyting á þeim tíma sem hér um ræðir í almannatryggingunum og einnig í hinu almenna lífeyrissjóðakerfi sem um var samið í kringum 1970. Ef reynt er að meta greiðslur lífeyrissjóðanna s.l. átta ár kemur einnig fram að mjög veruleg aukning hefur orðið þar, sem er viðbót við þá aukningu sem orðið hefur í almannatryggingakerfinu. Hallgrímur Snorrason kemst þannig að orði um þetta atriði í fyrrnefndu erindi sínu:

„Þetta má m.a. sjá af því að s.l. átta ár hafa lífeyrisgreiðslur lífeyrissjóða að jafnaði aukist um a.m.k. 11 % á ári umfram hækkun kauptaxta og fjölgun fólks á lífeyrisaldri“ og raunar gæti þessi aukning verið töluvert vanmetin í tiltækum gögnum. Eftirlaun samkv. lögum um eftirlaun aldraðra hafa hins vegar aukist úr 147 mill j. kr. árið 1975 í 7406 millj. gkr. árið 1981 eða nær fimmtugfaldast á sama tíma og kauplag hefur tólffaldast.

Þær breytingar í lífeyrismálum, sem hér hefur nú stuttlega verið gerð grein fyrir, sýna að í þessum málum hefur átt sér stað mjög veruleg þróun í rétta átt. Ég held að menn verði að skoða þessi mál hlutlægt í stað þeirra sleggjudóma sem stundum heyrast um þau. Hinu er ekki að neita, að margt er að í þessu efni. Einkum er það það að lífeyriskerfið er of flókið að mínu mati. Það er ekki nógu skilvirkt eins og er. Það er einnig að í þessu efni að hér er vafalaust um að ræða óþarflega marga aðila sem fara höndum um þetta lífeyriskerfi. Ég held að í heildina tekið hafi hins vegar átt sér stað mjög veruleg framþróun sem ástæða er til að muna eftir. Það er fullvíst að kaupmáttur ellilífeyrisþegans er nú mun betri að jafnaði en hann var fyrir 10–12 árum eða svo. Er þar tvennu fyrir að þakka. Annars vegar stórfelldri aukningu tekjutryggingarinnar sjálfrar og svo hins vegar því að lífeyriskerfið hefur mjög eflst á undanförnum árum og lífeyrissjóðirnir sjálfir eru sterkari en þeir voru vegna verðtryggingarinnar, vegna skuldabréfanna m.a. sem þeir hafa orðið að kaupa af fjárfestingarlánasjóðunum. Þó að margir lífeyrissjóðirnir hafi gagnrýnt það og sent frá sér kvörtunaryfirlýsingar um þessi skuldabréfakaup, þá er alveg fullvíst að þessi útlán hafa hjálpað lífeyrissjóðunum mjög verulega.

Ég ætla, herra forseti, ekki að þreyta þd. á miklu lengri ræðu. Það mætti fara um þetta fleiri orðum en ég geri það ekki að sinni nema tilefni gefist til í umr. Ég tel mig hafa sýnt fram á að sumar fullyrðingarnar, sem hafðar eru í frammi um lífeyrissjóðina, eiga ekki við rök að styðjast og að þessi mál eru flóknari en svo, að unnt sé að afgreiða þau með einföldum sleggjudómum. En vissulega er þar margt sem betur má fara.

Núna er það þannig, að ellilífeyrir er frá næstu mánaðamótum 6106 kr., þ.e. ellilífeyrir, tekjutrygging og heimilisuppbót, sem skiptist þannig að ellilífeyririnn er 2399 kr., á mánuði, tekjutryggingin 2789 kr. og heimilisuppbótin 918 kr. Samtals eru þetta 6106 kr. á mánuði eins og áður sagði. Til samanburðar skal þess getið, að 7. taxti Verkamannasambands Íslands eftir fimm ár verður frá næstu mánaðamótum 8061 kr.

Herra forseti. Ég legg til að frv. þessu verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. heilbr.- og trn. Mér þætti vænt um ef unnt væri að halda þannig á málum að nefndin í Nd. fengi að fylgjast með meðferð málsins í þessari deild, því að það er æskilegt og nauðsynlegt reyndar að mál þetta, sem er einfalt í sniðum í sjálfu sér, fái afgreiðslu hér á hv. Alþingi fyrir áramót. Þau lagaákvæði sem hér er verið að framlengja falla ella úr gildi og slíkt mundi hafa í för með sér alvarlega réttaróvissu fyrir lífeyrissjóðakerfið.