30.11.1983
Neðri deild: 19. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 1293 í B-deild Alþingistíðinda. (1139)

35. mál, þingsköp Alþingis

Flm. (Kjartan Jóhannsson):

Herra forseti. Hér er endurflutt frv. sem flutt var áður á 103. löggjafarþingi af hv. þáv. þm. og núv. ambassador Benedikt Gröndal. Það hlaut ekki afgreiðstu á því þingi, en hins vegar held ég að óhætt sé að segja að það hafi hlotið mjög góðar undirtektir.

Í þessu frv. eru þrjú atriði sérstaklega tekin til meðferðar. Ástæðan er sú, að þessir þættir þingmála hafa vaxið mjög mikið á undanförnum árum. En áður en á það er bent er kannske rétt að vekja athygli á því sem ekki er í þessu frv. Það eru ekki gerðar neinar till. um breytingar á meðferð á frv. til laga. Þar mundi málfrelsi, ef menn vilja orða það svo, vera nákvæmlega eins og verið hefur. Og það eru ekki heldur lagðar til neinar breytingar á ákvæðum um skýrslur ráðh., sem hafa gegnt hér vaxandi hlutverki á undanförnum árum. Þær hafa í rauninni gefið tækifæri til þess að fjalla um málin með nýjum hætti, miðað við það sem áður tíðkaðist, og með ítarlegri hætti en áður.

En þau atriði sem hér er gert ráð fyrir að breyta eru þessi þrjú.

Það er fjallað í fyrsta lagi um till. til þál. Þeim er samkvæmt þessu lagafrv. skipt í tvo flokka. Í fyrri flokknum eru þær þál. sem fjalla um stjórnskipan, utanríkis- eða varnarmál eða staðfestingu framkvæmdaáætlana, t.d. vegáætlunar. Varðandi þessar tegundir þáltill. er gert ráð fyrir sömu meðferð og nú, þ.e. tveimur umr. og nær ótakmörkuðum ræðutíma, en um allar aðrar þáltill. fari einungis fram ein umr. Við þá umr. fái flm. 10 mínútur til framsögu, en að framsögunni lokinni verði till. vísað til n. án frekari umr. Þegar n. hefur afgreitt þessa þáltill. fari hin eiginlega umr. fram og þá fái frsm. n. og flm. fimm mínútur, en síðan sé ræðutími almennt takmarkaður við þrjár mínútur. Jafnframt er gert ráð fyrir að þáltill. verði aðeins leyfðar í Sþ. Það er auðvitað ljóst að með þessum hætti mundi sá heildartími sem þær taka styttast mjög verulega. Þetta var um meðferð á þáltill.

Annar þátturinn varðar afgreiðslu fsp. Það er samkvæmt þessu frv. gerð till. um að sú breyting verði gerð, að einungis fyrirspyrjandi og ráðh. sá sem svarar taki til máls. Við þetta styttist vitaskuld sá tími sem þarf til afgreiðslu á hverri fsp. og aðrar fsp. ættu að komast að þeim mun fyrr og fsp. atmennt. Það er óvíst að tími til fsp. í heild styttist, en fleiri fsp. yrði væntanlega svarað.

Þriðji þátturinn varðar umr. utan dagskrár. Í núverandi þingsköpum eru engin ákvæði um umr. utan dagskrár. Hér er gerð till. um að sett verði ákvæði í þingsköp um umr. utan dagskrár, en þær eru veigamikill og vitaskuld nauðsynlegur þáttur þingstarfa. Það er gert ráð fyrir að slíkar umr. fari aðeins fram í Sþ. Röksemdin fyrir því er sú, að það geti tæpast talist eðlilegt að önnur deildin ein ræði aðkallandi mál, sem ekki þoli bið, en þau geti ekki talist aðkallandi í hinni deildinni. Þá er ennfremur lagt til að settar verði hömlur á ræðutíma svo að slíkar umr. fari ekki úr böndum eða ryðji öðrum þingstörfum frá.

Í framsöguræðu með þessu frv., þegar það var flutt áður af hv. þáv. þm. Benedikt Gröndal gat hann þess að fjöldi þáltill. hefði vaxið mjög ört. Ég ætla að leyfa mér, með leyfi forseta, að lesa fáeinar setningar um framsöguræðu hans. Hann segir í framsöguræðu sinni á 103. löggjafarþingi:

„Það er fyrst á nokkrum síðustu áratugum sem till. til þál. hafa orðið svo margar sem raun ber vitni nú á okkar dögum og við þekkjum vel af störfum þingsins. Áður fyrr voru slíkar till. sjaldgæfar og yfirleitt fluttar í deildum. Ég get nefnt það sem dæmi, að 1925 voru fluttar 23 þáltill., 1928 35, 1950 eru þær komnar upp í 54, 1960 orðnar 73 og 1976 eru þáltill. 88. Það sem af er þessu þingi er búið að flytja 60 þáltill.“

Þessi ræða er haldin hinn 4. febrúar, og ef ég man rétt, herra forseti, urðu þáltill. um 100 talsins á undanförnum þingum. Af þessu geta menn vitaskuld séð að þáltill. hafa tekið upp sífellt stærri hluta í störfum þingsins og eiginlega verið að eyða tímanum sem á að fara í að fjalla um lagafrv., en það á að vera meginverkefni þingsins.

Hitt er ljóst, að þáltill. gegna mjög mikilvægu hlutverki. En það er líka ljóst, að þær þáltill. sem til umfjöllunar eru hér eru í sannteika af tvennum toga. Af þessu tilefni og að því er varðar fyrri flokkinn, sem fjallar um stjórnskipunarmál, utanríkismál og staðfestingu á framkvæmdaáætlunum og annað slíkt, vil ég líka rifja upp hluta úr ræðu hv. þm. Benedikts Gröndals þar sem hann bendir á nokkur atriði sem hafi einmitt verið fjallað um með þáltill. og hafi verið veigamikil stefnumörkun í fólgin. Ég vil þá vitna til þess hluta ræðunnar aftur, með leyfi hæstv. forseta, en Benedikt sagði í þessari ræðu:

„Margar stærstu ákvarðanir, sem við tókum einhliða í sjálfstæðisbaráttunni, tókum við með þáltill., t.d. þegar við fluttum konungsvaldið inn í landið í byrjun ófriðarins eða þegar við sögðum upp sambandssáttmálanum við Dani. Flestar meiri háttar ákvarðanir í utanríkismálum, staðfestingar á samningum, eins og inngöngu í Altanshafsbandalagið, sem menn muna, og till. sem sýndu samstöðu okkar allra í landhelgismálinu, þetta er gert með þáltill. Vissar framkvæmdir, eins og t.d. vegaáætlun eða gróðuráætlunin frá 1974, eru staðfestar með þáltill. Till. af þessu tagi fela í sér ákvörðun sem er hafin yfir allan efa, bæði lögleg og gild, hvað sem fróðir menn annars segja um þáltill.“

Það er m.a. með hliðsjón af þessu sem þáltill. er skipt upp í tvo flokka og þeim þáltill. sem eru af þessu tagi gert mun hærra undir höfði. Aðrar þáltill., og langstærstur hluti þeirra sem fluttur er á Alþingi, eru fluttar til að vekja athygli á ákveðnum málum eða jafnvel til þess að vekja athygli á flm. sjálfum. Þær eru auðvitað af allt öðrum toga. Það eru mál sem flm. telur ekki tímabært að setja í lagaform eða hann hefur ekki aðstöðu til eða þá sem hentar ekki að setja í lagaform. Það að vekja athygli á málum er auðvitað gott og gilt og ágætur tilgangur og nauðsynlegt að möguleiki sé á því, en það á ekki að gera jafnmiklar kröfur til þáltill. af slíku tagi, og með því að veita þm. þann mikla rétt sem felst í því að flytja þáltill. af slíku tagi ætti líka að vera viðunandi að sá tími sem fer í umfjöllun um slíkar þáltill. sé verulega styttur og störf þingsins verði þess vegna drýgri.

Það má ætla að ef þetta yrði að lögum mundi stór hluti, kannske 2/3 hlutar eða meira, af öllum þáltill. taka eins og 10 mín. af störfum Alþingis, þ.e. aðeins þær 10 mín. sem tæki að mæla fyrir þeim. Þær kæmu þá aldrei til frekari umfjöllunar nema ef þingnefnd hefði afgreitt þær.

Varðandi fsp.-formið er það að segja, að 2. gr. þessa lagafrv. fjallar um það. Það er líka svo að fsp. voru ekki margar hér áður fyrr, fyrst eftir að þær komu í þingsköpin. Ég ætla, með leyfi forseta, að lesa upp úr ræðu Benedikts Gröndals á sínum tíma örfáar línur um það, en þær eru þessar:

„En fsp. voru fáar langt fram eftir árum. Árið 1925 eru þær fjórar, 1928 eru þær fjórar. Árið 1934, sem var mikið annaþing, fann ég aðeins eina í þingtíðindum. Árið 1950 eru þær ekki nema átta, 1960 ekki nema tíu, og 1961 ellefu.

En svo kemur stökk. Árið 1976 eru fsp. allt í einu komnar upp í 54. Og það sem af er þessu þingi — til s.I. laugardags — “ en ræðan er flutt 4. febrúar, „voru komnar fram 60 fsp. Og þá sýndist mér að þriðjungi þeirra væri ósvarað.“

Það er einmitt þetta sem mér hefur þótt einkenna mjög þingstörf seinustu árin einkanlega — ég skal ekki taka þetta þing, en seinustu tvö þing a.m.k. — og það er sá óheyrilegi dráttur sem varð á svörum við fsp. Það hefur tekist betur til á þessu þingi, en fjöldi fsp. er áreiðanlega ekki minni á þessu þingi en áður. En með því að taka þann tíma sem fer í umfjöllun um fsp. má vitaskuld gefa meira rými, þá ættu fleiri fsp. að komast að og fleiri fsp. að verða svarað.

Það er augljóst að fsp.-formið er mjög nauðsynlegt fyrir þingið. Það er eiginlega eitt besta form sem þingið hefur til þess að fylgjast með framkvæmdavaldinu og veita framkvæmdavaldinu aðhald. Það er ekki fyrr en á seinni árum sem farið er að halda sérstaka fundi um fsp., en nú upplifum við það að umr. um fsp. eru einn dag vikunnar og stundum standa þær nokkuð tengi þann daginn, en stundum ekki nema skamma hríð. Með þessu móti hefur ekki tekist, a.m.k. ekki á undanförnum árum, að afgreiða nema hluta af þeim fsp. sem fram hafa komið.

Þær fsp. sem hafa verið til umfjöllunar hér hafa oft gefið tilefni til eldhúsumr., en það er náttúrlega ekki hægt að gera ráð fyrir að það geti komist að margar fsp., svo unnt sé að svara þeim, ef menn vilja hafa eldhúsumr. af því tagi um fsp. Til að ráða fram úr þessu er gerð till. um að menn fórni þeim rétti til eldhúss sem hefur verið fólgin í fsp., en hefur þó verið takmarkaður með því að takmarka ræðutíma hvers ræðumanns, en fylgi þeirri reglu að það sé fyrirspyrjandi einn og ráðh. sem fjalli um fsp.

Þá er rétt að taka fyrir þriðja þáttinn, sem eru umr. utan dagskrár. Og ég vil líka vitna í framsöguræðuna með frv. þegar það var fyrst flutt, en í þeirri ræðu var þannig um þetta fjallað:

„Þá kem ég að lokum að því er við köllum umr. „utan dagskrár“ sem er dálítið óheppilegt orðalag, vegna þess að venjulega telja menn að fundur hefjist um teið og hann er settur. Hér þarf forseti að setja fund, afgreiða fundargerð, lesa upp framlögð skjöl og tilkynningar um fjarvistir og annað. Þá fyrst segir hann: Nú verður gengið til dagskrár.

Þannig er þetta tilkomið. Þegar hann gefur mönnum orðið áður en gengið er til prentaðrar dagskrár, þá eru það umr. „utan dagskrár“.

Þessar umr. gegna miklu hlutverki. Þær voru áður fyrr afar sjaldgæfar, aðeins einu sinni 1925, aldrei 1928, níu sinnum 1934, einu sinni 1950, sjö sinnum 1960 og sex sinnum 1961.

Það eru ekki komin út heftin fyrir allra síðustu árin, heldur Benedikt áfram, „en við vitum af eigin reynslu hvað þetta er orðið miklu algengara nú. Það verður að bæta því við, að hér áður fyrr tóku menn til máls utan dagskrár svo til eingöngu til að ræða um vinnubrögð í þinginu. Menn ráku á eftir eigin till., eins og hv. þm. Birgir Ísl. Gunnarsson gerði í gær eða fyrradag, en urðu fljótt úr því umr. um hrúta í Húnavatnssýslu og fleiri göfug umtalsefni. En áður fyrr var þetta nálega eingöngu um innanþingsmál. Þó voru til mikilvægar undantekningar, og eitt frægasta atvikið, sem gerst hefur í þessum sal, var utan dagskrár. Það var þegar Tryggvi Þórhallsson strunsaði hér inn 1931, Ásgeir Ásgeirsson gaf honum orðið utan dagskrár, og hann rauf þingið.

Kom það öllum á óvart og ætlaði allt vitlaust að verða. Þetta gerðist utan dagskrár og er gott dæmi um það, að slíkt form þarf að vera til.“ Segir í grg.

Það mun ljóst vera að form að því tagi sem hér um ræðir, þ.e. möguleikinn til að taka til máls utan dagskrár eða fjalla réttara sagt um brýn viðfangsefni sem ekki þola bið, mun vera til í öllum þjóðþingum. Í breska þinginu, en þeir Bretar eru sérvitrir og gamaldags, líta þeir svo á að það þurfi að flytja till. um að slíta fundi. Þeir telja till. um að slíta fundi svo víðtæka að um hana megi ræða allt milli himins og jarðar. Það er þeirra form á að taka til máls með þeim hætti sem við gerum hér þegar við tökum til máls utan dagskrár.

En hér eru engin ákvæði í þingsköpum um umr. utan dagskrár. Þær eru atgerlega á valdi forseta. Og það er auðvitað margt sem veldur því að erfitt er fyrir forseta að hafa hömlur á slíkum umr. Þær hafa oft orðið til þess að ryðja algerlega burt þeim verkefnum sem Alþingi átti að öðrum kosti að vera að fást við þann daginn. Þess vegna er hér fjallað sérstaklega um þetta og gerð tilraun til að setja fram lagagrein sem setji einhverja fasta reglu um hvenær og hvernig skuli með fara varðandi umr. utan dagskrár.

Það sem fyrst kemur þá til umfjöllunar er að setja einhverjar reglur um hvað slíkar umr. geti fjallað og í annan stað að það skuli þá vera lagt í vald forseta að heimila eða synja ósk um slíka umr. En það sem er vegvísir í þessum efnum mundi þá hér, eins og hjá öðrum þjóðþingum, vera að um aðkallandi mál væri að ræða, sem ekki þolir bið. Það er gert ráð fyrir að umr. sé utan dagskrár, en líka að ef forseti telji rétt geti hann rofið dagskrá einhvern tíma dags eða kvölds og leyft slíkar umr., sem er reyndar háttur sem upp hefur verið tekinn í vaxandi mæli á undanförnum 1–2 árum. Jafnframt eru ákvæði sem eru samhljóða því sem hér er tíðkað eða í samræmi við hefð um að óska eftir slíkum umr. við forseta og þá tiltekið í þessu frv. að það sé ekki síðar en kl. 11 sama dag og ef málið snertir ráðh. eigi ráðh. að fá um það að vita ekki seinna en kl. 12.

Síðasta atriðið, sem ætti að verða til að hindra að umr. utan dagskrár flæði út um allt, er að takmarka tímann í þeim umr. og þá þannig að frsm. og ráðh. fái 10 mínútur hvor í fyrra skiptið og í síðara skiptið fái þeir 5 mínútur hvor, en síðan geti allir þm. tekið til máls og talað þá 3 mínútur hver tvisvar sinnum. Það er auðvitað bundið skilyrði í þessu eins og annars staðar og í samræmi við önnur ákvæði í þingsköpum, að forseti geti engu að síður heimilað mönnum að gera aths. til viðbótar. Það verður að vera á hans valdi. Jafnframt er þá það, sem ég benti á áður, að umr. utan dagskrár séu ekki heimilar í deildum. Það þýðir vitaskuld að út falla þeir fundadagar þegar deildafundir eru sem mögulegir dagar undir umr. utan dagskrár.

Þessi eru þá meginatriði frv. Eins og ég gat um og hefur komið fram hér í ræðu minni var það áður flutt á 103. löggjafarþingi og hlaut þá mjög jákvæðar undirtektir, eins og þm. geta kynnt sér með því að fara í þingtíðindi, en það skal tekið fram nú, eins og þegar frv. var flutt hinu fyrsta sinni, að það er auðvitað ekkert fast í hendi um þær tímasetningar sem þarna eru settar fram, 3 mínútur, 10 mínútur, 5 mínútur, vitanlega má öllu því hnika til, heldur er fyrst og fremst hugmyndin að Alþingi fjalli sérstaklega um þessa þrjá þætti í störfum sínum og finni leiðir til að gera þá þætti markvissari, getum við sagt, koma betri skipan á þau mál.

Herra forseti. Ég legg svo til að þessu frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til allshn.