05.03.1984
Neðri deild: 54. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 3363 í B-deild Alþingistíðinda. (2888)

155. mál, kosningar til Alþingis

Forsrh. (Steingrímur Hermannsson):

Herra forseti. 1. flm. þessa frv., hv. þm. Þorsteinn Pálsson, mælti fyrir frv. á einum af síðustu fundum Alþingis fyrir jólahlé. Málið er nú tekið fyrir að nýju. Mun ég fyrst og fremst lýsa viðhorfi Framsfl. til þess.

Eins og hv. þm. er að sjálfsögðu mjög vel kunnugt hefur síðustu ár verið vaxandi gagnrýni á einkum það misvægi atkvæða sem hefur smám saman þróast milli þéttbýlis og dreifbýlis með búsetuflutningum um landið. Þegar kosningalögin, þau sem nú gilda, voru sett 1959 var vægi atkvæða á milli þéttbýlis og dreifbýlis þannig: 1:3,22 á milli fámennasta kjördæmisins og Reykjavíkur, 1:1,83 á milli fámennasta kjördæmisins og Reykjaness og 1:1,65 á milli fámennasta kjördæmisins og Norðurl. e.

Árið 1979 hafði þetta vægi atkvæða breyst þannig að á milli fámennasta kjördæmisins og Reykjavíkur var vægi atkvæða orðið 1:3,67, en á milli fámennasta kjördæmisins og Reykjaness, 1:4,11 og 1:2,18 á milli fámennasta kjördæmisins og Norðurl. e. Um þessa röskun hefur verið fjallað í öllum stjórnmálaflokkum, m. a. í Framsfl., og allmargar samþykktir gerðar.

Ég vil leyfa mér, með leyfi forseta, að rekja nokkrar þessar samþykktir. Í fyrsta lagi vil ég lesa samþykkt sem gerð var á miðstjórnarfundi flokksins 1980:

„Framsfl. telur tímabært að breyta kosningalögum og kjördæmaskipan með tilliti til þeirrar byggðaröskunar sem orðið hefur frá setningu laganna fyrir rúmum 20 árum. Hins vegar telur flokkurinn að ný kjördæmaskipan og endurskoðun á stjórnsýslukerfinu og starfsháttum Alþingis séu svo nátengd mál að þau þurfi að leysa öll í senn, þar sem gætt verði eðlilegra áhrifa hvers einstaklings sem og áhrifa hverrar byggðar og hverrar stjórnsýslueiningar á stjórnmálaákvarðanir. Stefnt verði að því að ljúka þeirri endurskoðun á kjörtímabilinu.“

Árið 1981 gerði miðstjórn Framsfl. svohljóðandi samþykkt:

„Miðstjórn Framsfl. felur þingflokki og framkvæmdastjórn að vinna að endurskoðun stjórnarskrárinnar. Í því sambandi leggur miðstjórnin áherslu á eftirfarandi atriði:

1. Miðstjórnin telur fjölgun kjördæma koma til greina, en þó verði í aðalatriðum haldið sömu kjördæmaskipan og verið hefur síðan 1959.

2. Vægi atkvæða verði leiðrétt með hliðsjón af því hlutfalli sem var þegar núverandi kjördæmaskipan var ákveðin. Þetta verði gert með fjölgun kjördæmiskjörinna þm. og breyttum reglum um úthlutun uppbótarþingsæta. Fjölgun þm. verði þó takmörkuð eins og frekast er unnt.

3. Kjördæmakjörnum þm. verði ekki fækkað í neinu kjördæmi miðað við núverandi kjördæmaskipan.

4. Kosningar verði gerðar persónubundnari en nú er.

5. Kosningarréttur miðist við 18 ára aldur.“

Á flokksþingi Framsfl. sem haldið var í Reykjavík 13.–18. nóv. 1982 var einnig gerð svohljóðandi samþykkt:

„18. flokksþing framsóknarmanna, haldið í Reykjavík 13. -18. nóv. 1982, felur þingflokki að vinna að því að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar ljúki sem allra fyrst. Þingið telur að almenn þjóðmálaumræða þurfi að eiga sér stað um nefndarálitið og að efna beri til sérstaks stjórnlagaþings, þar sem leitast verði við að ná þjóðarsáttum um stjórnskipan landsins.

Þingið varar við stjórnarskrárbreytingum um kjördæmamálið eitt, en vekur athygli á þeim breytingum sem hægt er að gera innan kosningalaganna. Í viðræðum um kjördæmaskipan og kosningafyrirkomutag verði lagt til grundvallar:

1. Vægi atkvæða verði sem næst því sem var fyrst eftir að núverandi kjördæmaskipan var komið á. Þetta verði fremur gert með breyttum reglum um úthlutun uppbótarþingsæta en fjölgun þm.

2. Kjördæmakjörnum þm. verði ekki fækkað í neinu kjördæmi miðað við það sem nú er.

3. Kosningarréttur miðist við 18 ára aldur.

4. Að kosning þm. verði persónubundnari en nú er.“ Miðað við þessar samþykktir bæði miðstjórnar og flokksþings Framsfl. ákvað Framsfl. að taka þátt í þeirri umfjöllun sem verið hefur á síðustu tveimur árum um breytingu á kosningalögum og þá um leið viðeigandi breytingar á stjórnarskránni. Framsfl. hefur svo að sjálfsögðu einnig tekið þátt í störfum stjórnarskrárnefndar og þeirri heildarendurskoðun á stjórnarskránni sem þar fer fram. Um álit formanna stjórnarflokkanna, sem fram kom snemma á s. l. ári, var síðan fjallað á miðstjórnarfundi Framsfl. 13. febr. 1983. Það var þá tekið til ítarlegrar meðferðar, eins og það lá þá fyrir, og svohljóðandi samþykkt gerð með leyfi forseta:

„Miðstjórn Framsfl. veitir þingflokki og framkvæmdastjórn umboð til þess að vinna áfram að samkomulagi um breytingar á stjórnarskrá og kosningalögum með áherslu á eftirtalin atriði:

1. Vægi atkvæða milli þéttbýlis og dreifbýlis verði svipað og 1959.

2. Fjölgun þm. verði sem minnst.

3. Kjördæmiskjörnir þm. verði sem flestir, t. d. 53 af 63.

4. Þm. verði hvergi fækkað.

5. Jöfnunarsætum í þéttbýli verði ráðstafað fyrst, t. d. 3 í Reykjavík, 2 í Reykjaneskjördæmi og einum í Norðurl. e.

6. Síðasta sætið í öðrum kjördæmum geti komið til greina til jöfnunar.

Auk þess leggi fulltrúar flokksins í viðræðum um kjördæmamálið áherslu á eftirtalin atriði:

1. Stefnt verði að því að kjósendur allra flokka í hverju kjördæmi hafi sem jafnastan atkvæðisrétt og möguleika á því að koma manni á þing.“

Eins og ég sagði í upphafi míns máls var meginástæðan fyrir því að almenn umræða hófst um nauðsyn þess að breyta kosningalögum sú breyting sem orðið hefur á vægi atkvæða milti þéttbýlis og dreifbýlis frá því að núgildandi lög voru sett.

Í umr. um breytingu á kosningalögum var fyrst og fremst leitast við að lagfæra vægi atkvæða og færa til svipaðs horfs og var 1959. Hvernig hefur þetta tekist? Samkvæmt því frv. sem nú liggur fyrir hefði hlutfall á milli fámennasta kjördæmisins og Reykjavíkur orðið eftir breytinguna skv. nýju lögunum 1979 1:2,56 í staðinn fyrir 1:3,67 sem það var orðið skv. gildandi kerfi. Þannig er vægi atkvæða í Reykjavík aukið nokkuð umfram það sem það var 1959. Eins og ég gat um áðan var það þá 1:3,22. Með breytingunni yrði jafnframt vægi atkvæða milli fámennasta kjördæmisins og Reykjaneskjördæmis 1:2,18 í staðinn fyrir 1:4,11, en nær ekki atveg því sem var 1959, þ. e. 1:1,83. Segja má að þetta sé eðlilegt því að í mati á vægi atkvæða er tekið tillit til fjölmennis kjördæmanna og mjög hefur fjölgað í Reykjaneskjördæmi að tiltölu miðað við önnur kjördæmi landsins frá 1959.

Í Norðurl. e. er vægi atkvæða skv. frv. fært til 1:1,7 u. þ. b., en var orðið 1:2,18 og er því aðeins hærra en nálgast þó mjög það sem var 1959, en þá var það 1:1,65 eins og fyrr er getið.

Mér sýnist því að á viðunandi hátt sé orðið við þeirri kröfu að færa vægi atkvæða sem næst til þess sem var 1959. Í meðferð þessa máls kom jafnframt fram frá öðrum flokkum sú krafa að jafnað yrði betur á milli flokka en nú er gert með þeim uppbótarþingsætum sem til ráðstöfunar eru.

Í sambandi við vægi atkvæða vildi ég vekja athygli á því, að í frv. er ákveðin deilitala sem er þannig fundin að svipað hlutfall á að geta haldist í vægi atkvæða á milli kjördæma. Ég er eindreginn stuðningsmaður þessarar leiðar og er það m. a. vegna þess að ég vona að með slíku fyrirkomulagi takist að halda frið um það vægi atkvæða sem frv. gerir ráð fyrir á milli þéttbýlis og dreifbýlis og ég hef þegar lýst. Ég vil einnig geta þess að samkvæmt þeim útreikningum sem gerðir hafa verið verður fjöldi þm. í dreifbýli eða í þeim kjördæmum sem eru fyrir utan Reykjavík og Reykjaneskjördæmi ætíð meiri hluti þm., þ. e. 32–33 af 63. Vitanlega má einnig um þetta deila eins og fjölmargt annað í svo viðkvæmu máli, en ég tel fyrir mitt leyti ekki æskilegt að tvö kjördæmi eigi kost á því að fá meiri hluta þm. á löggjafarsamkomu þjóðarinnar. Með þessu er ég alls ekki að segja að þeir þm. sem kjörnir eru í þéttbýlinu hljóti að hafa sjónarmið sem eru andstæð dreifbýlinu eða hagsmunum dreifbýlisins. Hins vegar tel ég að meiri hluti úr tveimur kjördæmum kunni að vekja þá tortryggni og þá árekstra á milli dreifbýlis og þéttbýlis sem ekki er æskilegt að verði.

Framsfl. hefur út af fyrir sig ekki haft á móti því að aukið væri jafnvægi á milli flokka. Hins vegar hefur flokkurinn hvað eftir annað vakið athygli á því að ekki getur talist óeðlilegt að nokkurt misvægi sé á milli flokka, einkum og þá sérstaklega flokks sem hefur sitt fylgi fyrst og fremst í dreifbýlinu og flokks eða flokka sem eiga sitt fylgi fyrst og fremst í þéttbýlinu. Má segja að það liggi í þeirri niðurstöðu, sem fram kemur í frv., að enn verði þó vægi atkvæða nokkru meira í dreifbýlinu en í þéttbýlinu. Á það var þó fallist að leita eftir auknu jafnvægi á milli flokka.

Þetta er gert með því í fyrsta lagi að t:aka upp aðra reglu við úthlutun þingsæta en nú gildir. Nú er beitt svonefndri d'Hondt reglu við þessa úthlutun en hins vegar er ákveðið að fara yfir í það sem oft hefur verið kölluð meðaltalsregla. Þessu er lýst ítarlega á bls. 12 og 13 í grg. með frv. og sé ég ekki ástæðu til að lýsa því hér í smáatriðum. Þó vil ég vekja athygli á því, að samkv. þeirri reglu sem nú gildir verður hlutur þeirra flokka sem stærstir eru í kjördæmunum meiri en hlutfall atkvæða af íbúafjölda í viðkomandi kjördæmi, þ. e. það er vilhallt fyrir þá flokka sem stórir eru.

Með hinu nýja fyrirkomulagi er leitast við að nálgast það að þingmannafjöldi flokka verði sem næst í hlutfalli við hundraðshluta flokkanna í atkvæðum í viðkomandi kjördæmi. Nú er þetta að sjálfsögðu aldrei hægt. Þegar t. d. er um lítil kjördæmi að ræða með 5 þm. þá hefur hin nýja regla tilhneigingu til þess að stuðla að því að minni flokkar og flokksbrot fái þm. umfram það sem hlutfall viðkomandi flokks er í atkvæðamagni viðkomandi kjördæmis. Þetta er að mínu mati töluverður annmarki á þessari reglu og má lengi um það deila hvort sanngjarnara sé. Því er í frv. leitast við að ráða bót á þessu með því að setja ákveðin lágmarksákvæði fyrir því að litlir flokkar eða flokksbrot fái þm. kjörinn. Segir um það á 13. bls. í grg. með frv. svo, með leyfi forseta:

„Varðandi þau þingsæti, sem óháð eru jöfnunarákvæðum, er jafnframt sett það skilyrði, að þingsætahlutur sé ekki lægri en 0,8 eða framboðið, sem um er að ræða, hafi fengið a. m. k. 5% atkvæða á landsvísu. Enn fremur verði listi að hafa hlotið a. m. k. 7% gildra atkvæða í sínu kjördæmi til þess að koma til álita.“

Með þessum ákvæðum er, eins og ég hef sagt, fyrst og fremst verið að reyna að lagfæra nokkuð þann meinbug sem ég hef nefnt á þessari reglu og sömuleiðis leitast við að stuðla að því að flokksbrotin verði ekki allt of mörg. Menn kunna að deila um það markmið. Ég vil hins vegar leggja áherslu á þá skoðun mína, að við Íslendingar þurfum að eiga í kosningalögum a. m. k. allgóða von um festu í stjórnkerfi landsins með því að stuðla ekki um of að fjölgun flokka.

Í frv. er gert ráð fyrir því að þm. verði fjölgað í 63. Rétt er að lagfæra hefði mátt vægi atkvæða á milli dreifbýlis og þéttbýlis með breytingum á gildandi kosningalögum, þ. e. án fjölgunar þm. Hins vegar náðist ekki með því móti það jafnvægi milli flokka sem ýmsir lögðu mikla áherslu á við undirbúning þessa máls, og til að ná því var óhjákvæmilegt að fjölga þm. Þessi fjölgun þm. er þó í lágmarki og ég tel hana fullkomlega viðunandi.

Í samþykktum Framsfl. er einnig lögð áhersla á að kjördæmiskjörnir þm. verði sem flestir. Í frv. og í því frv. til l. um breytingu á stjórnarskrá sem nú liggur öðru sinni fyrir á Alþingi er gert ráð fyrir að 54 þm. verði bundnir ákveðnum kjördæmum, en 9 hins vegar óháðir kjördæmum og því uppbótarþingsæti svipuð og nú er um að ræða í kosningalögum. Ég fagna þessu. Ég tel ekki eðlilegt að unnt sé að breyta með kosningalögum skipan á þann veg að ráðið gæti jafnvel úrslitum um meiri hluta á Alþingi. Því tel ég æskilegt að eins mikill fjöldi þm. sé í stjórnarskrá bundinn kjördæmum og unnt er og tel að það sé gert með þessari skipan.

Ég gat þess að leitast er við að lagfæra vægi atkvæða, ekki aðeins á milli dreifbýlis og þéttbýlis, heldur einnig á milli flokka, eða jöfnuð á milli flokka. Það er í fyrsta lagi gert með svokallaðri meðaltalsreglu. Það er einnig gert með úthlutun þeirra 9 uppbótarsæta sem ég hef nú minnst á. En til viðbótar er gert ráð fyrir því að nokkrum sætum, öftustu sætum í Reykjavík og á Reykjanesi, megi ráðstafa í þessu skyni á milli flokka en þó innan viðkomandi kjördæmis, og sömuleiðis síðasta sæti í fámennari kjördæmum. Gert er þó ráð fyrir því að sætunum í fjölmennu kjördæmunum, þ. e. Reykjavík og Reykjanesi, verði úthlutað fyrst, en aðeins þeim sætum sem öftust eru í fámennu kjördæmunum ef ekki næst þannig jöfnuður á milli flokka.

Þetta hefur vissulega verið gagnrýnt nokkuð eins og fleira í svo viðkvæmum lagabálki. Og það er vitanlega óæskilegt að maður sem nær kjöri í kjördæmi skv. þeirri grundvallarreglu sem notuð er við úthlutun, það er í þessu frv. meðaltalsregla skuli ekki eiga sitt sæti tryggt. Ég fyrir mitt leyti hef haft mína fyrirvara um þetta ákvæði.

En þess ber þó að gæta að skv. mjög ítarlegum tölvuútreikningum, sem gerðir hafa verið á þeim kosningum sem fram hafa farið allt frá 1959, kemur í ljós að sáralitlar líkur eru til þess að nota þurfi þessa heimild. Í langflestum tilfellum munu allir þm. í fámenniskjördæmum ákveðnir með hinni almennu úthlutunarreglu. Ég tel því, miðað við þá áherslu sem lögð er á að ná fullum jöfnuði á milli flokka og ég tel að sumu leyti á nokkrum misskilningi byggt, þessa ráðstöfun og þá ákvörðunarröð sem ég hef lýst viðunandi.

Ég vil svo að lokum leggja áherslu á það, sem hvað eftir annað kemur fram í samþykktum Framsfl., að samfara þessari breytingu á kosningalögum verður að leggja áherslu á almenna endurskoðun stjórnarskrárinnar og einnig reyndar á stjórnkerfinu, m. a. á skiptingu verkefna milli ríkis og sveitarfélaga. Að endurskoðun stjórnarskrárinnar er nú unnið hjá stjórnarskrárnefnd og hefur verið um það rætt áður hér á Alþingi.

Frv. um breytingar á stjórnarskránni var lagt fram af fyrrv. forsrh. á síðasta þingi. Það frv. er nú til endurskoðunar og meðferðar hjá þingflokkunum. Ég legg áherslu á að þingflokkar hraði athugasemdum við það frv. þannig að stjórnarskrárnefnd fái skilað því til ríkisstj. Það mun þá flutt að sjálfsögðu. Ég vona að með þessu móti sé fullnægt þeirri kröfu, sem ekki aðeins framsóknarmenn heldur fjölmargir aðrir í öllum flokkum hafa lagt áherslu á, að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar fari fram um leið og kosningalögum er breytt.

Ég tek einnig undir þá áherslu sem á það er lögð að stjórnkerfisbreytingar verði ákveðnar. Ég vek athygli á því að nefnd, sem ríkisstj. skipaði í upphafi síns starfsferils til að endurskoða m. a. stjórnkerfið, hefur lagt fram ítarlegt frv. sem er nú til meðferðar, ekki aðeins hjá stjórnarflokkunum heldur einnig stjórnarandstöðu, og reyndar í almennri umræðu í landinu. Þar er um mjög viðkvæm mál að ræða sem þurfa ítarlega meðferð. Ég hef því ákveðið, eftir þær umr. sem fram hafa farið, að leggja það frv. ekki fyrir þetta þing. Ég tel að það þurfi ítarlegri umfjöllun en það hefur fengið nú, en geri fastlega ráð fyrir því að frv. um breytingu á stjórnarráðslögum verði lagt fyrir Alþingi að hausti.

Einnig er til meðferðar hjá ríkisstj. — ég verð að segja enn einu sinni — skipting verkefna á milli sveitarfélaga og ríkisvaldsins. Það hefur reynst mörgum ríkisstjórnum erfitt mál, en því verður að ljúka og mun félmrh. leggja á það ríka áherslu. Þær mörgu till. og frv. reyndar sem fram hafa komið um það mál eru nú til meðferðar.

Herra forseti. Ég skal ekki lengja umr. um þetta mikilvæga mál þótt um það mætti flytja langtum lengra mál, en leggja áherslu á að með því starfi sem unnið var á s. l. tveimur árum undir forustu formanna þeirra flokka sem þá áttu sæti á Alþingi var leitast við að ná samstöðu. Það tel ég mjög mikilvægt. Flokkar sem á Alþingi sitja hafa næg mál til að deila um og ágreining víða — ekki skal úr því dregið og það hlýtur að sjálfsögðu að koma fram — en það er ákaflega mikilvægt að samstaða náist þó á sem flestum sviðum. Eftir því ber að leita.

Ég mæli því eindregið með samþykkt þessa frv., ekki síst með tilliti til þeirrar breiðu samstöðu sem um það hefur náðst á milli stjórnmálaflokkanna.