08.03.1984
Sameinað þing: 63. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 3477 í B-deild Alþingistíðinda. (3003)

378. mál, ríkisfjármál 1983

Fjmrh. (Albert Guðmundsson):

Virðulegi forseti. Jafnframt því að ræða hér skýrslu fjmrh. um ríkisfjármál 1983 skv. bráðabirgðatölum ríkisbókhalds í árslok 1983 mun ég ræða horfur í ríkisfjármálum fyrir árið 1984. Við umr. um lánsfjárlög í febr. s. l. svo og á öðrum vettvangi hef ég lýst yfir þeirri skoðun að ábyrgð og afskipti Alþingis af fjármátum ríkisins væru ekki nægjanleg. Ríkissjóður einn ráðstafar tæpum þriðjungi alls þess sem landsmenn hafa til skiptanna. Alþingi ákveður lög um ýmsa þarfa málaflokka. Umfjöllun Alþingis er þó því miður um of bundin öðrum atriðum en því hver fjármálaáhrif tiltekinnar lagasetningar eru. Mörgum þm. er meira umhugað um að hrinda af stað útgjaldaskuldbindingum fyrir ríkissjóð en að draga úr útgjöldum ríkissjóðs.

Eins og ég hef margoft látið koma fram er það áhugamál mitt að þingið fylgist sem best með þróun og horfum í ríkisfjármálum. Í þessari ræðu minni er fjallað um meginþætti ríkisfjármála í ljósi afkomu ársins 1983 og í ljósi þeirra staðreynda sem liggja fyrir um árið 1984. Ég vænti þess að geta gert Alþingi framvegis reglulega grein fyrir stöðu þessara mála.

Fyrir skömmu var lögð fram hér á Alþingi skýrsla um afkomu ríkissjóðs fyrir árið 1983, sem er á þskj. 407. Árið 1983 einkenndist af miklum umskiptum í efnahagsmálum þjóðarinnar. Þegar núv. ríkisstj. var mynduð voru þegar í stað ákveðnar víðtækar efnahagsráðstafanir. Gengi íslensku krónunnar var lækkað, gefin voru út brbl. um launamál, ráðstafanir í sjávarútvegsmálum, fjármálaráðstafanir til verndar lífskjörum, frestun greiðslna á hluta af verðtryggðum íbúðalánum og ráðstafanir um verðlagsmái. Heildarkostnaður vegna þessara ráðstafana var talinn nema rösklega 400 millj. kr. fyrir ríkissjóð. Þá ákvað ríkissjóður að lækka tolla á ýmsum nauðsynjavörum og innflutningsgjöld af bifreiðum og fella niður 10% gjald af sölu ferðamannagjaldeyris. Þessar ráðstafanir voru taldar lækka tekjur ríkissjóðs um 100 millj. kr. á árinu 1983.

Reikniforsendur fjárlaga fyrir árið 1983 gerðu ráð fyrir rúmlega 40% meðaltalsbreytingum milli ára vegna launa, gengis og verðlags. En reyndin varð allt önnur. Gengisbreyting nam tæpum 90%, framfærsluvísitala hækkaði um 89% og launabreyting nam 52%. Af þessu má sjá að verðlagsforsendur fjárlaga fyrir árið 1983 voru allt aðrar en raun varð á.

Greiðsluafkoma ríkissjóðs árið 1983 reyndist verulega frábrugðin því sem fjárlög ársins gerðu ráð fyrir. Þannig var greiðsluafkoma jákvæð um 17 millj. kr. í fjárlögum 1983, en í árslok reyndist hún um 1260 millj. kr. lakari en stefnt var að í fjárlögum.

Tekjur ríkissjóðs námu 15 100 millj. kr. á árinu 1983, sem er 2093 millj. kr. eða 16.1% hærri fjárhæð en í fjárlögum 1983, en tekjur jukust um 58% milli ára. Meginskýring tekna umfram fjárlagaáætlun er, eins og fram er komið, önnur þróun verðlags en fjárlög voru reist á. Auk þessa leiddu efnahagsaðgerðir og ákvarðanir um skattabreytingar til nokkurra breytinga á tekjuhlið.

Heildargjöld ríkissjóðs voru áætluð alls 12 973 millj. kr. í fjárlögum 1983. Endurskoðuð áætlun frá því í maí gerði ráð fyrir að heildarútgjöld ríkissjóðs yrðu alls 15 632 millj. kr. og var þar tekið tillit til efnahagsaðstæðna og efnahagsaðgerða ríkisstj. Skv. bráðabirgðatölum á greiðslugrunni námu gjöld ríkissjóðs alls 16 263 millj. kr. og er það nokkru hærri fjárhæð en endurskoðaða áætlunin gerði ráð fyrir.

Vegna þess hve útgjöld ríkissjóðs hafa farið fram úr áætlun fjárlaga urðu umframfjárveitingar mjög háar á árinu 1983. Alls nema umframfjárveitingar 3304 millj. kr. á árinu 1983 og eru þær að verulegu leyti til komnar vegna örari verðhækkana en áætlað var, eins og frá hefur verið greint. Samtala fjárlaga og aukafjárlaga nemur alls 16 277 millj. kr. og er það samanlögð greiðsluheimild á árinu 1983.

Aukafjárveitingar til samneyslunnar, þ. e. launa, rekstrargjalda, viðhalds og vaxta, nema samtals 1287 millj. kr. og er það 23.7% hækkun frá fjárlögum. Framlög til stofnkostnaðar nema alls 1186 millj. kr. sem er 340 millj. kr. hækkun frá fjárlagaáætlun og er það aðallega vegna framlags til vegagerðar, eða 215 millj. kr. Þá má geta þess að yfirfærslur, þ. e. almannatryggingar, niðurgreiðslur o. fl., námu alls 8639 millj. kr. eða 24.1% hærri fjárhæð en ráðgerð var í fjárlögum.

Við þær aðstæður sem ríktu á árinu 1983 kom berlega í ljós grundvallareinkenni ríkisfjármálanna, sem lýsir sér í því hve mjög afkoman, þ. e. teknahlið ríkissjóðs, er komin undir hagsveiflunni. Óbeinir skattar nema 80% af tekjum ríkissjóðs og beinir skattar, sem grundvallast á tekjum næstliðins árs, aðeins 20%. Tekjur ríkissjóðs eru því að verulegu leyti háðar ástandi efnahagsmála hverju sinni og dragast sjálfkrafa saman þegar veltusamdráttur á sér stað í þjóðfélaginu. Og það var óhjákvæmilega það sem gerðist þegar núv. ríkisstj. tók að spyrna við fótum gegn umframeyðslunni í þjóðfélaginu sem lýsti sér í gegndarlausum innflutningi og alvarlegum viðskiptahalla. Á hinn bóginn er útgjaldahlið ríkissjóðs að miklu leyti bundin af ákvæðum gildandi laga og útgjaldaáformum sem erfitt getur verið að breyta innan fjárlagaársins. Ég tel ekki ástæðu til að rekja mjög ítarlega einstaka tekju- og útgjaldaþætti frá síðasta ári, en vísa til áðurnefndrar skýrslu um afkomu ríkissjóðs, þar sem glögg grein er gerð fyrir þessum málum.

Til fróðleiks og glöggvunar fyrir þm. nefni ég þó sem dæmi um umskipti í ríkisfjármálum, að tekjur ríkissjóðs 1983 urðu alls 15.1 milljarður, þ. e. 16.1% hærri fjárhæð en kom fram í fjárlögum. Gjöldin urðu hins vegar alls tæpir 16.3 milljarðar kr. en það er 25.5% umfram fjárhagsáætlun. Fjáröflun á lánsfjármörkuðum skilaði enn fremur ekki nægilegum árangri. Í stað þess að taka að láni innanlands 985 millj. kr., eins og áformað var, öfluðust aðeins 627 millj. kr. til húsnæðislánakerfisins og ríkissjóðs. Niðurstaða alls þessa varð auðvitað sú, að skuldir hlóðust upp í Seðlabanka sem semja varð um við bankann.

Hin erfiða efnahagsafkoma seinni hluta ársins 1983 og útlitið fyrir árið 1984 gáfu ekki tilefni til bjartsýni um fjármál ríkissjóðs á árinu 1984. Forsendur fjárlagafrv. 1984 voru byggðar á þjóðhagsspám frá s. l. hausti og var þar gert ráð fyrir rúmlega 2% samdrætti í þjóðarframleiðslu og 4–5% samdrætti í veltu og innflutningi að raungildi. Því var ljóst að tekjubrestur ríkissjóðs vegna samdráttar í aðflutningsgjöldum og söluskatti yrði verulegur. Til mótvægis var því reynt að gæta ýtrasta aðhalds í útgjaldaáformum ríkissjóðs og bar frv. þess greinileg merki. Skömmu eftir að fjárlagafrv. var lagt fram á Alþingi versnuðu aflahorfur og endurskoðun Þjóðhagsstofnunar leiddi í ljós enn frekari samdrátt þjóðartekna en þegar var gert ráð fyrir. Af þeim sökum var svigrúm til launahækkana minna og í samræmi við það voru launaforsendur fjárlagafrv. lækkaðar úr 6% í 4% að því er varðaði meðalhækkun launa á árinu.

Til að mæta útgjöldum sínum hefur ríkissjóður um þrjár leiðir að velja, þ. e. skattlagningu, innlendar lántökur eða erlent lánsfé. Í kjölfar rýrnandi kaupmáttar launa og vegna stefnu ríkisstj. var ljóst að skattahækkun kom ekki til greina til að bæta afkomu ríkissjóðs. Innlend lánsfjáröflun ríkissjóðs átti örðugt uppdráttar á árinu 1983, en reynt er að efla hana á þessu ári með fjölbreyttari sparnaðarformum en tíðkast hafa til þessa. Hins vegar ríkir mikil óvissa um hve mikið aflast á innlenda lánsfjármarkaðinum.

Á undanförnum árum hefur erlend skuldasöfnun aukist mjög hér á landi. Nú er svo komið að efnahagslegu sjálfstæði þjóðarinnar þykir hætt, verði um frekari erlenda skuldasöfnun að ræða. Í ljósi þessa voru nýjar erlendar lántökur áformaðar mun minni 1984 en útlit þótti um þær 1983.

Af öllu því sem að framan greinir ætti að vera ljóst að við gífurlega erfiðleika var að etja og setti það mark sitt á fjárlög ársins 1984, eins og þau voru endanlega afgreidd frá Alþingi og þm. er væntanlega flestum í fersku minni.

Eins og ég hef skýrt frá hér á hv. Alþingi ákvað ég að skipa samstarfshóp þeirra aðila, sem fara með helstu framkvæmdaþætti ríkisfjármála og forustumanna fjvn. Meginverkefni þessa vinnuhóps er m. a. að tryggja framkvæmd fjárlaga innan fjárlagaársins ásamt því að tryggja að jafnan liggi fyrir haldgóðar upplýsingar um stöðu ríkisfjármála. Eitt af fyrstu verkefnum starfshópsins var að gera athugun á því, hvort þær fjárveitingar sem fram koma í fjárlögum ársins 1984 gæfu rétta mynd af þeim skyldum sem lagðar eru á ríkissjóð um greiðsluþarfir einstakra viðfangsefna á árinu 1984. Niðurstöður þeirrar athugunar hafa nú leitt í ljós að verulegur fjárhagsvandi blasir við í ríkisfjármálum á þessu ári að óbreyttu. Talið er að nú stefni án aðgerða í greiðsluhalla, sem gæti numið 1.8 milljarði kr., en í fjárlögum var hins vegar gert ráð fyrir greiðsluafgangi A-hluta ríkissjóðs um 6 millj. kr.

Alþm. hljóta að spyrja hvernig standi á því að svona mikil umskipti í ríkisfjármálum til hins verra eru nú fram komin svo stuttu eftir að Alþingi samþykkti fjárlög fyrir árið 1984. Þessari spurningu hlýt ég að svara og ég mun gera það síðar í þessari ræðu. En áður en ég kem að því svari og þeim skýringum sem því fylgja vil ég vekja athygli þm. á því hvernig staðið hefur verið að þessu máli af minni hálfu sem fjmrh.

Mér hefði verið í lófa lagið að fylgja fordæmi sumra fyrirrennara minna og reyna að þegja vandann í hel og sjá hvort hann leystist ekki af sjálfu sér á endanum. Það hefði verið leikur einn fyrir mig að sópa vandanum undir teppið og láta sem ekkert væri þar til á seinustu mánuðum ársins og þá hefðu hugsanlega auknar tekjur ríkissjóðs getað verið búnar að leysa hluta vandans. En þannig starfa ég ekki og mun ekki gera. Ég kýs að koma til dyranna eins og ég er klæddur og gera þingi og þjóð grein fyrir fyrirsjáanlegum vanda svo að unnt sé að taka tímanlega í taumana. Annað er ábyrgðarlaust að mínum dómi og ábyrgðarleysi getur orðið þjóðinni dýrt. Ég skýri frá þessum vanda nú til þess að ríkisstj. og Alþingi geti gripið til nauðsynlegra varnaraðgerða í tíma. Annars fljótum við sofandi að feigðarósi.

Áður en ég rek meginástæður fyrir hinum nýja vanda vil ég minna hv. alþm. á staðreyndir undanfarinna ára hvað varðar svo nefndar aukafjárveitingar innan fjárlagaársins. Árið 1981 námu aukafjárveitingar 546 millj. kr., sem eru 10% af gjaldatölu fjárlaga þess árs. Árið 1982 námu samþykktar aukafjárveitingar 1.1 milljarði kr., sem eru 14% af gjaldatöku fjárlagaársins 1982, en umframútgjöld námu 18.5% af gjaldatöku fjárlaga 1982 og á árinu 1983 námu aukafjárveitingar 3.3 milljörðum kr., sem eru 25% af áætluðum gjöldum fjárlaga síðasta árs. Af þessari upptalningu geta alþm. séð að fjárlög undanfarinna ára, bæði hvað varðar verðlagsforsendur og áætlanir um greiðsluþarfir einstakra viðfangsefna, hafa ekki verið í samræmi við raunverulegar greiðslur.

Sá vandi sem nú er þekktur og varðar A-hluta ríkissjóðs nemur tæpum 2 milljörðum kr., sem er um 11% af gjaldatölu fjárlaga ársins 1984. Þetta er meira en helmingi lægra hlutfall af gjaldatölu fjárlaga en aukafjárveitingar síðasta árs námu, en eins og fram kemur í skýrslunni um ríkisfjármál fyrir árið 1983 var sá vandi fyrir í ríkisfjármálum þegar núv. ríkisstj. tók við.

Ég hef marglýst því yfir að þau vinnubrögð sem verið hafa í fjmrn., að gera ný fjárlög á degi hverjum, séu óviðunandi og óþingræðisleg. Þess vegna taldi ég það skyldu mína sem fjmrh., þegar upplýsingar lágu fyrir um breytta afkomu ríkissjóðs á þessu ári, að birta þær Alþingi og óska eftir afstöðu þess til vandans. En ég hefði að sjálfsögðu getað viðhaft sömu vinnubrögð og tíðkast hafa á undanförnum árum og velt þessu á undan mér til ársloka og þá látið Alþingi standa frammi fyrir gerðum hlut.

Við það mat sem nú hefur farið fram á ríkisfjármálum á árinu 1984 var m. a. lagt mat á áhrif kjarasamninga á ríkisfjármálin, horfur um tekjur og gjöld og innlendar lántökur A-hluta ríkissjóðs. Áhrif hinna almennu kjarasamninga og samninga ríkisins við sína starfsmenn hafa verið metin. Talið er að tekjur ríkissjóðs muni aukast um 200–250 millj. kr. á árinu 1984 vegna aukins kaupmáttar og meiri veltu innanlands en forsendur fjárlaga fólu í sér. Útgjöld ríkissjóðs vegna launa opinberra starfsmanna og hliðstæðar hækkanir almannatryggingabóta eru aftur á móti talin verða alls 20 millj. kr. hærri en tekjuauki.

Áætlun um ýmsa þætti ríkissjóðstekna á árinu 1984 hefur verið endurmetin. Heildartekjur ríkissjóðs gætu orðið um 427 millj. kr. hærri en fjárlög ársins gera ráð fyrir eða samtals 18 322 millj. kr. Endurskoðuð áætlun um útgjöld A-hluta ríkissjóðs á árinu 1984 sýnir að heildarútgjöld nema 20 299 millj. kr., sem er 2015 millj. kr. hærri fjárhæð en fjárlög ársins 1984 áforma. Þessum útgjöldum má skipta í þrennt:

Í fyrsta lagi eru útgjöld sem ekki var að fullu gert ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga. Hér má nefna almannatryggingar, sýslumenn og bæjarfógeta, grunnskóla o. fl. Til þessa flokks má telja 500–600 millj. kr.

Í öðru lagi eru útgjöld sem alls ekki voru þekkt við afgreiðslu fjárlaga, alls 500–600 millj. kr. Hér má nefna lán vegna loðnudeildar Verðjöfnunarsjóðs frá 1981, sem fellur á ríkisábyrgðasjóð, útgjöld vegna Straumsvíkurhafnar o. fl.

Í þriðja lagi eru útgjöld ríkissjóðs sem áformað var við afgreiðslu fjárlaga að kæmu til lækkunar á árinu 1984, en óvíst er hvort næst. Það eru m. a. útgjöld vegna almannatrygginga, alls um 300 millj. kr., Lánasjóður ísl. námsmanna um 100 millj. kr. og fleira. Þá eru horfur á að útflutningsbætur á landbúnaðarafurðir geti reynst hærri en nemur fjárveitingu í fjárlögum. Alls gætu þetta orðið um 600 millj. kr. Rétt er þó að vekja sérstaka athygli á því að ríkisstj. hefur ekki fallið frá þeirri stefnu sem mörkuð var í fjárlögum varðandi þessa þætti, en endanlegar ákvarðanir liggja ekki fyrir um nánari framkvæmd þessara áforma.

Áætlað er að opinberir aðilar afli innanlands lánsfjár alls tæplega 800 millj. kr., þ. e. til ríkissjóðs 358 millj. kr. og 437 millj. kr. til húsnæðislánakerfisins. Í þessari áætlun er hins vegar gert ráð fyrir að 400–500 millj. kr. aflist á innlendum markaði í stað 800 millj. kr. og er innlend fjáröflun ríkissjóðs lækkuð um 200 millj. kr. vegna þessa.

Á þessari stundu liggja ekki fyrir endanlegar tillögur af hálfu ríkisstj. um á hvern hátt skuli bregðast við þeim fjárhagsvanda ríkissjóðs sem ég hef greint hér frá, en nú er unnið að slíkri tillögugerð. Lausn þessa vanda er að því leyti erfiðari nú en oft áður hvað varðar ríkissjóð, að á verðbólgutímum undanfarinna ára hafa tekjur ríkissjóðs vegið upp á móti þeim útgjöldum sem orðið hafa umfram áætlun fjárlaga, en nú blasir hins vegar við að vegna hjöðnunar verðbólgu og almenns samdráttar í þjóðarframleiðslu hafa óbeinar tekjur ríkissjóðs dregist verulega saman. Verður því ekki hægt að mæta vandanum með því að ríkissjóður hagnist á verðbólgu og umframeyðslu þjóðarinnar. Ljóst er að við lausn þessa vanda verður ríkið að draga saman útgjöld sín eins og hinn almenni borgari í landinu hefur þurft að gera að undanförnu vegna þess þjóðarátaks sem unnið hefur verið að til að eyða þeirri óðaverðbólgu sem hrjáð hefur allt efnahagslíf okkar á undanförnum árum. Oft hefur verið hafður ásetningur uppi hjá ríkisstjórnum um að draga úr útgjöldum ríkisins, en því miður hefur oft orðið minna úr þeim framkvæmdum.

Í fjárlögum fyrir árið 1984 er þegar búið að gera ráð fyrir samdrætti launa og rekstrargjalda frá fyrra ári sem nemur um 250–300 millj. kr. Sú ákvörðun hlýtur að gera frekari samdrátt erfiðari í framkvæmd á þessu ári. Ekki verður þó hjá því komist að beita niðurskurðarhnífnum enn frekar. Sá samdráttur hlýtur að koma fram í minni þjónustu ríkisins og minni umsvifum. En þessi niðurskurður má ekki verða talnaleikur á blöðum. Hann verður að vera raunhæfur. Þá hlýtur að koma til athugunar að marka tilfærslur og þátttöku ríkisins í ýmissi starfsemi utan ríkisgeirans.

Stefna núv. ríkisstj. hefur verið að auka ekki skattaálögur á landsmenn frá því sem verið hefur heldur hitt, að lækka skatta ríkisins. Miðað við þá kjaraskerðingu sem orðið hefur er lítið svigrúm sem réttlætir aukna skattheimtu af hálfu ríkisins. Ríkisstj. verður þó, með tilliti til þess vanda sem blasir við, að íhuga hvort ekki sé nauðsynlegt að grípa til tímabundinna aðgerða til lausnar hluta fjárhagsvandans ef með því móti gæfist tími til að vinna að frekari lækkun útgjalda ríkissjóðs á komandi árum. Hluti þess vanda sem nú er við að etja hjá ríkissjóði stafar af því að ríkissjóður hefur tekið á sig ábyrgðir sem nú falla á hann. Ég tel að á undanförnum árum hafi oft gætt of mikils ábyrgðarleysis þegar ríkið hefur verið látið ábyrgjast ýmiss konar fjárhagsákvarðanir aðila í þjóðfélaginu, en það hefur leitt til þess að menn hafa ekki þurft að horfast í augu við staðreyndir og frestað raunverulegum vanda. Tel ég nauðsynlegt að settar verði fastmótaðar reglur um ríkisábyrgðir. Fer nú fram athugun á þeim málum í fjmrn.

Við umr. um fjárlög fyrir árið 1984 gat ég um nauðsyn þess að unnið yrði að gerð áætlunar til lengri tíma um þróun tekna og gjalda ríkissjóðs sem sýndi tekjuþarfir og útgjaldaskuldbindingar til nokkurra ára í senn. Sú staðreynd sem nú blasir við í ríkisfjármálum gefur enn frekar tilefni til þess að hrinda þeim áformum í framkvæmd. Ég mun síðar gera grein fyrir þeim hugmyndum og tillögum sem ég hef til lausnar þeim vanda sem við blasir og ég vænti þess að ríkisstj. muni takast von bráðar að koma sér saman um tillögur að þessu leyti. Þær tillögur munu þá hljóta umfjöllun hér á Alþingi.

En ég vil að lokum við þetta tækifæri undirstrika nauðsyn þess að þm. allir og þjóðin öll geri sér ljósa grein fyrir hinum mikla vanda sem nú blasir við. Hann verður ekki leystur nema með samstilltu átaki okkar allra hér og þjóðarinnar allrar.