08.03.1984
Sameinað þing: 63. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 3485 í B-deild Alþingistíðinda. (3006)

378. mál, ríkisfjármál 1983

Geir Gunnarsson:

Herra forseti. Fjárlög fyrir árið 1984, þau fjárlög sem stjórnarflokkarnir hafa til skamms tíma keppst við að lýsa sem raunhæfustu fjárlögum sem Alþingi hefur samþykkt, eru nú, og ekki að tilefnislausu, komin formlega til 4. umr. á hv. Alþingi tveimur og hálfum mánuði eftir að þau voru samþykkt við 3. umr.

Þegar hæstv. fjmrh. flutti framsöguræðu fyrir fjárlagafrv. við 1. umr. hefur honum líklega enn þá verið ofarlega í huga veigamikið og skýrt ákvæði í stefnuyfirlýsingu hæstv. ríkisstj. svohljóðandi, með leyfi hæstv. forseta:

„Gerð fjárlaga fyrir árið 1984 miðist við að ná jafnvægi á ný í ríkisfjármálum.“

Þetta var það höfuðhlutverk sem hæstv. fjmrh. og stuðningsmönnum hans í fjvn. var falið að sinna. Hæstv. fjmrh. lagði fjárlagafrv. fram með 9 millj. kr. rekstrarafgangi og 20 millj. kr. greiðsluafgangi. Þetta var að vísu afar tæpt jafnvægi í fjárlagafrv. sem nam um 17.5 milljörðum kr. jafnvel þótt eitthvað hefði nú verið að marka tölurnar, enda taldi hæstv. ráðh. ástæðu til að vara við öllum tilhneigingum til röskunar á þessu nauma jafnvægi og sagði, með leyfi hæstv. forseta:

„Ég vil taka það fram í upphafi að út fyrir þann ramma, sem útgjöldum ríkisins hefur verið settur í fjárlagafrv. fyrir árið 1984, verður ekki farið.“

Hér nefndi hæstv. ráðh. líklega í fyrsta sinn þann ramma sem síðar átti eftir að koma mjög við sögu í umr. um efnahagsmál. Sá rammi sem ríkisútgjöldum var settur með fjárlagafrv. og ekki mátti fara út fyrir var 17 246 millj. kr. ríkisútgjöld á árinu 1984. Hæstv. fjmrh. taldi ástæðu til þess í framsöguræðu sinni fyrir fjárlagafrv. að tala alvarlega til hv. alþm. í þá veru að þeir virtu þennan ramma. Hæstv. ráðh. sagði í beinu framhaldi af því sem ég áðan tilgreindi, með leyfi hæstv. forseta:

„Þingmenn sem hafa vafalaust margir uppi góð áform um útgjaldaaukningu verða strax að gera sér grein fyrir því að hvorki er hægt að auka erlendar skuldir né yfirdrátt í Seðlabankanum. Og það kemur ekki til greina að auka álögur á landsmenn við núverandi aðstæður. Eina færa leiðin er að draga saman seglin eins og ráðgert er með þessu frv.“

Þetta var veganestið sem þm. og þá sérstaklega stuðningsmenn hæstv. fjmrh. í fjvn. fengu þegar afgreiðsla fjárlagafrv. hófst. Það reyndist ærið erfitt verkefni að gera allt í senn: í fyrsta lagi að halda sig innan þessa ramma hæstv. fjmrh., í öðru lagi að uppfylla í reynd ákvæði stjórnarsáttmálans um jafnvægi í ríkisfjármálum og í þriðja lagi að afgreiða fjárlög sem mark væri á takandi. En á það var lögð sérstök áhersla í ræðu og riti að fjárlögin, sem nú væri verið að afgreiða, væru alveg einstaklega raunhæf og nákvæm. Enda er það staðreynd og beint tilefni þessarar 4. umr. um fjárlögin fyrir árið 1984 að öll þessi markmið urðu að engu, allt mistókst samtímis, ramminn var sprengdur, jafnvægi í ríkisfjármátum er ekki í sjónmáli og fjárlögin hafa nú þegar reynst marklaus.

Við 2. umr. um fjárlagafrv. lagði meiri hluti fjvn. fram nál. eins og lög gera ráð fyrir og taldi sig þá augsýnilega hafa staðið nokkuð vel í stykkinu. Í nál. var sérstaklega tekið fram að brtt. til hækkunar útgjalda væru einungis 166 millj. kr. eða um 1% af heildarútgjöldum, en um leið tekið skýrt fram að stefnt væri að því að fjárlög væru sem raunhæfust. Við, sem skipuðum minni hluta fjvn., vorum ekki eins bjartsýn um raunsæið við afgreiðslu meiri hluta á fjárlagafrv. og töldum síður en svo að með afgreiðslu þess væri stefnt að jafnvægi í ríkisfjármálum. Orðrétt segir í nál. minni hlutans, með leyfi hæstv. forseta:

„Ljóst er að ríkisstjórnarflokkarnir ætla ekki að standa við það markmið í stefnuyfirlýsingu ríkisstj. að miða gerð fjárlaga fyrir árið 1984 við að ná jafnvægi á ný í ríkisfjármálum.“

Og síðar í nál. segir, með leyfi forseta:

„Við afgreiðslu fjárlagafrv. til 2. umr. er engin grein gerð fyrir ýmsum útgjaldaliðum eða þeir vantaldir.“ Og enn síðar í nál. segir, með leyfi hæstv. forseta: „Þegar allt þetta er metið er ljóst að hafin er á ný sú skuldasöfnunarstefna og þær seðlaprentunarlausnir sem einkenndu ríkisfjármálin þegar þau voru undir stjórn Sjálfstfl. á árunum 1974–1978.“

Það fór svo að enda þótt hæstv. fjmrh. legði áherslu á að ekki yrði farið út fyrir ramma fjárlagafrv., útgjaldaupphæðina 17 246 millj. kr. og enda þótt útgjaldapóstum væri stungið undir stól og enda þótt meiri hluti fjvn. hrósaði sér af því við 2. umr. að útgjaldahliðin hefði einungis hækkað um 1%, þá urðu útgjaldahækkanir við afgreiðslu frv. við 3. umr. ríflega 850 millj. kr. eða um 4.9%, sem er langmesta hækkun sem orðið hefur í meðförum fjárlagafrv. um langt árabil.

Þegar tekið var tillit til endurmats á teknahlið var 9 millj. kr. rekstrarafgangur þannig orðinn að 388.7 millj. kr. rekstrarhalla en 6 millj. kr. greiðsluafgangur var búinn til með auknum lántökum þannig að lántökur til A-hluta hækkuðu um 116% frá fjárlögum ársins 1983 þótt tekið sé tillit til þess að framlag til byggðalína var nú í A-hluta en var áður í B-hluta. Þetta var ærið.

En meira treystu stjórnarflokkarnir sér ekki að taka inn í fjári. enda þótt enn væru ýmis útgjöld vantalin. T. d. lá fyrir grg. frá stjórnarnefnd ríkisspítala frá 16. des. — en fjárlög voru afgreidd 20. des. — þar sem greint var frá stórfelldri fjárvöntun og var þó gert ráð fyrir ýmsum aðgerðum til sparnaðar sem engan árangur munu hafa borið til þessa. Þar fyrir utan er svo sá alkunni 300 millj. kr. sérstakur sparnaður sem nást átti í heilbrigðiskerfinu og engin teikn sjást um að verði framkvæmdur.

Enn héldu þeir, sem ábyrgð báru á fjárlögunum, sérstakar lofræður um raunsæi þessarar fjárlagagerðar og blöð stjórnarflokkanna básúnuðu fagnaðarboðskapinn um landið. Það virtist í rauninni ekki nema tímasparnaður að samþykkja fjári. sem ríkisreikning fyrir árið 1984 um leið og frá þeim var gengið. Enda þótt fjárlagafrv. hefði átt að vera alveg einstaklega vel undirbúið og raunsætt með sín 17 246 millj. kr. útgjöld og 9 millj. kr. rekstrarafgang og 1% hækkunin á útgjöld við 2. umr. væri rétt svona til að snurfusa þessa fullkomnu mynd og enda þótt allt ætti síðar eftir að snúast við við 3. umr. — útgjöld að komast í 18 283 millj. kr. og rammi hæstv. fjmrh. ryki út í veður og vind — þá voru fjárlagatölurnar að dómi þeirra sem unnu verkið ekki síður fullkomnar en í upphafi, jafnvel enn betri og vísindalegri ef það var þá unnt.

Þrátt fyrir þessar stöðugu endurbætur á fullkomleikanum virtist hæstv. fjmrh. vera haldinn einhverjum eftirþönkum og hann fékk ríkisendurskoðanda til þess að stýra sérstakri rannsókn á fjári. eftir að þau höfðu verið afgreidd. Hæstv. ráðh. hefur nú greint frá árangri þessarar rannsóknar þar sem fjárlagafrumburður hans hefur verið veginn og léttvægur fundinn. Án þess að forsendur hafi breyst frá afgreiðslu fjárl. meira en svo að það raski nettóútgjöldum um meira en 20 millj. kr. reynast vanáætluð heildarútgjöld alls nema 2015 millj. kr., vanáætlaðar tekjur 427 millj., vanáættuð nettóútgjöld því 1588 millj. kr. Gæti sú tala þó enn átt eftir að hækka ef ekki næst sá sparnaður sem gert er ráð fyrir í fjárlögum að eigi að koma til, þ. e. 2.5% sparnaður á launaliðum og 5% á rekstrarútgjöldum eða alls nær 220 millj. kr.

Skv. þessari niðurstöðu um haldleysi fjárlaganna hækkar rekstrarhalli úr 389 millj. kr. í 1977 millj. og í stað 6 millj. kr. sem sýndar voru sem greiðsluafgangur við 3. umr. fjárlaga er raunveruleikinn nú við 4. umr. 1845 millj. kr. greiðsluhalli. Það er rétt, sem hagsýslustjóri segir í Morgunblaðinu í gær og Þjóðviljanum í dag, að stór hluti af þessum mismun á fjárlagatölum og rauntölum nú er tilkominn vegna ákvörðunar ríkisstjórnarflokkanna um að áætla hreinlega ekki fyrir þessum útgjöldum við afgreiðslu fjárlaga.

Þegar þessi raunveruleiki um fyrirsjáanleg útgjöld er skoðaður geta menn spurt sjálfa sig: Ef stjórnarflokkarnir hefðu opinberlega viðurkennt þessar staðreyndir við afgreiðslu fjárlaga, hvernig hefðu þeir þá afgreitt þau? Voru ríkisstjórnarflokkarnir þá tilbúnir til þess að taka á hinum raunverulega vanda? Hefðu þeir afgreitt fjárlög með nálega 2000 millj. kr. rekstrarhalla og 1845 millj. kr. greiðsluhalla eða er staðreyndin sú að hæstv. ríkisstj. treystir sér ekki til þess að afgreiða fjárlög með þeim hætti að horfast í augu við staðreyndir heldur kaus að afgreiða þau með vanáætluðum útgjöldum og vitlausum niðurstöðum til þess að þau yrðu yfirleitt afgreidd fyrir áramót í trausti þess að með því gæfist betra tóm til ákvarðana um einhverjar ráðstafanir sem enn liggur þó ekkert fyrir um hverjar verða?

Á það er bent af ýmsum að áður hafi útgjöld ríkissjóðs farið fram úr áætlun fjárlaga og hér sé um sams konar röskun að ræða. Það er rétt að þegar verðlagsbreytingar urðu meiri en fjárlagafrv., bæði tekju- og gjaldahlið, var byggt á fóru útgjöld fram úr áætlun fjárlaga en jafnvægi milli tekna og gjalda raskaðist ekki við það. Ef eitthvað var jukust tekjur jafnvel stundum meira en gjöld nema á s. l. ári þegar ný ríkisstj. sló grunninn undan tekjuöflun ríkissjóðs með stórfelldri skerðingu kaupmáttar launa almennings og meðfylgjandi samdrætti í veltusköttum auk þess sem ýmsir tekjuliðir voru lækkaðir með ákvörðunum ríkisstj .

Nú kemur á hinn bóginn í ljós að fjárlagaafgreiðsla fyrir síðustu áramót var með þeim hætti og vanáætlun útgjaldaliða svo stórfelld að nettóútgjöld ríkissjóðs aukast um 1588 millj. kr. þegar einungis 21 millj. kr. nettóútgjaldaaukning á rætur að rekja til breyttra forsendna frá því að fjárlög voru afgreidd. Hér er ekki um að ræða hliðstæða breytingu á gjöldum og tekjum. Hér er ekki um að ræða afleiðingar af breytingum á forsendum. Hér hefur átt sér stað svo mikil raunveruleg vanáætlun á gjaldaliðum að nemur 1588 millj. kr. nettó, þ. e. þegar aukning tekna hefur verið dregin frá. Þessi upphæð, 1588 millj. kr. rekstrarhalli sem bætist við þann sem fyrir er, þessi viðbót nemur hvorki meira né minna en tæplega 90% af öllum áættuðum tekjuskatti einstaklinga á þessu ári eða nær 7 þús. kr. á hvert mannsbarn í landinu.

Það er út af fyrir sig þakkarvert að hæstv. fjmrh. skuli þrátt fyrir dýrðarsönginn um sérstaklega raunhæf fjárlög hafa haft þessa eftirþanka um vinnubrögðin og hann skuli hafa leitað til hæfra einstaklinga utan raða þeirra sem samþykktu fjárlögin til þess að leiða í ljós hinn bitra sannleika sem nú blasir við þjóðinni. Það er vissulega þakkarvert að ekki skuli hafa verið legið lengur á staðreyndum í þessu máli og gæti það orðið til þess að lina áfellisdóma almennings þegar svo greiðlega er gengist við yfirsjónunum.

Það er nú ljóst, tveimur og hálfum mánuði eftir afgreiðslu fjárlaga, að staða ríkissjóðs er öll önnur og lakari en látið var líta út við afgreiðslu fjárlaga og voru þau afgreidd með umtalsverðum halla. Það vantar því æðimikið á að náð hafi verið þeim þremur meginmarkmiðum sem hæstv. fjmrh. greindi frá í framsöguræðu fyrir fjárlagafrv. að hefðu sérstaklega verið höfð í huga við undirbúning að stefnumótun í ríkisfjármálum á árinu 1984. Hæstv. fjmrh. sagði þá að fyrsta meginmarkmiðið væri að styðja hina almennu efnahagsstefnu ríkisstj., einkum að því er varðar baráttu við verðbólgu og viðskiptahalla. Svo stórfelldur halli á ríkissjóði sem nú blasir við er síst til þess fallinn að styðja það markmið efnahagsstefnunnar að draga úr verðbólgu og viðskiptahalla.

Annað meginmarkmiðið taldi hæstv. ráðh. vera það að gera fjárlögin að raunhæfu marktæku plaggi gagnvart þeim aðilum sem fjárveitinga njóta skv. fjárlögum. Dómurinn um fjárlög fyrir 1984 sem marktækt plagg, eins og hæstv. ráðh. orðaði það, hefur nú verið kveðinn upp með ótvíræðum hætti. Og hæstv. fjmrh. sagði, með leyfi hæstv. forseta:

„Þriðja meginmarkmiðið, sem haft hefur verið að leiðarljósi við samningu þessa fjárlagafrv., er að draga úr umfangi ríkisins í þjóðarbúskapnum, minnka ríkisumsvifin og takmarka hlutdeild ríkisins í þjóðartekjunum.“

Skv. þeim nýju áætlunum um útgjöld ríkissjóðs, sem hæstv. ráðh. hefur sjálfur gert grein fyrir, eru heildarútgjöldin án aðgerða áættuð 20 299 millj. kr. og nema skv. því 31.9% af áætlaðri vergri þjóðarframleiðslu á þessu ári. Það væri hæsta hlutfall ríkisútgjalda svo langt aftur sem ég hef skýrslur um, svo talsverðar ráðstafanir þarf hæstv. fjmrh. að gera í því skyni að létta útgjöldum af ríkissjóði ef hann ætlar ekki að gerast methafi í ríkisumsvifum samtímis því sem hann boðar það sem eitt af meginmarkmiðum sínum í ríkisfjármálum að minnka umsvif ríkisins sem hlutfall af þjóðarframleiðslu. En hæstv. ráðh. hefur margítrekað að ekki komi til mála að leggja nýjar álögu á landsmenn. Og spurningin er einnig: Ætlar hæstv. fjmrh. þrátt fyrir upplýsingarnar um stöðu ríkissjóðs að auka enn á vanda hans með því að halda fast við þau áform stjórnarflokkanna að létta sköttum af eignamönnum og fyrirtækjum?

Þessar upplýsingar um markleysi fjárlaganna koma þeim ekki á óvart sem gerðu sér ljóst að veruleg útgjöld voru vantalin við afgreiðstu þeirra. En þessi niðurstaða ætti að kenna þeim sem mest hafa lofað og prísað nákvæmni og ágæti nýafgreiddra fjárlaga að það er hygginna manna háttur að fella ekki dóma fyrir fram þegar reynslan sjálf er á næsta leiti. Þetta hafa gætnir menn gert, þetta hafa gætnir menn lært og fellt í heilræði sem þessir fjárlagasmiðir ættu að draga ályktanir af og auka við í samræmi við nýjustu reynslu og segja: Dag skal að kveldi lofa en mey að morgni og fjárlög ei fyrr en að ári.