28.03.1984
Neðri deild: 67. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 4249 í B-deild Alþingistíðinda. (3635)

190. mál, orka fallvatna og nýting hennar

Flm. (Hjörleifur Guttormsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til l. um orku fallvatna og nýtingu hennar og um breytingu á vatnalögum nr. 15/1923, en það er 190. mál á þessu þingi. Flm. að þessu frv. eru ásamt mér alþm. Guðmundur Einarsson, Kristín Halldórsdóttir og Sighvatur Björgvinsson.

Með frv. þessu er lagt til að lögfestar verði almennar reglur um eignarrétt að orku fallvatna landsins og nýtingu hennar. Er kveðið á um að orka fallvatna sé eign ríkisins sem eitt hafi heimild til nýtingar hennar. Frá þeirri meginreglu eru þó gerðar undantekningar sem snúa að virkjunarréttindum og koma fram í 2. gr. frv. Meginundantekningin kveður á um að réttur landeigenda haldist til virkjunar allt að 200 kw. Þeir sem þegar hafa nýtt heimildir sínar til virkjunar á fallvatni halda þeim rétti að sjálfsögðu svo og þeir sem hafa hafið framkvæmdir við slíkt verk. Loks er þeim, sem virkjunarheimildir hafa, veittur 10 ára aðlögunarfrestur til þess að nýta sér þær heimildir. Í frv. er enn fremur kveðið á um að ráðh. geti veitt leyfi til þess að virkja fallvötn með þeim skilyrðum sem nauðsynleg þykja m. a. um uppgræðslu lands í stað gróðurspjalla, sem leiða af virkjunarframkvæmdum. Áður en virkjunarleyfi er veitt skal leita umsagnar Náttúruverndarráðs.

Frv. þetta er afrakstur af starfi nefndar sem skipuð var á sínum tíma af iðnrn., raunar í apríl 1979, og verkefni hennar var að semja „tillögur að frv. til l. um að virkjunarréttur fallvatna verði þjóðareign“. Stefnumörkun um þetta efni var tekin inn í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Ólafs Jóhannessonar þann 1. september 1978, en sú stjórn var studd af Alþb., Alþfl. og Framsfl. Áttu fulltrúar frá þessum flokkum sæti í nefndinni sem frv. mótaði ásamt sérfræðingum. Nefndin skilaði áliti með bréfi dags. 22. sept. 1981 og fylgir það með sem fskj. á eftir grg. Þar segir m. a.:

„Nefndin varð ekki sammála um afgreiðslu málsins. Meiri hluti nefndarinnar, Árni Reynisson, Bragi Sigurjónsson, Guðmundur Vigfússon og Jakob Björnsson, leggur til að lögfestar verði almennar reglur um eignarrétt á orku fallvatna landsins og nýtingu hennar á þann veg sem rakið er í meðfylgjandi drögum að „frv. til l. um orku fallvatna og nýtingu hennar“.“

Og nokkru síðar segir í sama bréfi:

„Minni hluti nefndarinnar, Páll Pétursson, sem vegna anna gat ekki setið nema nokkra af fundum nefndarinnar þótt hann fylgdist að öðru leyti með störfum hennar, lýsti sig í grundvallaratriðum ósammála áliti meiri hlutans. Hann skilar séráliti, sem einnig fylgir bréfi þessu, þar sem hann gerir grein fyrir viðhorfum sínum, en hann leggur ekki fram sérstaka frv.-till.“.

Nál. minni hl., Páls Péturssonar alþm., og lögfræðilegt álit er því fylgdi er birt sem fskj. með þessu frv., en álit meiri hl. fylgir á eftir í heild sem grg. með frv. sem nefndin samdi, svo og aths. við einstakar greinar.

Gengið hefur verið úr skugga um að núv. ríkisstj. hyggst ekki taka þetta mál upp með þeim hætti sem gert er í þessu frv. Flm. taka hins vegar undir þá stefnu að sem mest af náttúruauðlindum landsins beri að lýsa sameign þjóðarinnar, þar á meðal réttinn til virkjunar fallvatna, þó með þeim takmörkunum sem fram koma í 2. gr. frv. Því er mál þetta nú flutt á Alþingi til að láta reyna á hvort ekki sé vilji til að lögfesta ákvæði frv., e. t. v. með einhverjum breytingum á einstökum ákvæðum þess í meðferð þingsins.

Virkjunarmálefni hafa verið til umr. á síðustu árum meira en oft áður, þ. á m. málefni Blönduvirkjunar, og sú umræða sem að undanförnu hefur farið fram um virkjunarrétt vegna þeirrar virkjunar varpar skýru ljósi á það mál sem hér er til umr., þó svo að frv. þetta breyti ekki því sem þar hefur verið um samið við heimamenn, en sumt af því er óútkljáð og gert ráð fyrir að leitað verði dómstóla um niðurstöður.

Í vatnalögum nr. 15/1923 er kveðið á um vissar nýtingarheimildir landeigenda á virkjunarréttindum, svo og annarra sem heimildir hafa á þeim tekið. Þar segir í 2. gr.:

„Landareign hverri fylgir réttur til umráða og hagnýtingar því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni er á þann hátt er lög þessi heimila“.

Og í 1. tölul. 49. gr. segir:

„Eiganda landareignar, sem vatnsréttindi fylgja, svo og öðrum, sem heimildir hafa á þeim tekið, er rétt að nota það vatn, sem um hana rennur, til að vinna úr því orku, enda sé enginn fyrir það sviptur því vatni, sem hann þarf að nota skv. III. og IV. kafla, né neinum bakaðir óhæfilegir örðugleikar um slíka notkun, né vatni, er nota þarf með þeim hætti, spillt fyrir neinum, svo að til verulegra óþæginda horfi“.

Samkvæmt framansögðu hafa nýtingarheimildir á virkjunarréttindum fallvatna fylgt landareignum, sem þau liggja á, frá árinu 1923 að telja, er vatnalögin voru sett. Með frv. þessu takmarkast þó virkjunarréttindi skv. 7. gr. við 200 kw., sem samsvarar þeirri orku sem nægir til heimilis- og búsþarfa. Ráðh. er heimilt að ráðstafa því, sem umfram er, bótalaust, þó þannig að allt annað tjón sem leiðir af virkjunarframkvæmdum verði bætt.

Sú spurning hlýtur að vakna hér hvort slík tilhögun brjóti í bága við 67. gr. stjórnarskrárinnar um eignarnám. Í lögum hér og í öðrum löndum með sambærilegt stjórnarkerfi hefur alltaf verið talið að vissar takmarkanir á eignarréttindum einstaklinga væru heimilar án þess að um eignarnám sé að ræða. Vitna má í þessu sambandi til Ólafs Lárussonar prófessors (Eignarréttur, bls. 34-35) sem hefur haft mikil áhrif á íslenska löggjöf, en þar segir m. a.:

„[Ljóst er að ákvæðum 67. gr. stjórnarskrárinnar] var ætlað að veita eignarréttinum víðtæka vernd. En hér hlýtur einnig annað sjónarmið að koma til álita, það að tryggja almannahagsmuni gegn hagsmunum einstaklinganna. Einstrengingsleg vernd einkahagsmuna getur orðið þjóðfélaginu fjötur um fót og heft eðlilega þróun þess með ýmsum hætti. Þarf þar á meðalvegi að halda, er samræmi svo sem föng eru á þessi tvö sjónarmið, tryggi rétt einstaklinganna án þess að hefta athafnafrelsi þjóðfélagsins um skör fram. Heimildin til eignarnáms er þar ekki nægileg. Bótaskyldan, er því fylgir, mundi oftlega tálma ýmsum nauðsynlegum framkvæmdum. Niðurstaðan hefur því orðið sú, að talið er, að löggjafarvaldið hafi rétt til að setja almennar reglur um eignarréttindi manna, er geti haft að geyma ýmiss konar takmarkanir á þeim, framar því sem ákvæði stjórnarskrárinnar 67. gr. heimila, og verði eigendurnir að þola þær takmarkanir bótalaust. En mörkin milli þessara almennu takmarkana annars vegar og þeirra takmarkana, sem varða bótum, hins vegar, eru engan veginn skýr“.

Þar sem skýrar reglur hafa ekki mótast um mörkin milli eignarnáms og annarra eignartakmarkana, þegar ýmsum hefðbundnum skerðingum sleppir, svo sem neyðarrétti, skattlagningu, friðunarlöggjöf o. fl., hefur verið reynt að orða ýmsar leiðbeiningarreglur um þessi mörk. Um þetta segir prófessor Ólafur Lárusson (Eignarréttur, bls. 35): „að takmörkunin sé almenn, taki til allra eigna af tilteknu tagi, telja flestir að ráði því, hvort hún er heimil án bóta, og jafnframt hitt, að ástæðurnar til þess að hún er gerð séu almenns eðlis“.

Telja verður að sú eignartakmörkun, sem felst í frv. þessu, sé almenn þar sem hún nær til allra virkjunarheimilda sömu tegundar, bæði þar sem nú er talið hagkvæmt að virkja og annars staðar, og að ástæðurnar til takmörkunar séu almenns eðlis, þ. e. að auðvelda orkuöflun í almannaþágu. Hins vegar verður að hafa í huga að framangreind vísiregla ein sker ekki úr um það hvort eignartakmörkun sé heimil án bóta. Líta verður á fleiri atriði og vega þau síðan og meta í heild, t. d. verður að skoða hvort eðlileg nýting eignar er skert, hversu umfangsmikil eða þungbær skerðingin er, hvort aðilaskipti að eignarheimildum eiga sér stað o. s. frv. Almennt séð verður að styðjast við vissan jafnréttis- og réttlætismælikvarða. Gæta verður þess að ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar er gamalt að stofni til, eða frá 18. öld, og tekur mið af öðrum þjóðfélagsaðstæðum. Mörk eignarnáms og almennra takmarkana á eignarrétti og beitingu hans eru því breytileg eftir þjóðfélagsháttum og aðstæðum, t. d. ef styrjaldarhætta eða stríðsástand er fyrir hendi. Með öll framangreind atriði í huga verður að telja að ákvæði þessa frv. brjóti ekki í bága við ákvæði 67. gr. stjórnarskrárinnar.

Eins og áður segir nær frv. ekki til virkjunar allt að 200 kw. Til samanburðar má geta þess að meðalbýli nota aðeins um 10 kw. eða þar undir. Einkarafstöðvar á landinu munu flest alfar vera undir 100 kw. að stærð. Í flestum tilvikum er hagkvæmara að kaupa orku frá rafveitum en að notast við einkarafstöð. Almenningsrafveitur munu nú ná til yfir 95% býla á landinu eða meira og minnkar sá fjöldi stöðugt sem ekki nýtur þess að geta keypt raforku frá þeim.

Frv. nær heldur ekki til virkjaðra fallvatna né til fallvatna þar sem virkjunarframkvæmdir eru hafnar. Eru þetta sambærilegar undantekningar og gerðar voru við setningu raforkulaga nr. 12/1946, þegar kveðið var á um einkarétt ríkisins að virkjun fallvatna yfir 100 kw.

Að auki er í frv. mikilvæg undantekning frá virkjunarheimildum ríkisins en það eru heimildir þeirra aðila sem virkja fallvötn til orkuframleiðslu innan 10 ára frá gildistöku laganna. Þykir sanngjarnt að þeir sem hafa hug á slíkum framkvæmdum við setningu laganna haldi þeim réttindum. Einnig þykir eðlilegt að veita öðrum þennan aðlögunarfrest til þess að nýta þessi réttindi. Er þetta í samræmi við það sjónarmið að taka mið af nýtingarmöguleikum eigna, sbr. það sem áður var nefnt í sambandi við mat á mörkum eignarnáms og almennum eignartakmörkum. Tefjist framkvæmdir er gert ráð fyrir að fresturinn lengist sem töfinni nemur skv. 2. gr. frv. ef það er af óviðráðanlegum ástæðum.

Á undanförnum árum og áratugum hafa aðrar þjóðir leitast við að ná yfirráðum yfir náttúruauðlindum sínum. Af fjölda dæma er að taka, t. d. settu Norðmenn lög nr. 21 þann 4. maí 1973 þar sem réttur til olíu undir norsku landsvæði og þess hluta landgrunns sem háður er einkaeignarrétti er lýstur eign ríkisins án bóta til landeigenda. Danir settu lög nr. 181 8. maí 1950 þar sem kveðið var á um að öll hráefni neðanjarðar, sem ekki höfðu verið nýtt af einkaaðilum, tilheyrðu ríkinu án bóta til landeigenda. Lög þessi hafa verið túlkuð svo að þau nái einnig til jarðhita. Nýsjálendingar settu lög árið 1953 (Geothermal Energy Act) þar sem jarðhiti var lýstur almannaeign án bóta til landeigenda, nema þar sem hann var beinlínis nýttur af landeigendum eða ábúendum. Fleiri dæmi mætti nefna þar sem gengið er lengra en hér er gert í því að takmarka eignarráð landeigenda. Í Bandaríkjunum er þess að geta að þar eru mjög víðtæk ákvæði varðandi virkjunarrétt fallvatna, sem tryggja rétt hins opinbera að þessu leyti.

Virðulegi forseti. Um þetta mál mætti hafa mörg orð og varpa á það ljósi, m. a. með tilliti til þeirrar umræðu sem nú fer fram vegna virkjunarréttinda við Blönduvirkjun. Ég ætla þó ekki að taka hér tíma til að fara langt út í þau efni. En ég sé ástæðu til að vísa hér til álitsgerðar varðandi það mál sérstaklega. Hún var samin fyrir iðnrn. og er dags. þann 8. okt. 1981, frá lögmönnunum Pétri G. Thorsteinsson og Hirti Torfasyni, og varðar spurninguna: Ber virkjunaraðila eða ríkissjóði að greiða bætur að lögum fyrir virkjunarréttindi að Blöndu við Eyvindarstaðaheiði? Það sagði í niðurstöðum þessara tveggja lögfræðinga, með leyfi forseta:

„Við virkjun Blöndu þarf að leysa úr því hvort landið á Eyvindarstaðaheiði fullnægi skilyrðum til að teljast landareign sem vatnsréttindi fylgi, þ. e. að vera fullkomið eignarland og hluti af landi lögbýlis. Miðað við þau gögn sem tiltæk eru á þessu stigi er ekki unnt að fullyrða með vissu að svo sé. Hin lagalega aðstaða til úrskurðar á málinu markast af þeirri stefnu sem Hæstiréttur mótaði árið 1955, að til að sanna annan rétt til afréttar en beitarrétt þurfi sérstaka heimild. Ætla má að almennt verði gerðar strangar kröfur um sönnun í þessu tilliti og má sérstaklega ráða það af dómi Hæstaréttar um Nýjabæjarafrétt í Skagafirði 1969.

Með hliðsjón af þessu má telja verulegar líkur á því að virkjunaraðili (eða ríkissjóður) þurfi ekki að greiða bætur að lögum vegna virkjunarréttinda að Blöndu á Eyvindarstaðaheiði.

Erfitt er að meta þessar líkur þar sem margþættar upplýsingar koma til álita og mat manna á þeim kann að vera misjafnt. Hins vegar virðist varasamt að láta ekki reyna á þær fyrir dómstólum, ef til kæmi vegna fordæmisgildis og af öðrum ástæðum.

Í því sambandi má auk þess benda á að í raun væri æskilegt að fá atbeina dómstóla til að staðfesta eignarheimild hreppanna þriggja á Eyvindarstaðaheiði með eignardómsmáli og einnig er ljóst að dómsúrlausn um vatnsréttindi vegna heiðarinnar gæti orðið til verulegs skýringarauka um stöðu afréttar hér á landi og haft þannig almennt gildi.“

Þetta var niðurstaða þessara tveggja lögmanna í greinargerð til iðnrn. á þeim tíma og í samræmi við það var haldið á þessu máli í samningi við landeigendur á Blönduvirkjunarsvæðinu. Ég taldi ástæðu til að nefna þetta hér þar sem efnislega varðar þetta frv. þann rétt sem þarna er til umr. og þar sem almannarétturinn og viðhorf þeirra sem mæla fyrir einkaeignarrétti koma til álita. Ég tel að það sé mjög brýnt að löggjafinn marki skýra afstöðu til þessara mála fyrr en seinna.

Fyrr á þessu þingi mælti ég hér í þessari hv. deild fyrir öðru frv., þar sem var frv. til l. um jarðhitaréttindi, sem byggir á sömu viðhorfum og endurspeglast í þessu frv., þ. e. að helstu náttúruauðlindir eigi að vera sameign þjóðarinnar og að löggjafanum beri að marka um það ótvíræða stefnu. Fleiri mál sem ganga í sömu átt liggja fyrir þessu þingi, eins og frv. þm. Alþfl. um eignarráð á landi. Það er von mín að stuðningur við þessa stefnu fari vaxandi, bæði innan og utan þings, svo eðlileg sem hún verður að teljast og lýðræðisleg að inntaki.

Ég legg svo til að að lokinni þessari umr. verði máli þessu vísað til hv. iðnn. þessarar deildar.