28.03.1984
Neðri deild: 67. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 4253 í B-deild Alþingistíðinda. (3636)

190. mál, orka fallvatna og nýting hennar

Páll Pétursson:

Herra forseti. Afstaða mín til þessa frv. kom raunar fram hjá hv. 1. flm. í ræðu hans, þar sem hann rakti aðdragandann að þessu frv., þ. e. álit meiri hl. virkjunarréttindanefndar fallvatna, en ég átti sæti í þeirri nefnd og álit mitt er prentað sem fskj. með þessu frv. En ég vil leyfa mér að rifja upp hvað segir í þessu nál. mínu sem minni hl. virkjunarréttindanefndar, með leyfi forseta:

„Skv. meðfylgjandi texta í skipunarbréfi frá iðnrh., dags. 9. 4. 1979, tók ég undirritaður sæti í virkjunarréttindanefnd: „Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarflokkanna er kveðið á um að virkjunarréttur fallvatna verði þjóðareign.“

Nefndin hóf störf og aflaði ýmissa gagna varðandi fyrirhugað verkefni sitt. Fljótlega eftir að nefndin hóf störf kom þó í ljós að upphaflegur tilgangur með skipun nefndarinnar fékk ekki staðist ákvæði 67. gr. stjórnarskrárinnar um eignarréttinn, sjá m. a. grg. þá er dr. Gaukur Jörundsson samdi fyrir nefndina og fylgir hér með áliti minni hl. sem fskj. Greinargerð dr. Gauks sannaði það, að ekki væri kleift eða réttlætanlegt að stofna til löggjafar sem svipti menn bótalaust eignum sínum, virkjunarrétti fallvatna á fullkomnum eignarlöndum, og stangaðist þannig á við eitt af grundvallaratriðum stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttarins, en í greinargerð prófessors Gauks segir m. a.:

„Meginreglan um rétt landeigenda til nýtingar orku vatns kemur fram í 49. gr. vatnalaga, en þar segir m. a. svo: „Eiganda landareignar, sem vatnsréttindi fylgja, svo og öðrum, er heimildir hafa á þeim, er rétt að nota það vatn, sem um hana rennur, til að vinna úr því orku ...““

Síðar segir í greinargerð prófessors Gauks:

„Við setningu vatnalaga, nr. 15 1923, var skv. framansögðu tekið af skarið um að landeigendur ættu einir rétt til að hagnýta vatnsorku þeirra vatna sem um landareign þeirra rynnu. Eru vatnsréttindi landeigenda þannig þáttur í eignarrétti þeirra sem verndar nýtur skv.

67. gr. íslensku stjórnarskrárinnar. Í samræmi við það hefur eignarnámi verið beitt skv. vatnalögum eða sérstökum lögum og eignarnámsbætur greiddar þegar afla hefur þurft vatnsréttinda í einkaeigu í þarfir virkjana. Verður að telja tvímælalaust að ekki yrðu samrýmd 67. gr. stjórnarskrárinnar lagaákvæði sem lýstu rétt til virkjunar vatna ríkiseign án endurgjalds til eigenda.

Hins vegar hefði getað komið til álita að setja löggjöf um virkjunarrétt fallvatna „utan fullkominna eignarlanda“. Á það ber þó að líta að víða eru mörk óljós um það hvaða lönd skuli teljast „utan fullkominna eignarlanda“ og hugtakið „fullkomin eignarlönd“ er mjög teygjanlegt og ekki unnt að marka það með efalausum hætti hver þau landsvæði eru sem liggja „utan fullkominna eignarlanda“. Af þeirri ástæðu er óráðlegt að fara að setja lög um einhvern óskilgreindan hluta landsins þar sem í flestum tilfellum þyrfti að fá úr því skorið með dómi fyrst hvort lögin ættu við eða ekki og jafnvel búinn til vandi með hugtakinu „utan fullkominna eignarlanda“.

Meiri hluti nefndarinnar lét, þótt undarlegt megi virðast, hin skýru rök prófessors Gauks Jörundssonar sem vind um eyru þjóta. Þess ber raunar að geta að einn nefndarmannanna, prófessor Björn Þ. Guðmundsson, óskaði að hætta störfum í nefndinni.

Meiri hlutinn (Jakob Björnsson, Bragi Sigurjónsson, Árni Reynisson og Guðmundur Vigfússon) tók sér fyrir hendur að setja saman frv. til l., ekki skv. ákvæðum samstarfsyfirlýsingar ríkisstjórnar Ólafs Jóhannessonar, sem vildi vinna að því „að virkjunarréttur fallvatna verði þjóðareign“, heldur samdi meiri hlutinn „frv. til l. um orku fallvatna og nýtingu hennar“, en 1. gr. hljóðar svo: „Orka fallvatna landsins er eign íslenska ríkisins sem hefur heimild til nýtingar hennar, sbr. þó 2. gr. ...“ Í 2. gr. kemur svo upptalning léttvægra undantekninga. Þetta tel ég að ekki hafi falist í skipunarbréfi nefndarinnar, hvað þá í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Ólafs Jóhannessonar og engan veginn í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Gunnars Thoroddsens, en þar er ekkert ákvæði um vatnsréttindi, heldur einungis sagt að „sett verði lög um eignar- og umráðarétt jarðhita.“

Ekki verður um það deilt að „virkjunarréttur fallvatna“ og „orka fallvatna“ eru tvö mismunandi hugtök og ég tel því að hugsjónir sumra nm., og þá sérstaklega Braga Sigurjónssonar, hafi teymt meiri hlutann út í ógöngur.

Meiri hluti nefndarinnar lætur ítarlegar aths. fylgja frv. sínu og er þar gerð tilraun til að leiðrétta gerðir meiri hlutans. Ekki getur minni hlutinn með nokkru móti fallist á það viðhorf meiri hlutans, í fyrsta lagi, að hér sé ekki verið að brjóta í bág við ákvæði 67. gr. stjórnarskrár, í öðru lagi að lög skv. frv. þessu geti komið til framkvæmda „án þess að skerða réttmæt réttindi einstaklinga“ og í þriðja lagi þessi ályktunarorð meiri hlutans: „Gæta verður þess að ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar er gamalt að stofni til, eða frá 18. öld, og tekur mið af öðrum þjóðfélagsaðstæðum.“

Þetta telur minni hlutinn léttvæga afsökun, að friðhelgi eignarréttar verði ómerkari vegna þess að á 18. öld hafi menn aðhyllst svipuð viðhorf. Minni hlutinn vill raunar minna á að skv. Gamla testamentinu, 5. Mósebók, 5. kafla, 19. og 21. versi, var sama hugsun lögð til grundvallar siðsamlegri breytni eins og býr að baki 67. gr. stjórnarskrárinnar.

Þegar metin er þörf á lagasetningu eins og þessari er rétt að hafa það í huga að ef og þegar almannahagur krefst er ekkert því til fyrirstöðu að beita eignarnámi ef þurfa þykir. Hefur eignarnámi einnig verið beitt ótæpilega.

Hvað varðar almennan eignarrétt á afréttum landsins, þá tel ég að svo sé best tryggð skynsamleg og hófleg nýting og varðveisla afréttanna að eignarrétturinn sé áfram í höndum bænda eða samtaka þeirra. Þeir þekkja landið best og hafa næmasta tilfinningu fyrir því. Ég hef þess vegna aldrei verið þess fýsandi að láta undan þráfaldri ásókn þeirra manna sem hafa linnulaust reynt að ná eignarréttinum á landinu, gögnum þess og gæðum úr höndum bænda.

Skv. framanrituðu sé ég ekki ástæðu til þess að setja lög í stíl við frv. það sem meiri hluti nefndarinnar aðhyllist. Um allar meiri háttar virkjanir þarf að setja sérstök lög hvort sem er, og þar er auðvelt að hafa eignarnámsákvæði ef þurfa þykir. Þess vegna er núverandi skipan fullnægjandi, en skv. 54. gr. vatnalaga er ráðh. rétt að taka lögnámi sérhvert fallvatn virkjað eða óvirkjað til að virkja úr því orku til almenningsþarfa.

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Gunnars Thoroddsens eru enda engin áform um þessa lagasetningu.

Þá er að lokum spurningin um það hvort og hve mikið eigi að þrengja að rétti bænda á landinu til varðveislu og nýtingar þess og hvar eigi að nema staðar.“

Þetta er það minnihlutaálit sem ég lét fylgja starfsskýrslu virkjunarréttindanefndar. Jafnframt lét ég fylgja með áliti mínu sem fskj. álitsgerð prófessors Gauks Jörundssonar frá 14. jan. 1980 og hef vitnað til hennar á nokkrum stöðum í nál. mínu. Ég mun, með leyfi forseta, renna yfir þá álitsgerð. Hefst þá lesturinn:

I.

„Óskað hefur verið eftir því við mig undirritaðan að ég láti uppi álit mitt á því hvort 67. gr. íslensku stjórnarskrárinnar sé því til fyrirstöðu að sett verði löggjöf er lýsi rétt til virkjunar vatna ríkiseign án þess að bætur komi fyrir til landeigenda. Fer svar mitt hér á eftir.

II.

Um síðustu aldamót hófst fyrir alvöru umræða um löggjöf um nýtingu vatns hér á landi. Í fyrstu snerist umræðan einkum um það hvort og þá að hve miklu leyti ætti að hindra útlendinga í að eignast vatnsréttindi hérlendis. Leiddi það til setningar laga nr. 55/1907, um takmörkun á eignar- og umráðarétti á fossum á Íslandi, um eignarnám á fossum o. fl., svonefndra fossalaga.

Fljótlega varð mönnum ljós nauðsyn á því að setja heildarlöggjöf um nýtingu vatns hér á landi. Þegar á Alþingi 1917 var samþykkt till. til þál. um skipun fimm manna nefndar til að íhuga fossamál landsins, sbr. Alþingistíðindi 1917, A-deild, bls. 1489–1490 og 1545–1556, og B-deild, d. 2282–2296. Í samræmi við þál. þessa var hinn 22. nóv. 1917 skipuð nefnd, svokölluð fossanefnd, en í henni áttu sæti Bjarni Jónsson frá Vogi, Guðmundur Björnsson, Guðmundur Eggerz, Jón Þorláksson og Sveinn Ólafsson.

Í fossanefndinni varð ágreiningur með nm. um hve víðtækur réttur fylgdi og ætti að fylgja landareign til hagnýtingar á vatni. Meiri og minni hluti nefndarinnar skiluðu hvor um sig ítarlegu áliti á árinu 1919. Meiri hlutinn (Bjarni Jónsson frá Vogi, Guðmundur Björnsson og Jón Þorláksson) taldi að landareign fylgdu og ættu að fylgja aðeins tilteknar hagnýtingarheimildir sem skyldu í höfuðatriðum verða afmarkaðar í vatnalögum, en að öðru leyti væri ríkið aðili vatnsréttinda. Minni hlutinn (Guðmundur Eggerz og Sveinn Ólafsson) leit hins vegar svo á að landareignum einstaklinga fylgdi og ætti að fylgja réttur til hvers konar hagnýtingar vatns. Mestu máli skiptir að réttindi til hagnýtingar vatnsorku fylgdu ekki landareignum einstaklinga skv. áliti meiri hlutans, andstætt skoðun minni hlutans.

Frv. til vatnalaga var lagt fyrir Alþingi 1919 og var síðan til meðferðar á hverju þingi uns frv. til vatnalaga var samþykkt á Alþingi 1923. Frv. það, sem lagt var fram á Alþingi 1919, var byggt á áliti meiri hluta fossanefndar, en þá þegar var talið ljóst að sú skipan vatnsréttinda naut ekki meirihlutafylgis á þingi. Fór svo að árin 1921 og 1923 var lagt fyrir Alþingi nýtt frumvarp til vatnalaga sem var byggt á meginsjónarmiðum minni hluta fossanefndar um tilhögun vatnsréttinda, en að öðru leyti hafði við samningu nýja frv. verið stuðst við álit bæði meiri og minni hluta nefndarinnar. Á Alþingi 1923 var þó gerð breyting í meðferð frv. á þingi er hafði í för með sér að lögin geyma upptalningu á því hverjar hagnýtingarheimildir fylgja eignarrétti að landareign þegar um meiri háttar vötn er að ræða, en þar eru á hinn bóginn taldar allar helstu hagnýtingarheimildir, þar á meðal réttindi til orkuvinnslu.

Meginreglan um rétt landeiganda til nýtingar orku vatns kemur fram í 49. gr. vatnalaga, en þar segir m. a. svo:

„Eiganda landareignar, sem vatnsréttindi fylgja, svo og öðrum, sem heimildir hafa á þeim tekið, er rétt að nota það vatn, sem um hana rennur, til að vinna úr því orku ...

Ofangreindum réttindum landeiganda til hagnýtingar vatns til orkuvinnslu eru hins vegar ýmis veigamikil takmörk sett bæði í vatnalögum og orkulögum.

III.

Við setningu vatnalaga, nr. 15/1923, var skv. framansögðu tekið af skarið um að landeigendur ættu einir rétt til að hagnýta vatnsorku þeirra vatna sem um landareign þeirra rynnu. Eru vatnsréttindi landeigenda þannig þáttur í eignarrétti þeirra sem verndar nýtur skv. 67. gr. íslensku stjórnarskrárinnar. Í samræmi við það hefur eignarnámi verið beitt skv. vatnalögum eða sérstökum lögum og eignarnámsbætur greiddar þegar afla hefur þurft vatnsréttinda í einkaeign í þarfir virkjana. Verður að telja tvímælalaust að ekki yrðu samrýmd 67. gr. stjórnarskrárinnar lagaákvæði sem lýstu rétt til virkjunar vatna ríkiseign án endurgjalds til landeigenda. Þetta á þó að sjálfsögðu aðeins við vatnsréttindi sem fylgja landareign í einstaklingseign skv. gildandi lögum og getur því gegnt öðru máli um afrétti og almenninga eins og vikið verður að í IV. kafla hér á eftir.

IV.

Í löggjafarstarfi og úrlausnum dómstóla hefur stundum verið gert ráð fyrir aðgreiningu milli (fullkominna) eignarlanda og landa sem eru afréttareign. Ef um er að ræða (fullkomið) eignarland þá á eigandi landið með öllum gögnum þess og gæðum, þar á meðal vatnsréttindum. Ef land er aðeins afréttareign ákveðins aðila, þá er þessi aðili aðeins talinn eiga upprekstrarrétt (beitarrétt), lax- og silungsveiðirétt, sbr. 5. gr. laga nr. 76/ 1970, um lax- og silungsveiði, og e. t. v. einhverjar aðrar nýtingarheimildir, sbr. t. d. 2. gr. tilskipunar frá 20. júní 1849, um veiði á Íslandi, en ekki vatnsréttindi almennt.

Í dómi Hæstaréttar frá 2. des. 1971 (hrd. 42.1137) kom fram að svonefndar Gullberastaðatungur á afrétti Andakílshrepps í Borgarfirði höfðu á sínum tíma verið hluti jarðarinnar Gullberastaða í Lundarreykjadalshreppi en jörð þessi hafði verð seld Andakílshreppi á árinu 1898. Í þessum dómi Hæstaréttar var litið svo á að Andakílshreppur ætti botns-, vatns- og veiðirétt í Reyðarvatni fyrir þessu landi eins og hverju öðru fullkomnu eignarlandi. Um annað land, sem einnig liggur að vatninu, var hins vegar tekið fram í dóminum að ekki verði ráðið hvort það sé fullkomið eignarland Lundarreykjadalshrepps eða aðeins afréttareign. Að svo vöxnu máli var Lundarreykjadalshreppi aðeins dæmdur veiðiréttur í vatninu en ekki lagður dómur á kröfu hreppsins um vatns- og botnsrétt. Sömu sjónarmið koma fram í dómi Hæstaréttar frá 25. febr. 1955 (hrd. 26. 108), sbr. enn fremur dóm frá 29. apríl 1960 (hrd. 40.510).

Við undirbúning vatnalaga, nr. 15/1923, var fossanefndin sammála um að ríkið ætti öll vatnsréttindi utan landareigna einstakra manna, sbr. nál. minni hluta fossanefndar, bls. IV og 32, og nál. meiri hluta fossanefndar, sbr. 16. og 17. gr. frv. meiri hl. og aths. við þær greinar. Við undirbúning námulaga var byggt á því að ríkið ætti eitt rétt til jarðefna á landi í afréttareign, sbr. Alþingistíðindi 1971, A-deild, bls. 505–510 (þskj. 142).

Miðað við ofangreindar forsendur varðandi réttarstöðu landa í afréttareign er 67. gr. stjórnarskrárinnar ekki því til fyrirstöðu að í löggjöf sé því slegið skilmálalaust föstu að réttur til virkjunar vatns á slíkum löndum eða í almenningum sé þjóðar- eða ríkiseign. Hins vegar verður að telja ærna ástæðu til að kanna ýmis lögfræðileg vandamál sem þarna eru á ferðinni, m. a. það hvernig draga beri mörkin milli landa sem eru afréttarlönd og eignarlanda jarða í einstaklingseign.

Reykjavík, 14. janúar 1980.

Gaukur Jörundsson.“

Herra forseti. Ég hef lokið þessum lestri. Ég taldi nauðsynlegt að álit dr. Gauks kæmi fram í þessum umr., en hann er eins og menn vita einn færasti sérfræðingur sem við eigum á þessu sviði.

Ég þarf raunar ekki miklu við þetta að bæta. Varðandi þær virkjanir sem síðan hefur verið sett löggjöf um hefur verið séð fyrir því að um eignarnámsrétt geti verið að ræða og slegnir varnaglar þar um. En varðandi það atriði sem hv. 1. flm. gerði að umræðuefni, umtal sem orðið hefur um vatnsréttindi við Blöndu á s. l. tveimur vikum, vil ég fara örfáum orðum.

Það hefur verið reynt að blása upp miklu moldviðri út af samningum varðandi vatnsréttindi við Blöndu. Ég hef fylgst allvel með gangi Blöndumálsins allt frá upphafi, en það verð ég að segja að mér kom verulega á óvart þegar Morgunblaðið hóf þessa aðför fyrir ca. hálfum mánuði með viðtali við lögmann Landsvirkjunar, Hjört Torfason. Það var öllum ljóst og kom margsinnis fram í umr. hér á Alþingi þegar þessi mál voru til umfjöllunar, að það voru gerðir samningar varðandi afréttina, um lón og tilhögun virkjunar, en samningum um vatnsréttindi var skotið á frest. Síðan hefur verið keypt ein jörð, Eiðsstaðir í Svínavatnshreppi. Það er ekki búið að gera samninga af neinu öðru tagi við landeigendur hvað virkjunina snertir, en þessi virkjun snertir nokkrar jarðir í einkaeign. Þeir samningar hafa ekki verið gerðir. Einnig vissu allir að ekki var búið að semja um veiðimál, sem að sjálfsögðu raskast verulega við tilkomu og starfrækslu virkjunar.

Það hefur verið unnið nokkuð að samningum um veiðimál. Að mínum dómi hafa þeir samningar gengið allt of hægt og það væri betur að á þá kæmist skriður. Það sem aðallega hefur verið gert er að bændur á svæðinu fóru fram á að úttekt yrði gerð á lífríki árinnar, á veiðimöguleikum í ánni og náttúrlegu ástandi og það yrði síðan lagt til grundvallar ef um bætur yrði að ræða fyrir röskun á því. Það hefur verið nokkuð unnið að því að athuga hvernig fiskur hagi sér þarna í ánni og fiskur talinn í ánni og sitt hvað hefur verið unnið að rannsóknum og ég vona að því verði haldið áfram.

Mér finnst það ekki ósanngjörn ósk hjá bændum að biðja um að gerð sé úttekt á því hvernig áin er áður en farið er að raska henni. Mér finnst það vera mjög hógvær ósk, enda hefur verið orðið við henni að nokkru leyti. Það er og sanngjarnt að áskilja sér rétt til bóta ef eitthvað eyðileggst, sem við vitum að vísu ekki nema að mjög litlu leyti um. En þegar á er stytt um eina 70–80 km, þannig að fiskur kemst ekki um hana með þeim hætti sem hann hefur áður gert, liggur í augum uppi að einhver röskun verður.

Það segir í vatnalögum, og eftir þeim verðum við að lifa, nr. 15 frá 1923, að vötn skuli falla þar sem áður féllu. Og meðan stjórnarskránni er ekki breytt verðum við að halda okkur við hana. Það er óumdeilt að nokkrar jarðir eiga vatnsréttindi skv. vatnalögum frá 1923 og réttarvenjur hafa skapast að því leyti að um svona sé annaðhvort samið eða þá að dæmt hefur verið í málum. Mér finnst eðlilegt að bætur komi þar fyrir með einhverjum hætti. Mér kemur mjög á óvart að menn skuli hrökkva við og reka upp óp þegar á það er minnst.

Hitt vil ég undirstrika, að bændur sem þessi vatnsréttindi eiga eða lögmenn þeirra hafa ekki látið frá sér heyra stunu eða hósta varðandi þessi vatnsréttindi. Það er lögfræðilegur ráðunautur Landsvirkjunar, Hjörtur Torfason, sem í Morgunblaðinu virðist vera að undirbúa einhvern sálfræðihernað í þessu máli þegar eða ef til þess komi að lögmenn bænda á þessum sex eða sjö jörðum, eða hvort þær eru nú átta sem þarna gætu átt hlut að máli, létu eitthvað frá sér heyra, en það hafa þeir alls ekki gert.

1. flm., hv. þm. Hjörleifur Guttormsson, rakti nokkuð álitsgerð frá Pétri Thorsteinsson lögfræðingi og einhverjum öðrum lögfræðingi — (HG: Hirti Torfasyni.) Hirti Torfasyni, já — varðandi vatnsréttindi á Eyvindarstaðaheiði, sem þeir unnu fyrir iðnrn. á sínum tíma. Það getur vel verið að það sé þar um einhver álitamál að ræða. Ég fullyrði að vatnsréttindi jarðanna eru tvímælalaus. Raunar hefur, eins og ég hef áður sagt, Landsvirkjun keypt eina jörðina, en hún keypti ekki vatnsréttindin. Vatnsréttindin voru undanskilin þeim samningi; ef ég man rétt.

Herra forseti. Ég ætlaði ekki að fara mörgum orðum um þetta mál, en ég taldi nauðsynlegt að þetta kæmi fram og eins og ljóst má vera get ég ekki fallist á að samþykkja það frv. sem hér er til umr.