09.04.1984
Efri deild: 78. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 4544 í B-deild Alþingistíðinda. (3906)

154. mál, stjórnarskipunarlög

Frsm. meiri hl. (Þorv. Garðar Kristjánsson):

Virðulegi forseti. Það hafa orðið hér við 2. umr. um þetta frv. til stjórnarskipunarlaga nokkrar umr. Mér þykir hlýða, þó ekki væri nema sem frsm. meiri hl. stjórnarskrárnefndar, að leggja nokkur orð í belg. En ég hef ekki hugsað mér að fara að upphefja einhverjar almennar umr. um stjórnarskrármálið, það mikla m'al, aðeins segja nokkur orð að gefnu tilefni.

Menn hafa hér sumir tekið mikið upp í sig í sambandi við þetta mál. Hv. 8. þm. Reykv., sem skilar sérnál., segir það í nál. og lagði áherslu á það í ræðu að það frv. sem við hér ræðum væri einskis virði.

Hv. 11. þm. Reykv. tók álíka djúpt í árinni og sagði að frv. væri allt hálfgert kák og engar nýjar leiðir væri þar að finna fyrir ný stjórnmálasamtök, eins og komist var að orði. Ég verð að segja að ég átta mig ekki á því við hvað er átt með þeim ummælum, því að ég hef litið svo á og gera verður ráð fyrir að það séu ekki nokkrar hömlur í þessu frv. lagðar á stofnun nýrra stjórnmálaflokka.

Hv. 6. landsk. þm. talaði einnig í þessu máli og lagði þar áherslu á að þar væri jafn atkvæðisréttur og taldi það höfuðatriði að vægi atkvæða væri alls staðar hið sama. Það er mál út af fyrir sig. En ef menn vilja það er spurningin hvers vegna þeir fara þá ekki hina einu öruggu leið í því efni og hafa landið eitt kjördæmi. Það var hér fyrr á árum stefnuskráratriði hjá Alþfl. einmitt, en Alþfl. virðist hafa horfið frá þeirri stefnu af einhverjum ástæðum sem ég skal ekki fjölyrða um hér. (Gripið fram í: Ég sagði að það væri neyðarsátt.) Já. neyðarsátt.

Það sem var kjarninn í, mér liggur við að segja, stóryrðum hv. 8. þm. Reykv. og hv. 11. þm. Reykv. í þessu máli var að ekki væri jafnt vægi atkvæða eða nægilega jafnt. Þarna komu þessir hv. þm. inn á það atriði þessa máls sem mest hefur verið rætt. Ég kom lítillega í minni framsöguræðu fyrir meirihlutaáliti nefndarinnar inn á þessi mál og sé ekki ástæðu til að endurtaka neitt sem ég sagði þar, og það sem hv. 8. þm. Reykv. og hv. 11. þm. Reykv. sögðu gefur mér í raun ekki sérstakt tilefni til þess að fara að taka upp nú umr. um þau atriði. En með sérstöku tilliti til þess að hv. 4. þm. Austurl. flutti hér ítarlega ræðu og fjallaði að verulegu leyti einmitt um þann þátt málsins sem við kemur vægi atkvæða vil ég taka það fram að í meginatriðum er ég sammála þeim viðhorfum sem fram komu í ræðu hv. 4. þm. Austurl. um þetta atriði.

Hins vegar er ég ekki sammála hv. 4. þm. Austurl. um ýmis önnur atriði, sem hann kom inn á í ræðu sinni, eða það má kannske segja að við leggjum mismunandi áherslu á þau atriði. Og það var kannske einkum það sem kom mér til að segja núna nokkur orð.

Hv. 4. þm. Austurl. lét sér alltíðrætt um heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar og lýsti sínum skoðunum að nokkru leyti um þau efni. Það er um þau efni sem okkar viðhorf fara ekki að öllu leyti saman. Með tilliti til þess þykir mér hlýða að lýsa með nokkrum orðum mínum viðhorfum til heildarendurskoðunar stjórnarskrárinnar af þessu gefna tilefni frá hv. 4. þm. Austurl.

Þetta er nú ekki nýtt mál, hvorki hér á Alþingi né annars staðar í okkar þjóðlífi, því að sannleikurinn er sá, að allt frá stofnun lýðveldisins árið 1944 má segja að stjórnarskrármálið hafi verið á dagskrá. Þá var heitið „heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar“, eins og það hefur gjarnan verið orðað. síðan hefur hver stjórnarskrárnefndin tekið við af annarri, en engin lokið störfum. Að minni hyggju á þessi þráhyggja samfara árangursleysi sínar skýringar.

Þegar við skildum við Dani þótti ekki annað sæmandi en að losa sig við það sem danskt var. Ekki þótti hægt að una því að búa við stjórnarskrá sem að stofni til var frá 1874 og gefin af dönskum kóngi. Það var ekki spurt að því hvað gott væri, enda kannske ekki sama hvaðan gott kæmi; frá Dönum mátti það ekki vera. Það var samt mikið gæfuspor að þeir sem réðu ferðinni við sambandsslitin við Danmörku létu þetta ekki trufla sig, því það er hætt við að lýðveldisstofnunin hefði frestast um ófyrirsjáanlegan tíma ef menn hefðu verið haldnir þeim fordómum að slíkt mætti ekki ske nema jafnframt fengi þjóðin að stofni til ný stjórnarskipunarlög, nýja stjórnarskrá eins og það hefur verið nefnt.

Í umræðum um stjórnarskrármálið hefur margur mælt af misskilningi um uppruna stjórnarskrár okkar. Hafa menn þá litið á íslensku stjórnarskrána sem afsprengi danskrar stjórnskipunar og stjórnvisku. En þá hefur mönnum yfirsést að bæði íslenska og danska stjórnarskráin, svo sem stjórnarskrár annarra lýðræðisríkja, eiga með einum eða öðrum hætti rætur sínar að rekja til stjórnarhátta sem viðgengust þegar fyrir tveimur öldum í móðurlandi þingræðisins, Bretlandi.

Stjórnarskrár fela í sér almennar reglur sem kveða á um skiputag og hlutverk ríkis. Slíkar grundvallarreglur eru yfirleitt stuttorðar. slíkt kemur ekki að baga, heldur er þvert á móti kostur. Í hverju landi fyrir sig getur framkvæmd á grundvallarreglum stjórnarskipunarlaga verið með mismunandi hætti. Hin stuttorðu stjórnarskrárákvæði gefa svigrúm fyrir mismunandi framkvæmd og stjórnskipunarvenjur eftir því sem aðstæður og viðhorf í hverju landi krefjast. Það hefur stundum verið sagt um eðli stjórnarskráa að þær séu ekki búnar til heldur þróist þær og dafni. Allt er þetta skiljanlegt þegar þess er gætt að ekki er óhjákvæmilegt að um skrifaða stjórnarskrá sé að ræða.

Í Bretlandi sjálfu, þaðan sem fyrirmynd stjórnskipunarlaga er sótt, er t. d. ekki skrifuð stjórnarskrá. Þar er ekki gerður greinarmunur á stjórnskipunarlögum og almennum lögum eins og er hjá okkur. Þar eru ekki stjórnarskrárvarin réttarákvæði. Þar er grundvallarreglan sú að þingið er alls ráðandi. Í þrengri merkingu er þess vegna ekki um að ræða nein stjórnarskipunarlög í Bretlandi, heldur aðeins um allsherjarvald þingsins. Í stað skrifaðrar stjórnarskrár er að finna í Bretlandi reglur um stjórnskipunina í almennum lögum, dómvenjum, þingsköpum og stjórnskipunarvenjum.

Þegar höfð eru í huga eðli og uppruni stjórnarskrár okkar má það vera nokkur skýring á þróun stjórnarskrármálsins allt frá lýðveldisstofnun fram til þessa dags. Með lýðveldisstofnuninni varð stjórnskipulega ekki önnur breyting en sú, að þ óðhöfðinginn varð forseti í stað konungs áður. Við Íslendingar höfðum áður öll okkar mál í eigin höndum. Í þessu efni varð ekki breyting við lýðveldisstofnunina, nema slitið var persónusambandinu við Dani frá 1918.

Þjóðlíf, menning eða atvinnuhættir tóku vegna sambandsslitanna engum breytingum sem kröfðust aðlögunar stjórnarskipunarlaga. Lýðveldisstofnuninni fylgdi enginn grundvöllur fyrir stökkbreytingum í almennri stjórnskipun landsins, heldur áframhaldandi þróun í venjum og framkvæmd okkar stjórnarskipunarlaga.

Að þessu leyti voru fyrirheit um heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar og nýja stjórnarskrá að mínu viti á misskilningi byggð. Þetta hefur legið á borði þó að það hafi ekki verið viðurkennt í orði. Þetta er að mínu viti skýringin á því að ekki hafa ræst hin háfleygu loforð og fögru fyrirheit um nýja stjórnarskrá þjóðinni til handa. Það er ekki að kenna amlóðahætti þeirra sem skipað hafa stjórnarskrárnefndirnar að árangurinn hefur ekki skilað sér af heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Það er heldur vegna þess að þegar í harðbakka hefur slegið hafa menn staðið frammi fyrir þeirri staðreynd að stjórnarskráin sem við höfum hefur þjónað okkur vel svo að afgerandi breytingar hafa ekki verið sjálfsagðar. Samt sem áður hafa margs konar hugsanlegar breytingar verið gaumgæfilega athugaðar af þeim hæfileikamönnum sem skipað hafa stjórnarskrárnefndirnar fyrr og síðar og athyglisverðar hugmyndir settar fram. En ekkert af þessu hefur náð fram að ganga eða verið nægileg samstaða um á þeim grundvelli að breyting væri til bóta.

Hver stjórnarskrárnefndin hefur tekið við af annarri. Síðast var skipuð í des. 1978 stjórnarskrárnefnd sú sem síðan hefur starfað. Í ágústmánuði 1980 sendi nefndin frá sér tvær skýrslur. Önnur þeirra var „yfirlit um ýmis atriði, sem koma til athugunar við endurskoðun stjórnarskrárinnar,“ eins og það var orðað. Hin skýrslan var, eins og fyrirsögn hennar var orðuð: „Hugmyndir um breytingar á kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulagi“.

Þann 2. des. 1982 gaf nefndin út skýrslu um kjördæmamálið og í jan. 1983 skýrslu um endurskoðun stjórnarskrárinnar í heild. Í formála að þeirri skýrslu segir, með leyfi hæstv. forseta:

„. . . hefur ýmsum greinum stjórnarskrárinnar verið breytt allverulega frá því sem nú er, en aðrar greinar eru óbreyttar. . . Hefur náðst samstaða í nefndinni um að senda þingflokkunum þessa skýrslu sem grundvöll að umræðum innan þeirra um textann. Nefndarmenn hafa gert fyrirvara um afstöðu flokka sinna og sína, þegar málið kemur fyrir Alþingi.“

Það er í fersku minni að í lok síðasta þings var borið fram frv. til stjórnarskipunarlaga sem byggt var á starfi því sem fram hafði farið þá í stjórnarskrárnefndinni. Frv. þetta var ekki flutt af hálfu stjórnarskrárnefndar né þeirra stjórnmálaflokka sem eiga fulltrúa í nefndinni og ekki var það heldur ríkisstjórnarfrv. Frv. var flutt af þáverandi formanni nefndarinnar og forsrh. Gunnari heitnum Thoroddsen. Mælti hann fyrir frv. þessu við 1. umr., en engar umr. fóru fram og málið hlaut ekki frekari meðferð þingsins.

Í raun hafa engar breytingar verið gerðar á stjórnarskránni frá lýðveldisstofnun nema kjördæmabreytingin 1959 og lækkun kosningaaldurs 1968 úr 21 ári í 20 ár. Slíkar breytingar, sem í raun varða framkvæmd á grundvallarreglum stjórnarskipunarinnar, hljóta að eiga sér stað um einstök atriði eftir því sem með þarf. Slík breyting er á ferðinni þar sem er frv. það sem við nú ræðum.

En þetta á ekki skylt við heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar eða breytingar á grundvelli stjórnskipunarinnar, sem væri svo gagnger að tala mætti um nýja stjórnarskrá í þeirri merkingu að til kæmi stjórnarskrá af nýjum stofni.

Virðulegi forseti. Eins og ég sagði í upphafi máls míns þótti mér rétt að gefnu tilefni að lýsa í örfáum orðum almennum viðhorfum mínum til stjórnarskrármátsins og breytinga á stjórnarskránni og til þeirrar hugmyndar að setja lýðveldinu nýja stjórnarskrá, eins og það hefur verið orðað.