21.05.1984
Efri deild: 110. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 6424 í B-deild Alþingistíðinda. (5941)

155. mál, kosningar til Alþingis

Ragnar Arnalds:

Virðulegi forseti. Ég tók nú ekki til máls þegar stjórnarskrárbreytingin var hér til umr., hvorki í fyrra né nú á þessum vetri, og ræddi málið heldur ekki við 1. umr. Mér finnst tilhlýðilegt að segja nokkur orð um kosningalögin áður en þau verða endanlega afgreidd. Miðað við stuttan tíma, sem stjórnarskrárnefnd hafði til að fjalla um þetta mál, mætti ætla að málið hefði fengið óvandaða meðferð hér á Alþingi og einnig þegar haft er í huga að tiltölulega mjög fáir stuðningsmenn þessa frv. hafa tekið til máls. En því er svo sannarlega ekki að heilsa að mál þetta sé afgreitt hér að lítt athuguðu máli og í einhverju hasti. Ég hygg að fá mál hafi verið jafnrækilega rædd í þingflokkum þeim sem áttu sæti á seinasta Alþingi og einmitt þetta mál. Það var til meðferðar innan þingflokkanna og í viðræðum milli þingflokkanna, ekki um margra vikna skeið, heldur margra mánaða skeið, og lögð í það mjög veruleg vinna með þeim árangri að samkomulag náðist með þeim flokkum sem áttu fulltrúa á Alþingi á seinasta þingi.

Nú erum við hins vegar fyrst og fremst að staðfesta þetta samkomulag og ganga endanlega frá því með formlegum hætti þegar kosningalögin eru nú afgreidd hér frá hv. Alþingi. Forsendur þessa samkomulags voru að sjálfsögðu ýmsar eins og oft vill vera þegar stórmál eru á ferðinni. Hér var um það að ræða að skapa fullan jöfnuð milli stjórnmálaflokkanna allra, þannig að ekki væri hægt að halda því fram að einn flokkur hagnaðist á kjördæmaskipuninni umfram aðra flokka. Einnig var ákveðið að hlutfall þingmannafjölda úr einstökum kjördæmum, og þá fyrst og fremst hlutfallið milli Faxaflóasvæðisins annars vegar og annarra kjördæma hins vegar, skyldi verða eitthvað hliðstætt því sem var þegar núverandi kjördæmaskipun var tekin upp árið 1959. Þetta var það stefnumið sem menn höfðu í huga þegar þessi breyting á stjórnarskrá og kosningalögum var samþykkt af fjórum flokkum á Sjálfstfl. ári, og að kannske væri gengið eilítið lengra en nam þessu stefnumiði og menn færðu sig jafnvel lengra til jafnræðis milli Faxaflóasvæðisins annars vegar og annarra kjördæma hins vegar, kannske með það í huga að hætt er við að nokkur skekkja taki fljótlega aftur að myndast miðað við þessi gefnu hlutfölt.

Þriðja meginforsendan var sú að aðgreining milli kjördæmiskjörinna þm. og landskjörinna, með þeim hætti sem var í fyrri kosningalögum og stjórnarskrá, var afnumin. Í praksis þýðir þessi breyting það að landskjörnir þm. eða uppbótarþingsæti falla ekki í hlut kjördæma utan Reykjavíkur, Reykjaness og Norðurl. e. nema í algerum undantekningartilvikum, en eins og kunnugt er þá var nokkuð fast að í hverjum kosningum væru 4–6 uppbótarmenn úr kjördæmum utan Reykjavíkur og Reykjaness. Þetta er að sjálfsögðu mjög veruleg breyting frá því sem verið hefur og þýðir það í reynd að þessi fámennari kjördæmi fá alls ekki fleiri þm. en fimm, fjögur þeirra, og sex a. m. k. eitt þeirra. En þessu til viðbótar var ákveðin ný úthlutunarregla á þingsætum, svonefnd regla stærsta afgangs, sem þykir á margan hátt hentugri við úthlutun þingsæta þegar kjördæmi eru lítil og aðeins á að skipta fimm sætum.

Ég vil taka það skýrt fram í þessu sambandi að þessar meginforsendur kosningalaganna, sem samþykktar voru af fjórum flokkum á s. l. vetri, voru hver um sig slík grundvallarforsenda að ef ein þeirra félli burt má hiklaust segja að ekki séu fyrir hendi þær meginástæður sem fyrir lágu þegar ákvörðunin var tekin. Ég segi það hiklaust í þessu sambandi að við hljótum að líta á þessa kjördæmabreytingu, bæði þá sem er í stjórnarskránni og þá sem er í kosningalögunum, sem eina heild og ef einu meginatriði er kippt burtu og því breytt með verulegum breytingum á kosningalögunum — stjórnarskránni verður auðvitað ekki breytt héðan af — þá er hiklaust hægt að segja að forsenda sé brostin fyrir samþykki stórs hluta þm. sem stóð að þessu samkomulagi fyrir einu ári síðan. Þetta segi ég að sjálfsögðu að gefnu tilefni vegna þess að við umfjöllun þessa máls í Nd. kom það mjög til álita hvort ekki ætti að taka upp nýja úthlutunarreglu, aðra úthlutunarreglu en er í þessu frv.

Ég vil að sjálfsögðu ekkert útiloka það að þeir sem stóðu að þessu samkomulagi á sínum tíma gætu komið sér saman um einhverjar breytingar á úthlutunaraðferðum, sem notaðar eru í þessu frv., hefðu kannske getað komið sér saman um það í vetur eða eiga kannske eftir að koma sér saman um það. En ég álít hins vegar að sé tekin upp ný úthlutunarregla, sem ekki er samkomulag um milli þessara samningsaðila, þá sé verið að rifta gerðu samkomulagi í miðjum klíðum og áður en það hefur raunverulega komið til framkvæmda, áður en að búið er að koma því til skila. Ég teldi slíkt vera hina mestu óhæfu og segi það alveg eins og er að ef menn ættu eftir að standa frammi fyrir þeirri staðreynd einhvern tíma síðar, þá hlytu menn að hugleiða það vandlega hverju þá er yfirleitt að treysta í samskiptum stjórnmálamanna ef ekki má treysta samkomulagi sem gert hefur verið með jafnformlegum hætti og það samkomulag sem er hér til umr.

Það er ekkert launungarmál að samkomulagið, sem gert var í fyrra og felur m. a. í sér þessa nýju úthlutunarreglu, var tekið upp vegna þess að nauðsyn þótti bera til að landsbyggðarmenn úr minni flokkum í hverju kjördæmi stæðu betur að vígi en þeir gera með hinni gömlu úthlutunarreglu. Og þegar ég segi landsbyggðarmenn þá er kannske óþarfi að orða hlutinn þannig. Þetta gildir alveg jafnt um þéttbýlið hér, að minni flokkar eiga undir högg að sækja með þeirri úthlutunarreglu sem notuð hefur verið gagnvart stórum flokkum. Það er enginn vafi á því að það gildir alveg það sama um minni flokka hér á Reykjavíkur- og Reykjanessvæðinu, að þeir hafa að sínu leyti hag af þeirri breytingu sem hér er verið að taka ákvörðun um, á sama hátt og minni flokkar úti um land hafa hag af þessari nýju úthlutunarreglu.

En sem sagt, ef menn tækju upp á því, áður en þessi kjördæmabreyting hefur komið til framkvæmda, að kollvarpa þessari úthlutunarreglu, taka upp eitthvert annað kerfi en samkomulag varð um, og gerðu það án þess að samkomulag væri um það milli þeirra aðila sem að þessu samkomulagi stóðu, þá væru ósköp einfaldlega brostnar forsendur fyrir samþykki mjög margra þm. á sínum tíma við stjórnarskrárbreytingunni. Ég segi fyrir mig að ég hefði aldrei staðið að stjórnarskrárbreytingunni með þeim hætti sem ég gerði, ég hefði ekki látið hana fara umræðulaust hér í gegnum Ed. tvö ár í röð ef mig hefði grunað það að slíkt ætti eftir að henda, að menn gengju frá því samkomulagi sem gert hefur verið í miðjum klíðum. Ég vil því segja að mér dettur ekki í hug að svo fari. Ég treysti á að menn standi við það samkomulag sem þeir hafa gert og geri sér grein fyrir því að allir þessir hlutir hanga saman, úthlutunarreglan, hlutföllin milli kjördæma, jöfnuðurinn milli flokka og afnám uppbótarþingsætanna, og að það eru brostnar forsendur fyrir samþykki okkar við þessari breytingu ef menn taka einhvern einn af þessum þáttum út úr og breyta honum í grundvallaratriðum áður en kemur til næstu kosninga.

Ég hef heyrt þá aths. gerða í þessu sambandi að menn þurfi ekki annað en að samþykkja þetta frv. nú í vetur og þá séu þeir lausir allra mála, búnir sem sagt að fullnægja því samkomulagi sem gert hefur verið. Fólk geti bara gengið til þess með einhverjum meiri hluta, sem myndast hér í þinginu, að breyta úthlutun þingsæta eða einhverju öðru. Ég teldi það afar slæmt ef slíkt ætti eftir að gerast því að þá væru menn raunverulega að ganga frá þessu samkomulagi í miðjum klíðum áður en það kemur til framkvæmda. Þá væri ekkí þessari kjördæmabreytingu lokið þegar leiðir skildust og menn tækju að krukka í það samkomulag sem gert var án þess að samkomulag væri um það milli allra aðila.

Þetta vildi ég að kæmi hér sem skýrast fram vegna þess að ég hef svo sannarlega samþykkt stjórnarskrárbreytinguna og þessi kosningalög í trausti þess að menn séu hér að afgreiða eina heild og hún verði skoðuð af þingheimi sem ein heild og tekin afstaða til hennar á þann veg. Um málið að öðru leyti vil ég segja það að ég þykist vita að enginn sé í raun og veru ánægður með þá niðurstöðu sem fengist hefur. Það er áreiðanlegt að mjög margir hér á Faxaflóasvæðinu telja að of skammt sé gengið í þá átt að jafna hlutföll þingmannafjölda úr dreifbýli annars vegar og svo hins vegar af Faxaflóasvæðinu. Svo má aftur hiklaust fullyrða að mjög margir úti um land telja að of langt sé gengið í jöfnunarátt. Ég er persónulega sáttur við það samkomulag sem tekist hefur þó ég sé auðvitað á margan hátt gagnrýninn á það frv. sem liggur hér fyrir og hefði vafalaust samið það í allt öðrum dúr ef ég hefði einn mátt ráða. En ég hygg að sama geti sagt flestir þm. Það má vissulega taka undir með hv. þm. Stefáni Benediktssyni að frv. er býsna flókið. Og ég held að óhyggilegt væri að fela gamla fólkinu á Hrafnistu að annast talningu, eins og hann var að gefa í skyn að einhverjum gæti kannske dottið í hug. En á þetta mun vafalaust ekki reyna og við höfum sem betur fer eignast góðan tækjabúnað, sem léttir okkur erfiðið, þannig að vafalaust munu tölvurnar brjóta okkur leið í gegnum þá talnaflækju sem fylgir þessu nýja frv.

Þegar rætt er um hversu margir þm. eiga að vera úr hverju kjördæmi og hlutföll milli dreifbýlis og þéttbýlis eru skoðuð í því sambandi, þá er oft haft á orði að kjósendur hér á Reykjavíkursvæðinu hafi aðeins eitt atkvæði á móti þremur sem kjósendur í einhverju öðru kjördæmi hafi. Ég álít að fullyrðingar af þessu tagi séu á nokkrum misskilningi byggðar. Og ég vil vekja á því athygli að í átökum í kosningum um stjórnmálastefnur, um það hvort ríkisstjórn stendur eða fellur, um það hvort ákveðin tegund ríkisstjórnar er mynduð eða ekki, hefur hver kjósandi aðeins eitt atkv. og breytir engu í hvaða kjördæmi hann býr. Atkvæðið sem kjósandinn á Vestf. greiðir skiptir örugglega nákvæmlega jafnmiklu máli og atkvæðið sem kjósandinn í Reykjavík greiðir þegar kjósendur svara þeirri spurningu hvort eigi að framlengja lífdaga ákveðinnar ríkisstjórnar eða hvort Sjálfstfl. eða BJ eða Alþb. skuli fá einum þm. fleiri eða færri. Að þessu leyti er því alveg ljóst að hver kjósandi hefur aðeins eitt atkv. og allir kjósendur á landinu eru jafnir hvað þetta snertir. Og þetta er meginatriðið, um þetta snúast kosningarnar. Sem betur fer eru kosningar á Íslandi ekki kosningar um það hvort þessi ákveðnu kjördæmi í landinu nái meiri hluta gegn einhverjum öðrum kjördæmum. Sem betur fer snúast ekki kosningarnar um það. Þær snúast um það hvort stjórnmálastefnur nái meiri hluta og hvort ríkisstjórn standi eða falli. Og í þeim slag hefur hver kjósandi aðeins eitt atkvæði.

Hitt er annað mál að þegar kemur að spurningunni um þingmannafjölda úr kjördæmum er alveg ljóst að kjósandinn úti á landi hefur heldur meira vægi en kjósandinn hér á Reykjavíkursvæðinu. Því valda ýmsar ástæður. Ástæðurnar eru t. d. þær að Alþingi er staðsett hér í þéttbýlinu. Hér búa flestir alþm. og mikill meiri hluti þeirra á raunar lögheimili hér í grennd við Alþingi, þekkir gang mála hér af eigin raun þótt viðkomandi sé ekki þm. Reykjavíkur eða Reykjaness, en kynnist málum þessara kjördæma vegna nálægðarinnar og vegna dvalar sinnar hér yfir þingtímann ef hann er þá ekki búsettur hér. Það eru þessar ástæður sem valda því að ekki þykir almennt sjálfsagt mál að fjöldi þm. í kjördæmum sé í nákvæmlega réttu hlutfalli við íbúafjölda á viðkomandi svæði. Og það er ekki aðeins hér á Íslandi sem slíkar reglur eru hafðar. Enn einu sinni má minna á að kjósendur í höfuðborg Bandaríkjanna hafa ekki sama kosningarrétt og kjósendur fjarri höfuðborginni. Í löndum þar sem búseta er mjög dreifð og þar sem kjördæmi verða óhjákvæmilega mjög ólík, þar sem löggjafarþingið situr í miðju þéttbýlinu, þar þykir óhjákvæmilegt að taka visst tillit til aðstæðna af þessu tagi. Og það er mikill misskilningur hjá hv. þm. Stefáni Benediktssyni að þeir sem halda þessum skoðunum fram skammist sín fyrir þær. Ég geri það ekki. Og ég hygg að flestir þeir sem álykta á sama veg og ég telji þetta rökrétta afleiðingu af íslenskum aðstæðum, einkum og sér í lagi þegar haft er í huga að stjórnmálin snúast ekki um það hvort ákveðin kjördæmi í landinu nái meiri hluta gagnvart einhverjum öðrum kjördæmum, heldur snúast þau um stjórnmálastefnur og fylgi flokka og þar hafa allir jafnan atkvæðisrétt.

Það var ágætt að fá inn í þessa umr. ábendingu hv. þm. Stefáns Benediktssonar um viðhorf kjósenda til þeirrar breytingar sem verið er að gera. Það hefur nefnilega verið trú margra að kjósendur almennt væru svo óánægðir með þá breytingu sem verið er að gera að þeir mundu vafalaust æpa hana niður ef þeir ættu þess kost, enda hefðu þeir ekki verið spurðir. En eins og hv. þm. Stefán Benediktsson benti á þá lét tiltekið fyrirtæki hér í bæ fara fram skoðanakönnun um þetta mál. Og ég hygg að það veki alveg sérstaka athygli að samkv. þeirri skoðanakönnun virðist meiri hluti landsmanna sætta sig við þá breytingu sem verið er að gera. Að vísu er allstór hópur sem hefði viljað ganga lengra í aðra áttina og allstór hópur sem hefði viljað ganga í hina áttina, en sá hópurinn er áberandi stærstur sem sættir sig við þessa niðurstöðu. Þegar haft er í huga að síðan eru fjölmennir hópar sem hefðu viljað ganga hvor í sína áttina þá held ég að heildarniðurstaðan verði nú að vera sú að þjóðin hafi sætt sig við það samkomulag sem stjórnmálaflokkarnir hafa gert um þetta mál.

Ég held líka að það sé rangt sem hv. þm. sagði hér áðan, að kjósendur hafi ekki verið hafðir með í ráðum. Þeir voru hafðir með í ráðum á nákvæmlega þann hátt sem stjórnskipun okkar gerir ráð fyrir. Þetta mál var mjög um rætt á s. l. vetri jafnhliða því sem Alþingi tók sínar ákvarðanir. Síðan fóru kosningar fram þar sem kjósendur og frambjóðendur áttu svo sannarlega kost á því að taka málið til frekari umr. en gerðu það ekki nema að sáratakmörkuðu leyti. Ég hygg að það geti varla verið neitt umdeilt að í seinustu kosningum var þessu samkomulagi, þessum breytingum á kjördæmaskipuninni ekki mjög mikið andmælt í kosningabaráttunni, þótt auðvitað væri vitað að í öllum kjördæmum væri nokkur hópur manna sem ekki væri að öllu leyti ánægður með það sem verið væri að gera. En það er síður en svo hægt að segja að þetta kjördæmamál hafi staðið upp úr í seinustu kosningum á einn eða annan hátt. Það hvarf svo sannarlega í skuggann af öðrum málum, eins og hv. þm. Stefán Benediktsson benti á hér áðan.

Ég vil svo segja það að lokum að ég var alveg ásáttur við orðalagið sem fram kemur í nál. stjórnarskrárnefndar í Nd. og er ekkert síður ásáttur við orðalagið á nál. stjórnarskrárnefndar í Ed., þar sem uppi eru höfð áform um að endurskoða kosningalögin og gera hugsanlega á þeim einhverjar breytingar á næsta þingi, því að ég get vel fallist á að það eru fjöldamörg atriði í kosningalögunum sem orka tvímælis og nefndir Alþingis hafa fengið ábendingar frá dómsmrn. um margt sem hefur verið í kosningalögum en mætti fara betur. Mér finnst alveg sjálfsagt að öll þessi atriði verði til nánari athugunar á komandi þingi og menn einsetji sér að koma fram endurskoðun á þessum lögum eftir því sem samkomulag getur náðst um. Ég vil hins vegar taka það fram að ekkert er því til fyrirstöðu að kosið sé eftir kosningalögunum eins og þau liggja fyrir núna. Þau eru ekkert ófullkomnari en kosningalögin sem við höfum notast við á undanförnum árum og ef kæmi til kosninga með óvæntum hætti yrðu þessi lög vafalaust notuð.

Eins er auðvitað sjálfsagt að halda áfram að rökræða um efnisatriði málsins því að vitað er að ágreiningur hefur verið um málið í öllum flokkum. Það má vel vera að menn gætu fundið einhverja þá niðurstöðu sem almennt samkomulag gæti tekist um eftir að menn hefðu skoðað málin nægilega vandlega. Þetta voru menn að reyna núna í vetur en tókst ekki. Menn fundu ekki neina leið til að breyta þessu með fullu samkomulagi þeirra sem stóðu að frv. á s. l. ári og því var það lagt til hliðar að sinni. En ég hef svo sannarlega ekkert við það að athuga að menn leitist frekar við að finna samkomulagsflöt ef hana skyldi einhvers staðar reynast finnanlegur. Á hitt legg ég auðvitað megináherslu að að sjálfsögðu verða þeir sem stóðu að þessu samkomulagi á sínum tíma að halda samstöðu sinni áfram og tryggja það að samkomulagið sé ekki brotið upp áður en það kemur til framkvæmda.