13.03.1985
Neðri deild: 47. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 3563 í B-deild Alþingistíðinda. (2906)

320. mál, sveitarstjórnarlög

Félmrh. (Alexander Stefánsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir stjfrv. til sveitarstjórnarlaga sem er 320. mál Nd. á þskj. 508.

Í stefnuyfirlýsingu núverandi ríkisstj. er kveðið skýrt á um að draga beri úr umsvifum ríkisins og flytja verkefni frá ríkinu til sveitarfélaga og/eða annarra aðila í þjóðfélaginu. Meginatriði þessara áforma eru þessi:

1. Fá fram skýr skil milli verkefna ríkis og sveitarfélaga þannig að saman fari rekstrar- og fjárhagsábyrgð um hvert verkefni.

2. Komið verði í veg fyrir að ríki og sveitarfélög fáist við sömu verkefni hvort á sínum vettvangi á sama tíma.

3. Jafnhliða tilfærslu verkefna verði fluttir tekjustofnar frá ríki til sveitarfélaganna, þannig að þau geti í raun annast verkefnin.

Í þessari stefnuyfirlýsingu núverandi ríkisstj. felst viðurkenning á þeirri staðreynd að sveitarstjórnir eru þau stjórnvöld sem standa næst borgurunum, enda hafa sveitarstjórnir og samtök þeirra haldið því fram að sveitarstjórnir ættu að hafa meira vald í eigin málum á eigin ábyrgð, svo sem varðandi ákvörðun og nýtingu eigin tekjustofna og gjaldskráa þjónustufyrirtækja sinna, en ríkisvaldið eigi ekki að skipta sér um of af innri málum þeirra. Þetta er þýðingarmikið fyrir sjálfstæði og sjálfræði sveitarfélaga. Umræða af þessu tagi endurspeglar þá staðreynd að núverandi lög um sveitarstjórnir eru ekki lengur í takt við breytt viðhorf og taka ekki nægjanlegt tillit til þeirra stórstígu breytinga sem hafa orðið í þjóðfélagi okkar frá því að núgildandi sveitarstjórnarlög voru sett.

Grundvöllurinn að núgildandi sveitarstjórnarskipan var lagður með sveitarstjórnartilskipun frá 1872. Tilskipunin tók ekki til kaupstaða, en byggði á hinum fornu hreppum sem grunneiningu. Jafnframt var byggðinni skipt í sýslufélög og eru um það bil tíu hreppar í hverri sýslu. Til sýslunefndar var kosinn einn fulltrúi úr hverjum hreppi í almennum kosningum. Sýslumaður, sem var hinn almenni fulltrúi framkvæmdavaldsins og héraðsdómari í sýslunni, var oddviti sýslunefndar. Sýslunefndum var ætlað að gegna aðalhlutverki í sveitarstjórnarmálum og hafa umsjón með störfum hreppsnefnda. Jafnframt var komið á fót amtsráðum, en þau voru lögð niður við stofnun Stjórnarráðs Íslands árið 1904.

Þótt núgildandi sveitarstjórnarlög nr. 58/1961 hafi gilt frá 1. jan. 1962 hefur skipulag sveitarstjórnartilskipunarinnar haldist í meginatriðum til þessa dags. Í reynd hefur þó mjög dregið úr hlutverki sýslunefnda. Með tilliti til framangreinds er ljóst að það var orðið löngu tímabært að endurskoða sveitarstjórnarlöggjöfina.

Það frv., sem hér er fylgt úr hlaði, byggist á tillögum sem voru samdar af endurskoðunarnefnd sem skipuð var þann 13. júní 1981. Í nefndina voru skipaðir Alexander Stefánsson, Jón G. Tómasson, Magnús H. Magnússon, Sigurjón Pétursson, Sturla Böðvarsson og steingrímur Gautur Kristjánsson, sem var skipaður formaður nefndarinnar. Haustið 1982 tók Björn Friðfinnsson við sæti Jóns G. Tómassonar í nefndinni við formannaskipti í Sambandi ísl. sveitarfélaga og vorið 1983 tók Jóhann Einvarðsson sæti í nefndinni í stað Alexanders Stefánssonar er hann varð félmrh.

Meðal þeirra meginsjónarmiða, sem endurskoðunarnefndin hafði að leiðarljósi við samningu frv., má nefna:

1. að sjálfsstjórn sveitarfélaga beri að auka,

2. að réttarstaða allra sveitarfélaga verði sem líkust.

3. að stuðla beri að vald- og verkefnadreifingu,

4. að valfrelsi sveitarfélaga um stjórnarform og verkefnaval beri að auka,

5. að saman fari sem mest ákvörðun, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð þegar sveitarfélögunum eru fengin verkefni.

6. að stuðla beri að eflingu og stækkun sveitarfélaga til að þau verði færari um að valda verkefnum sínum og taka við auknum verkefnum,

7. að stuðla beri að lýðræðislegum stjórnarháttum-í meðferð sveitarstjórnarmála. Nefndin starfaði vel að málum, hélt fjölmarga fundi og viðaði að sér miklum fróðleik um sveitarstjórnarlöggjöf í nágrannalöndum okkar og um ályktanir og afstöðu hinna ýmsu aðila hérlendis sem fjallað hafa um endurskoðun núgildandi sveitarstjórnarlaga.

Nefndin lauk störfum þann 27. júní 1984 og skilaði félmrh. þá tillögum til nýrra sveitarstjórnarlaga í frumvarps formi. Tillögur endurskoðunarnefndarinnar voru teknar til athugunar í félmrn. og að henni lokinni ákvað ráðh. að senda tillögur hennar til allra kjörinna aðalfulltrúa í sveitarstjórnum landsins, til landshlutasamtaka sveitarfélaga og sýslumanna með ósk um að umsagnir og ábendingar um breytingar á tillögunum bærust fyrir 1. okt. s.l. Alls bárust umsagnir frá sex landshlutasamtökum, ellefu sýslumönnum og sýslunefndum og 44 sveitarfélögum, þ.e. 40 dreifbýlishreppum og fjórum kaupstöðum og þéttbýlishreppum. Auk þess mætti ég sem félmrh. á fjölmörgum fundum þar sem tillögurnar voru til umfjöllunar, m.a. á fjórðungsþingi Austfirðinga og fjórðungsþingi Vestfirðinga.

Af þessu er ljóst að tillögurnar hafa fengið mikla umræðu í þjóðfélaginu. Þess má einnig geta að öllum hv. þm. voru einnig sendar tillögur endurskoðunarnefndarinnar s.l. haust.

Aðfinnslur og mótmæli gegn tillögum endurskoðunarnefndarinnar lúta flest að því að lögþvinguð sameining sveitarfélaga komi ekki til greina og að þau umdæmi, sem um var fjallað í IX. kafla tillagnanna, væru of stör og útilokuðu áhrif hinna smærri sveitarfélaga.

Frv. það, sem hér liggur fyrir, er í meginatriðum samhljóða tillögum endurskoðunarnefndarinnar, þ.e. fyrstu átta kaflar frv. Nokkrar breytingar hafa verið gerðar á X. og XI. kaflanum, en IX. kaflanum í tillögum endurskoðunarnefndarinnar. um héraðsþing. hefur verið gerbreytt.

Það frv. til nýrra sveitarstjórnarlaga sem hér er fylgt úr hlaði er í 13 köflum og er alls 129 greinar. Ég mun hér á eftir fjalla um hvern kafla fyrir sig og geta helstu nýmæla og breytinga frá núgildandi löggjöf.

Í 1. kafla frv. er að finna almenn ákvæði. Í honum er m.a. fjallað um stærð sveitarfélags, en ákvæði um það efni í tillögum endurskoðunarnefndarinnar kölluðu á harða gagnrýni eins og ég hef áður greint frá. Í tillögum hennar var gert ráð fyrir að lágmarksíbúatala sveitarfélags væri 100 íbúar. Í því frv. sem hér er lagt fram er gert ráð fyrir að þessi tala sé 50. Sumum kann að þykja sú tala nokkuð lág og að hæna sé á að svo fámenn sveitarfélög eigi erfitt með að halda uppi þeirri starfsemi sem nú er talin nauðsynleg í hverju sveitarfélagi. Þetta er rétt svo langt sem það nær. En í þessu sambandi má benda á IX. kafla frv. sem fjallar um frjálst samstarf sveitarfélaga. Í þeim kafla eru opnaðar leiðir fyrir sveitarfélög til að eiga með sér aukna samvinnu um framkvæmd einstakra verkefna. Slíkt samstarf getur verið á vettvangi héraðsnefnda eða í byggðasamlögum.

Í 107. gr. er t.d. tekið fram að sveitarfélög geti myndað byggðasamlag um varanleg samvinnuverkefni, svo sem um rekstur skóla, heilbrigðisstofnana eða brunavarnir. Á þennan hátt geta hin smærri sveitarfélög veitt sömu þjónustu og hin stærri. Ég er þeirrar skoðunar að heillavænlegra sé að stuðla að frjálsri samvinnu sveitarfélaganna um framkvæmd einstakra verkefna, sem þeim eru falin lögum skv., í stað þess að þvinga þau til að sameinast með misvel heppnaðri lagasetningu. Öflug og oft og tíðum blómleg starfsemi landshlutasamtaka sveitarfélaga sýnir og sannar að þessi leið er fær. Ég hef þá trú að sú þróun samstarfs sveitarfélaga sem hefur átt sér stað fram til þessa muni í framtíðinni leiða til sameiningar að þeirra eigin frumkvæði. Þess vegna er ég eindregið þeirrar skoðunar að óþarft sé með öllu að setja markið hærra en gert er í 5. gr. frv.

Meðal annarra nýmæla sem er að finna í 1. kafla frv. má vekja athygli á ákvæði í 4. gr. um nafn sveitarfélags og byggðarmerki.

Í 4. mgr. 6. gr. er að finna vísireglu um hver verkefni rétt sé að fela sveitarfélögum. en þar segir að sveitarfélög skuli hafa með höndum verkefni sem ráðast af staðbundnum þörfum og viðhorfum þar sem ætla má að þekking á aðstæðum ásamt frumkvæði heimamanna leiði til betri þjónustu fyrir þá en miðstýring af hálfu ríkisvaldsins.

Einnig má vekja athygli á því ákvæði í 6. gr. er segir að sveitarfélög skuli hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði um gjaldskrár eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem þau annast. Á þetta ber að leggja þunga áherslu.

11. kafli frv. ber yfirskriftina „sveitarstjórnir“. Hann samsvarar A-lið II. kafla núgildandi laga. Veigamesta breytingin í þessum kafla frv. er að lagt er til að ákvæði um sveitarstjórnir séu samræmd og að réttarstaða þeirra allra sé gerð hin sama.

Í 2. mgr. 10. gr. er enn lagt til það nýmæli að í hreppsfélögum þar sem meiri hluti íbúanna býr í þéttbýli og íbúafjöldi hefur náð a.m.k. 1000 í þrjú ár samfleytt geti sveitarstjórn kveðið svo á um í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að sveitarfélagið nefnist framvegis bær. sveitarstjórn bæjarstjórn o.s.frv. Með þessu er i raun afnumin nær 200 ára sérstaða kaupstaða hér á landi og sérstök löggjöf um kaupstaðarréttindi einstakra sveitarfélaga þar með óþörf. Í greininni er einnig lagt til orðið „byggðaráð“ sem samheiti fyrir framkvæmda- og fjárhagsnefnd sveitarfélaga. þ.e. hreppsráð, bæjarráð og borgarráð.

III. kafli frv. fjallar um kosningu sveitarstjórna. en um það atriði er fjallað í lögum nr. 5 frá 1962, um sveitarstjórnarkosningar. og í 5.–20. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga. Helstu breytingar og nýmæli, sem frv. gerir ráð fyrir í þessum kafla, eru sem hér segir:

Kjördagur verði sá sami í öllum sveitarfélögum, annar laugardagur i júní. Nýkjörin sveitarstjórn taki við störfum fyrsta dag næsta mánaðar eftir kjördag. Kosningaaldur lækki í 18 ár. Sérstök kjörnefnd fari með úrskurðarvald um gildi kosninga í stað sveitarstjórnar. Sérstakar reglur séu um meðferð sveitarstjórnarmála meðan úrslit kosninga eru í óvissu. Heimild sveitarstjórnar, sem situr á óvissutímabili, til að inna af hendi greiðslur og gangast undir skuldbindingar er takmörkuð.

IV. kafli frv., sem fjallar um skyldur og réttindi sveitarstjórnarmanna, kemur í stað 23. og 24. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga. Núgildandi ákvæði þykja fátækleg og því ber nauðsyn til að setja ítarlegri ákvæði um þetta atriði í sveitarstjórnarlög. Byggir endurskoðunarnefndin tillögur sínar um þetta efni á skoðun fræðimanna og má þar nefna Pál Líndal: Drög að greinargerð um bæjarstjórn Reykjavíkur, Úlfljótur, 2. tbl. 1960, og Steingrím Gaut Kristjánsson: Réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna, sem birtust í Sveitarstjórnarmálum, 6. tbl. 1973, og Úlfljóti, 4. tbl. XXIV. árgangs 1973. Þau efni sem fjallað er um í þessum kafla eru meðal þeirra sem sveitarstjórnarmenn leita mest með til umsjónaryfirvalda og virðist því þörf á skýrum og nokkuð ítarlegri reglum en nú eru í sveitarstjórnarlögum. Höfð hefur verið hliðsjón af samþykktum um stjórn sveitarfélaga, sbr. t.d. 3. kafla samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 140 frá 1964 og 3. kafla samþykktar um stjórn Höfðahrepps og fundarsköp hreppsnefndar nr. 484/ 1983. Þá hefur verið höfð hliðsjón af ákvæðum norskra, danskra og sænskra laga um þetta efni.

Í V. kafla er fjallað um það efni sem nú er í 21., 22. og 25.–30. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 58/1961. Meðal nýmæla má nefna að gert er ráð fyrir að sveitarstjórnarfundir séu almennt haldnir fyrir opnum dyrum, hvort sem um hreppsnefnd eða bæjarstjórn er að ræða. Þá er gert ráð fyrir að sú regla gildi sem aðalregla um allar kosningar að meiri hluti sveitarstjórnarfulltrúa skuli standa að kjöri.

VI. kafli frv. fjallar um nefndir, ráð og stjórnir. Ákvæði þessa kafla eru mun ítarlegri en 36.-38. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga um sama efni.

Í VII. kafla frv. er að finna ákvæði um framkvæmdastjórn og starfslið sveitarfélaga. Meðal nýmæla í þessum kafla má benda á 72. gr. Í henni er kveðið á um að sveitarstjórn ráði starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess og veiti þeim lausn frá starfi. Um ráðningu annarra starfsmanna fer eftir ákvæðum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Séu þar eigi sérstök ákvæði þess efnis gefur sveitarstjórn eða byggðaráð almenn fyrirmæli til stjórnenda sveitarfélags og stofnana þess, hvernig staðið skuli að ráðningu starfsmanna. Þessi grein er í samræmi við margar samþykktir um stjórn sveitarfélaga.

Í VIII. kafla frv. um fjármál sveitarfélaga er að finna fjölmörg nýmæli. Nægir í því sambandi að benda á 76. gr. sem á sér hliðstæðu í löggjöf annarra Norðurlandaþjóða. Greinin fjallar um fjárhagsáætlun sveitarfélags og er tilgangurinn með henni að sveitarstjórnir horfi til framtíðarinnar og skipuleggi rekstur, framkvæmdir og fjármál sveitarfélags með ákveðin markmið í huga.

Í 77. gr. er kveðið á um þá skyldu sveitarfélags að leggja fyrir sveitarstjórn umsögn sérfróðs aðila um kostnaðaráætlun vegna framkvæmda sem áætlað er að nemi hærri fjárhæð en sveitarsjóðsgjöld yfirstandandi reikningsárs.

Í IX. kafla frv., um lögbundið samstarf sveitarfélaga, er gert ráð fyrir róttækum breytingum frá núgildandi sveitarstjórnarlögum. Lagt er til að sýslufélögin, sem nú hafa þjónað um 100 ára skeið, verði lögð niður með öllu þar sem þau hafa ekki á síðari árum verið sá samnefnari og framkvæmdaaðili sem sveitarfélögunum var nauðsynlegur. Í frv. er lagt til að við taki nýr vettvangur sveitarstjórna sem kallist héraðsnefndir. Fylgt er þeirri skiptingu innan landshluta sem helgast af sýsluumdæmum, en umdæmin stækka að því marki sem aðild kaupstaðanna að héraðsnefndum markar. Réttarstaða sveitarfélaganna gagnvart ríkisvaldinu verður hin sama, þar sem öll sveitarfélög eiga aðild að héraðsnefndum.

Þau munu á þeim vettvangi taka við þeim verkefnum sem ríkisvaldið felur þeim sameiginlega, annaðhvort skv. einhliða ákvörðun eða að höfðu samráði. Skapast þannig vettvangur á jafnréttisgrundvelli til þess að taka við nýjum verkefnum og stuðla að valddreifingu í þjóðfélaginu. Sveitarfélögin geta einnig nýtt héraðsnefndirnar til samstarfs um einstök verkefni er þau koma sér saman um að vinna að, en sú mikilvæga regla gildir um allar samþykktir héraðsnefnda varðandi slíkt samstarf að þær binda einungis þær sveitarstjórnir sem það samþykkja. Verður því ekki um það að ræða að meiri og minni hlutar skapist innan héraðsnefnda hvað varðar einstakar framkvæmdir eða verkefni. Þar eru allar sveitarstjórnir jafnréttháar.

Af einstökum greinum sem rétt er að vekja athygli á í IX. kafla frv. má benda á ákvæði 97. gr. Þar er gert ráð fyrir að landinu verði skipt í 18 héruð.

Í 99. gr. er að finna mikilvæga breytingu frá tillögum endurskoðunarnefndarinnar um héraðsþing. Í greininni er kveðið á um að öll sveitarfélög eigi fulltrúa í héraðsnefnd. Hér er komið til móts við gagnrýni sem kom fram á þann hluta tillagna endurskoðunarnefndarinnar sem fjallaði um héraðsþingið. Í greininni kemur einnig fram að fulltrúafjöldi í héraðsnefnd fari eftir íbúafjölda sveitarfélags, þannig að sveitarfélag með 2500 íbúa og færri skuli eiga einn fulltrúa í héraðsnefnd. Síðan bætist við einn fulltrúi fyrir hverja 2500 íbúa sem eru þar fram yfir.

Eins og ég gat um hér að framan fjallar X. kafli frv. um frjálsa samvinnu sveitarfélaga sín á milli. En eins og kunnugt er hefur samvinna sveitarfélaga um hin ýmsu verkefni stórlega aukist á síðari árum. Slík samvinna er ekki bundin við sveitarfélög innan sýslu eða kjördæmis, heldur gengur hún í mörgum tilvikum þvert á slík mörk og er hagkvæmni af samvinnunni látin ráða.

Samvinna sveitarfélaga af þessu tagi er venjulega bundin í stofnsamningum, en ekki hafa verið sett um hana almenn ákvæði í lögum. Getur það í ýmsum tilvikum valdið vandkvæðum, t.d. þegar ágreiningur kemur upp milli sveitarstjórna, sem að slíkri samvinnu standa, og þegar aðstæður breytast vegna þróunar byggðar og verkefna.

Í Svíþjóð og Finnlandi starfa svokölluð „kommunalförbund“ sem er sérstakt félagsform fyrir samvinnu sveitarfélaga um lausn einstakra sveitarstjórnarverkefna, svo sem rekstur stofnana, sorphreinsun o.s.frv. Lagt er til að slíkt félagsform verði hérlendis nefnt „byggðasamlag“. Um slík félög eru t.d. ákvæði í XI. kafla finnsku sveitarstjórnarlaganna, 121.–131. gr., og hafa þau ákvæði verið höfð til hliðsjónar við gerð tillagna nefndarinnar.

Í lögum nr. 70/1970 er að finna ákvæði um framkvæmd sameiningar sveitarfélaga. Eðlilegt þykir að þær reglur endurskoðaðar komi fram í sérstökum kafla í nýjum lögum um sveitarstjórnir og eru þær því teknar upp í XI. kafla frv. Rétt er að benda á þá breytingu frá fyrri reglum að nú er sveitarstjórnum skylt að láta fara fram atkvgr. um sameiningaráform nema í þeim sveitarfélögum sem falla undir ákvæði 5. gr. frv.

Þann 20. jan. 1984 var undirritaður samstarfssáttmáli ríkis og sveitarfélaga. Aðdragandinn að undirritun samstarfssáttmálans var sá að um miðjan janúar 1984 lagði ég fyrir ríkisstj. tillögur um samstarfssáttmála milli ríkisstj. og Sambands ísl. sveitarfélaga. Þessi tillaga var sniðin eftir finnskum samningi sem fjallar um samráð finnsku ríkisstjórnarinnar við finnsk sveitarfélög, en sá samningur þykir hafa reynst vel. Ríkisstj. samþykkti þessa tillögu og var samstarfssáttmáli á milli aðila undirritaður, eins og áður sagði. 20. jan. s.I.

Frá undirritun sáttmálans hafa tveir reglulegir samráðsfundir verið haldnir og í framhaldi af þeim skipaðar nefndir til að fjalla nánar um samskiptamál ríkis og sveitarfélaga. Þannig hefur verið skipuð nefnd til að endurskoða lög um tekjustofna sveitarfélaga og huga að flutningi verkefna á milli aðila, svo sem dæmi er tekið um, og þessi nefnd hefur þegar hafið störf af fullum krafti. Nefndin sem fjallaði um endurskoðun sveitarstjórnarlaganna varð sammála um að leggja til að framangreind nýjung verði lögfest.

Í XII. kafla frv. er fjallað um samskipti ríkis og sveitarfélaga. Í 124. gr. er ríkisstj. heimilað að koma á formlegu samstarfi við samtök sveitarfélaga með gerð samstarfssáttmála ríkis og sveitarfélaga og með öðrum hætti. Enn fremur er kveðið á um það í greininni að ríkisstj. skuli hafa náið samráð við Samband ísl. sveitarfélaga um þau má1 er varða verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og önnur samskipti þessara aðila.

XIII. kafli frv. fjallar um gildistökuákvæðin.

Herra forseti. Sveitarstjórnir byggja tilvist sína á sveitarstjórnarlögum. Þau kveða á um réttindi og skyldur sveitarfélaga og takmarka stjórnsýsluvald ríkisins. Sjálfsstjórn og ákvörðunarréttur héraða og byggðarlaga ræðst því að verulegu leyti af því hvernig til tekst á þessu sviði. Sem gamall sveitarstjórnarmaður er ég þeirrar skoðunar að sjálfsstjórn sveitarfélaga beri að auka, þau eigi að hafa meira sjálfræði en nú um stjórnarform og verkefnaval, og feli löggjafarvaldið í landinu þeim verkefni til úrlausnar fari sem mest saman ákvörðun, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð. Ég tel að það frv., sem hér er fylgt úr hlaði. stefni að þessum markmiðum. Að svo mæltu legg ég áherslu á að frv. á þskj. 508 fái ítarlega umfjöllun hér á Alþingi og verði samþykkt sem lög sem allra fyrst.

Herra forseti. Að lokinni þessari umr. legg ég til að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. félmn. Nd.