17.04.1985
Neðri deild: 58. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 4329 í B-deild Alþingistíðinda. (3655)

423. mál, viðskiptabankar

Kjartan Jóhannsson:

Herra forseti. Það frv. sem hér liggur fyrir er afrakstur af starfi margra manna. Í þessum seinasta áfanga, eins og ráðh. gat um, er það annars vegar afrakstur af starfi bankamálanefndar sem skilaði af sér hinn 12. apríl s. l. eða fyrir réttu ári og hins vegar viðskrn. sem hefur yfirfarið frv. síðan og breytt því í nokkrum atriðum. Bankamálanefnd skilaði af sér frumvarpsdrögum, bæði að því er varðaði viðskiptabankana og Seðlabanka, hinn 12. apríl 1984. Ég tel að það sé miður að þessi frv. skuli ekki fylgjast að núna vegna þess að menn fá betri yfirsýn yfir málið ef það er skoðað í heild sinni þannig að saman fari hugmyndir varðandi Seðlabankann og eins að því er varðar viðskiptabankana.

Með þeim álitum og frumvarpsdrögum, sem skilað var inn hinn 12. apríl, fylgdu sérálit af minni hálfu um bæði þessi mál, bæði að því er varðaði viðskiptabankana og eins að því er varðaði seðlabankafrv. Ég ætla að leyfa mér, herra forseti, að stikla á þeim greinum sem ég tilgreindi í séráliti mínu að því er varðar bæði Seðlabankann og viðskiptabankana þannig að menn fái séð heildarmyndina. Hins vegar vil ég taka það fram í upphafi að ég er og var í meginatriðum sammála þeirri breytingu sem varð í frumvarpsdrögum bankamálanefndar og í því frv. sem hér um ræðir er fólgin og þá ekki síst þeirri að setja ein lög um viðskiptabankana í heild sinni en ekki sérlög um hvern banka fyrir sig.

En svo ég stikli á efnisatriðum sérálitsins þá ætla ég að byrja á því sem varðar Seðlabankann. Fyrsta atriðið var það að ég taldi að afurðalánakerfið í núverandi mynd væri úrelt orðið og ætti að afnema en í stað þess ætti Seðlabankinn að úthluta útlánskvóta til viðskiptabankanna með hliðsjón af þjónustuhlutverki þeirra við atvinnuvegina. Þannig yrði séð fyrir eðlilegri þörf atvinnuveganna fyrir rekstrarfé og viðskiptabönkunum veitt svigrúm til að mæta þörfinni um leið og þeir tækju sjálfir ábyrgð á þessu hlutverki sínu. Það má segja að ríkisstj. sé nú þegar farin að stíga skref í þessa áttina.

Annað atriðið var það að ég gerði þá jafnframt tillögu um að hámark innlánsbindingar í Seðlabankanum yrði lækkað niður í 15% úr þeim 28% sem það hafði verið í og reyndar enn hærra skv. tillögum meiri hl. bankamálanefndar.

Í þriðja lagi taldi ég nauðsynlegt að verkaskipting ríkisstj. og Seðlabanka yrði gerð skýrari en hún hefur verið. Það yrði gert þannig að ríkisstj. réði stefnunni og birti hana Seðlabankanum reglulega að því er peningamálastjórn varðar en Seðlabankinn ætti síðan að axla ábyrgð og skyldu af því að framfylgja stefnunni jafnframt því sem hann fengi svigrúm til að gera það. Þetta er andstætt því sem í gildi hefur verið og við höfum upplifað þar sem Seðlabankinn vísar á ríkisstj. og öfugt.

Ríkisstj. kennir Seðlabankanum um að nú hafi stefnan ekki verið mörkuð og Seðlabankinn bíður eftir ríkisstj. Ég tel að fram úr þessum ágreiningi verði að ráða og þarna þurfi að koma til skýrari stefnumörkun, skýrari valdsviðsmörkun þannig að við horfum ekki upp á þá endaleysu sem verið hefur. (GJG: seðlabankinn svarar nú sjaldan.) Hv. þm. veit það líka að menn nota þetta alloft sem skálkaskjól þegar þeir vita ekki hvað þeir eru að gera eða hvað þeir vilja og ég tel að það sé algerlega ónauðsynlegt.

Í fjórða lagi — og þá er ég kominn að meginatriði sem ég tel að sé ágalli á því lagafrv. sem hér liggur fyrir — þá taldi ég nauðsynlegt að komið yrði á tryggingu á innistæðum sparifjáreigenda upp að tilteknu marki. En þær eru eins og nú stendur með öllu ótryggðar nema í ríkisbönkunum þar sem gildir að sjálfsögðu ríkisábyrgð. Þetta, að tryggja innistæðu sparifjáreigenda, er vitaskuld þeim mun nauðsynlegra þegar nú er verið að auka frjálsræði í viðskiptaháttum viðskiptabankanna og það má ætla að þeir taki þá aukna áhættu. En allar stundir hefur þetta verið ljóður á íslensku bankakerfi.

Við heyrum um það að bankar fari á hausinn í ýmsum öðrum löndum eins og t. d. í Bandaríkjunum, en bankar þar tryggja innistæður sínar ýmist í gegnum ríkisforsjárkerfið, ef svo má segja, eða í gegnum frjáls tryggingafélög. Engar slíkar tryggingar eru fyrir hendi í einkabönkunum hér á Íslandi. Ef einhver af einkabönkunum, einhverjir aðrir bankar en Búnaðarbankinn, Landsbankinn eða Útvegsbankinn, lenti í greiðsluþroti eða færi á hausinn hefðu menn engar tryggingar fyrir því að fá greiddar innistæður sínar. Þetta tel ég með öllu ótækt og að það hafi skort á hjá okkur að taka á þessu efni. Það er enn brýnna fyrir okkur að gera það nú þegar þessi lagasetning sér dagsins ljós þar sem aukið er frjálsræði í þessum efnum.

Mér er stórlega til efs að Íslendingar almennt hafi áttað sig á því að þeirra innistæður í öðrum bönkum en ríkisbönkunum eru með öllu ótryggðar. Ég held að menn hafi lifað í þeirri trú að auðvitað væri þetta tryggt og öruggt í þessum blessuðum bönkum. En það er ekki svo, það eru engar tryggingar fyrir innistæðum í einkabönkunum. Þess vegna vantar tryggingarákvæði að því er varðar innistæður sparifjáreigenda í öllum einkabönkum.

Þetta var fjórða atriðið í athugasemdum mínum. Fimmta atriðið var það að sett yrðu sérstök ákvæði um kreditkortaþjónustu í bankalögin. Þetta hefur oft verið hér til umfjöllunar. Ég held að það séu liðin ein þrjú eða fjögur ár síðan þetta mál var fyrst tekið upp hér á Alþingi og ævinlega hefur hver ráðh. á fætur öðrum svarað því að málið væri í athugun. Þetta þurfa ekki að vera mjög flókin ákvæði að mínum dómi en ég tel nauðsynlegt að þau séu fyrir hendi, m. a. að því er varðar upplýsingaskyldu slíkra fyrirtækja sem þessara til bankaeftirlitsins.

Sjötta athugasemd mín var á þá lund að ég vildi að komið yrði á eftirliti með ávöxtunarfyrirtækjum sem taka við fé frá fólki í landinu til ávöxtunar. Það eru hér í gangi ýmiss konar fyrirtæki — eitt þeirra heitir reyndar Ávöxtun —, ávöxtunarfyrirtæki, sem taka við fé frá almenningi. Það skortir lagasetningu varðandi eftirlit með slíkum fyrirtækjum og hvernig þau hafa hagað starfsemi sinni. Það er ekki vansalaust að slík ákvæði skuli ekki hafa verið sett og ég tel eðlilegt að slíkt eftirlit væri í höndum bankaeftirlitsins.

Sjöunda athugasemd mín var sú að ég lagði til að sett yrðu sérstök lög um peningamálastjórn. Til hliðsjónar yrði þá tekin löggjöf um það efni sem í gildi er í Noregi. Ég skal ekki fjölyrða frekar um það. Það eru engin lög í gildi um peningamálastjórn á Íslandi og það eru ýmis ákvæði sem einmitt varða peningamálastjórn sem ættu heima í sérstökum lögum en hvorki í lögum um Seðlabanka, bankaeftirlit né viðskiptabanka.

Áttunda athugasemd mín var sú að ég lagði til að Útvegsbanki og Búnaðarbanki yrðu sameinaðir með lögum. Hæstv. viðskrh. gerði grein fyrir því hvernig þau mál stæðu, enda mun flestum þm. það kunnugt að það er nú í enn einni athuguninni í enn einni nefndinni. Grundvallarskoðun mín er sú að þetta muni ekki gerast öðruvísi en með lagasetningu og að það sé Alþingis að taka ákvörðun í þeim efnum, gera upp hug sinn um það hvort menn vilja að Útvegsbanki og Búnaðarbanki verði sameinaðir. Það á að láta á það reyna hér á þingi.

Níunda athugasemd mín var sú að að því er varðaði heimild til stofnunar nýrra banka vildi ég að sett yrðu ákvæði um að ráðh. gæti skotið staðfestingu á slíkri heimild til Alþingis. Í lagafrv., eins og það liggur fyrir, er gert ráð fyrir því að að uppfylltum ákveðnum skilyrðum um hlutafé geti hver sem er sett á stofn hlutafjárbanka, en jafnframt er gert ráð fyrir því að ráðh. veiti síðan heimild til starfrækslunnar. Mín hugmynd var sú að ef ráðh. neitaði slíkri heimild ætti að vísa því til úrskurðar Alþingis.

Í tíunda lagi lagði ég til að komið yrði á fót starfsmannaráðum við alla banka og sett um það lagaákvæði. Í ýmsum grannlöndum okkar eru ákvæði um það að starfsfólk eigi aðild að stjórn bankanna. Ég hef ekki gert ráð fyrir því að svo stórt skref yrði stigið hér en að í staðinn yrði komið á þeirri skipan að það væru starfsmannaráð við bankana þar sem í ættu sæti fulltrúar starfsfólks, bankaráða og bankastjórnar.

Í ellefta lagi er ég algjörlega andvígur því að bönkum verði heimilt að standa í almennum hlutabréfakaupum. Í þessu lagafrv., eins og það liggur fyrir, er sú breyting frá gildandi lögum að bönkunum er heimilað að kaupa hlutabréf í þeim hlutafélögum sem nefnd hafa verið almenningshlutafélög og gera það upp að tilteknu marki. Þetta hefur ekki verið svo, bönkunum hefur ekki verið heimilt að standa í slíkum hlutabréfakaupum. Ég tel að bankarnir eigi að halda sig við bankaviðskiptin en ekki að vera í kaupum og sölum á hlutabréfum. Ég tel augljóst að það geti orðið mjög verulegir hagsmunaárekstrar ef bankarnir fara að kaupa og eiga hlut í hlutafélögum í landinu eins og gert er ráð fyrir skv. þessu lagafrv.

Í þeim ákvæðum sem í frv. eru er gert ráð fyrir því að bankarnir geti keypt hlutabréf í stórum hlutafélögum, svokölluðum almenningshlutafélögum. Í þessu felst þá í fyrsta lagi mismunun milli lítilla og stórra félaga. Þetta er þá í annað skipti sem við horfum upp á það hér í þinginu að stóru félögin eigi að njóta sérstakra gæða umfram litlu hlutafélögin. Þetta gerðist líka í sambandi við breytingar á skattalögum og skattfrelsi þegar menn keyptu hlutabréf. Þetta gagnrýndi ég mjög þá vegna þess að ég tel að þessi mismunun sé ekki réttlát. Í annan stað er vaxtarbroddur atvinnulífsins oft í litlum hlutafélögum frekar en stórum og í þriðja lagi er hér mismunun milli landshluta vegna þess að litlu félögin eru úti á landi en stóru félögin eru einungis hér í Reykjavík. En þar fyrir utan — og það er ekki síður alvarlegt —liggur það í augum uppi að banki, sem á annars vegar hlutabréf í einhverju fyrirtæki og hins vegar ekki í einhverju öðru, stendur ekki jafnfætis gagnvart þessum tveimur fyrirtækjum. Það er því augljóst að hann hefur tilhneigingu til að koma öðruvísi fram við fyrirtæki sem hann á í heldur en fyrirtæki sem hann á ekki í. Ég tel augljóst að gildandi ákvæði í lögum, sem hafa bannað bönkunum að standa í hlutabréfakaupum, hafi einmitt verið vegna þess að menn hafi séð þessi sjónarmið sem ég hef verið hér að rekja. Ég tel að þau séu rétt og ég tel að þess vegna eigi ekki að taka upp þann hátt að bankarnir standi í kaupum og sölum á hlutabréfum. Þeir eiga að vera í bankaviðskiptum en ekki í hlutabréfabraski. Ég er því andvígur því ákvæði lagafrv. sem gerir ráð fyrir þessu.

Í tólfta lagi gerði ég þá athugasemd að ég tel að það eigi að sporna gegn því að stofnað verði til stórra og dýrra alhliða gjaldeyrisdeilda umfram þörf. Hins vegar er ég sammála því að allir bankar fái heimild til að selja almenningi gjaldeyri. Ég tel að það sé sjálfsögð þjónusta að allir bankar fái heimild til þess að selja almenningi gjaldeyri enda hefur þegar verið farið út á þá braut í nokkrum mæli á undanförnu ári miðað við það sem áður gilti. En það er mikill munur á því að starfrækja dýra og alhliða gjaldeyrisdeild sem stendur í ábyrgðarheimildum og margs konar flóknum viðskiptum í samskiptum við erlenda aðila eða að selja almenningi gjaldeyri. Slíkar deildir eru gjarnan stórar og kostnaðarsamar og ég tel að það sé óþarfi að stofnað verði til slíkra deilda í mjög ríkum mæli. Þetta geta menn vitaskuld ekki sett í lög heldur er hér um ábendingu að ræða sem varðar framkvæmd mála, reglugerðarákvæði eða þess háttar.

Í þrettánda lagi gerði ég þá athugasemd að því er varðar stofnsetningu nýrra útibúa að ég tel að ráðh. eigi að fá heimild til þess þegar sérstaklega stendur á í þjóðfélaginu að fresta stofnsetningu allra nýrra útibúa um tiltekinn tíma, t. d. eitt ár. Í þessu viðhorfi mínu felst það að ég er sammála því sjónarmiði að afnema það skömmtunarkerfi sem verið hefur við lýði varðandi stofnsetningu útibúa. Það er gert ráð fyrir því í lagafrv. að það kerfi verði afnumið og ég er því sammála vegna þess að ég tel að það kerfi sem hafi verið við lýði hafi gengið sér til húðar og hafi sýnt sig að það skili alls ekki þeim árangri sem menn ætluðust til, nefnilega að hafa hemil á fjölgun útibúa. Þegar slíkt skömmtunarkerfi stendur ekki einu sinni undir þeim tilgangi sínum er það ekki til neins og þess vegna á að afnema það. Skömmtunarkerfi eru yfirleitt af hinu illa, menn eiga að reyna að komast hjá þeim eftir því sem mögulegt er. Í vissum tilvikum geta menn talið nauðsynlegt að grípa til þeirra en þegar þau reynast afleitleg er greinilega ekki ástæða til að halda í þau.

Hitt er ljóst að hugmyndin var sú að það ætti að strengja svo eiginfjárskilyrði bankanna að í því væri fólgið verulegt aðhald um að þau stæðu ekki í fjárfestingum að óþörfu, þ. á m. í stofnsetningu útibúa. Ég tel að það hafi ekki verið gert í lagafrv. eins og það liggur fyrir né heldur eins og bankamálanefnd gekk frá því og hef talið að það þyrfti að strengja það. En á hinn bóginn lít ég svo til að það geti verið sérstakar aðstæður í þjóðfélaginu sem geri það nauðsynlegt fyrir ráðh. að grípa til þess að fresta stofnsetningu útibúa. Ég vil að slíkur hemill geti verið fyrir hendi en þá verði eitt yfir alla að ganga, ráðh. fái ekki að standa í skömmtunaraðgerðum í venjulegum skilningi.

Fjórtánda athugasemd mín varðar vaxtaákvæði. Ég vil að hamlað verði gegn því með sérstökum ákvæðum að aukið frjálsræði í vaxtamálum leiði til þess að bankar mismuni viðskiptaaðilum sínum í lánakjörum. Ég taldi á sínum tíma að nauðsynlegt væri að auka frjálsræði í vaxtamálum. Það þýðir ekki að ég hafi verið sammála framkvæmd þeirra mála, eins og fram hefur reyndar komið hér í þinginu á undanförnum misserum. En jafnframt taldi ég nauðsynlegt og taldi á það skorta að tryggt væri, þegar slíkt frjálsræði væri innleitt og í þeim mæli sem það væri innleitt, að bankar mismunuðu ekki viðskiptaaðilum sínum.

Í fimmtánda lagi gerði ég þá till. og ábendingu að ég teldi rétt að ráðh. tilnefndi einn endurskoðanda hjá hlutafélagabönkum rétt eins og gert er ráð fyrir varðandi ríkisbankana. Þetta er þá eftirlitshlutverk sem ráðh. hefur að því er varðar starfrækslu á öllum bönkum, að hann tilnefni endurskoðanda. Það hefur verið í gildi í ýmsum grannlöndum okkar að bankamálaráðherra gæti tilnefnt mann í stjórn bankanna. Ég tel að það sé óþarfi að ganga svo langt en ég tel að það sé til bóta til að auka eftirlit bankamálaráðh. og innsýn í þessi mál að hann tilnefni einn endurskoðanda í hvern þann banka sem starfræktur er án tillits til þess hvort bankinn er ríkisbanki eða einkabanki.

Í sextánda lagi taldi ég að eiginfjárskilyrði viðskiptabankanna þyrftu að verða strangari en er í lagafrv. eða eins og frá því var gengið af hálfu bankamálanefndar og þá m. a. til að tryggja betur innistæður sparifjáreigenda en jafnframt til þess að hamla gegn óeðlilegri útþenslu í bankakerfinu.

Að síðustu skal á það bent að í þessu frv. til laga er, eins og allir aðrir nm. í bankamálanefnd lögðu til, gert ráð fyrir því að fella úr gildi nýsett lagaákvæði um birtingarskyldu bankanna á ýmsum rekstrarkostnaði sínum, svo sem bifreiðakostnaði, risnu og því um líku. Þessi lög voru sett fyrir 2–3 árum að tillögu Jóhönnu Sigurðardóttur og samþykkt héðan frá þinginu með atkvæðum þm. úr öllum flokkum. En nú er sem sagt gert ráð fyrir því að þessi birtingarskylda og það aðhald, sem í henni fólst, verði afnumið.

Þessar voru helstu athugasemdir sem ég gerði varðandi álit bankamálanefndar þegar það kom fram á sínum tíma. Eins og ég gat um hefur frv. tekið nokkrum breytingum í meðförum viðskrn. Ég tel að sumar þeirra séu til bóta. Ég skal ekki fullyrða að ég hafi farið yfir það með tæmandi hætti hverjar breytingarnar séu. En það er slakað á sumu og strengt á öðru og þar getur verið um álitamál að ræða sem ég áskil mér rétt til að hafa skoðun á og fara nánar yfir hér síðar. En í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef hér lagt fram, mun ég beita mér fyrir því og undirbúa till. um breytingar í nokkrum greinum á þessu frv.

Í fyrsta lagi tel ég eðlilegt við þessar aðstæður að það verði látið á það reyna hér á þingi með sérstöku ákvæði til bráðabirgða hvort menn eru reiðubúnir til að Alþingi ákveði að sameinaðir verði Útvegsbanki og Búnaðarbanki og mun ég flytja till. um það efni.

Í öðru lagi tel ég alveg nauðsynlegt — og kem þá að því atriði sem ég legg ríkasta áherslu á í þessu máli öllu saman — að inn í frv. um viðskiptabankana verði felld ákvæði um tryggingu á innistæðum. Ég tel að til hliðsjónar í þeim efnum megi hafa frv. sem kom fram um tryggingarsjóð sparisjóðanna og það eigi að taka til allra innistæðna í bönkum og helst sparisjóðum líka þannig að það sé alveg ótvírætt að menn njóti ákveðinnar tryggingar. Slíkt ákvæði ætti heima að mínum dómi í V. kafla þessa frv. og ætti að koma þar inn.

Bankarnir eiga að tryggja sig hjá ákveðnum tryggingarsjóði sem veiti þeim tryggingu og sé reiðubúinn til að standa undir þeim skuldbindingum sem hafa verið teknar, skuldbindingum upp að ákveðnu marki. Tryggingarsjóðurinn tekur þá að sér, ef banki fer á hausinn, að greiða innistæður upp að tilteknu marki og vernda þannig hag sparifjáreigenda. Þetta er sams konar kerfi og er við lýði annars staðar.

Að sjálfsögðu þurfa ríkisbankarnir ekki á slíkri tryggingu að halda heldur einungis einkabankarnir. Þá kemur upp það sjónarmið að ríkisbankarnir fái betri rekstrarstöðu en einkabankarnir. Sú ágæta ábending hefur komið fram, sem ég tel sjálfsagt að komi með inn í þetta dæmi, frá hv. þm. Þorsteini Pálssyni í samtali í morgun að það væri sjálfsagt að leggja gjald á ríkisbankana sem væri jafnhátt og rynni í ríkissjóð. Þá standa þeir jafnfætis. Ætli okkur veiti af tekjustofnunum — kannske í húsnæðismálin?

Í þriðja lagi mun ég flytja till. um það að ákvæðin um almannaaðhald, sem nýsett lög voru um, komi inn í þessi lög að nýju.

Í fjórða lagi þykir mér nauðsynlegt að vekja athygli á því að heimildir til að stofna banka eru ekki eins strangar í þessu frv. og þær voru á sínum tíma því að þar var gert ráð fyrir því að þær millj. kr., sem voru miðaðar við verðlag í ársbyrjun 1984, fylgdu vísitölu. Það ákvæði hefur verið fellt niður. Þessar 100 millj. geta því fljótt orðið að litlu fé ef við stöndum okkur ekki betur í viðureigninni við verðbólguna en við höfum gert á þessu ári, hvað þá ef það væri eitthvað svipað og á sumum öðrum árum. Hérna skortir á. Í annan stað minntist ég á að ég teldi eðlilegt að ef ráðh. neitaði slíku starfsleyfi skyldi það koma fyrir Alþingi. Það kann að vera formlega dálítið erfitt að koma því fyrir en ég vil að menn séu við því búnir að tillögur um slíkt ákvæði komi frá mér.

Ég mun líka beita mér fyrir brtt. sem taka af þá heimild til hlutabréfakaupa sem gert er ráð fyrir að bankarnir hafi og að bankamálaráðh. hafi heimild til að fresta öllum stofnsetningum útibúa og um það að eiginfjárskilyrðin verði strengd og um það að bankamálaráðh. tilnefni endurskoðendur í alla banka, hvort heldur þeir eru hlutafélagabankar eða ríkisbankar. Auk þess tel ég rétt að það komi inn ákvæði varðandi starfsmannaráð, eins og ég gerði að umtalsefni hér áðan. Þetta eru þau helstu atriði sem ég tel nauðsynlegt að fram komi tillögur um og sem ég mun leggja fram brtt. um varðandi þetta frv. sem hér liggur fyrir en auk þess hugsanlega um einhver smærri atriði. Langstærsta málið er þá að mínum dómi trygging innistæðnanna vegna þess að ég tel að það megi ekki svo til ganga á Íslandi, síst af öllu eftir að lögunum hefur verið breytt eins og hér er gert ráð fyrir og tekið upp aukið frjálsræði, að innistæður séu ekki tryggðar. Úr því verður að bæta þegar í stað.

Að lokum, herra forseti, vil ég ítreka það sem ég sagði í upphafi að ég tel að þetta frv. sé spor í framfaraátt og að það sé til mikilla bóta að í gildi séu ein lög um viðskiptabanka eins og hér er gert ráð fyrir og ýmsar þær nýjungar sem hér eru upp teknar og ég hef ekki farið yfir, en bankamálaráðh. gerði ráð fyrir að þær séu til bóta.