02.05.1985
Sameinað þing: 78. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 4680 í B-deild Alþingistíðinda. (3974)

472. mál, hafréttarsamningur Sameinuðu þjóðanna

Utanrrh. (Geir Hallgrímsson):

Herra forseti. Ég vil þakka forseta fyrir þá lipurð að taka þessa þáltill. nú þegar á dagskrá, en um það var rætt á fundi utanrmn. að þess skyldi freistað að koma þessari þáltill. sem fyrst til nefndar og tryggja henni sem skjótasta afgreiðslu.

Með þeirri þáltill. sem hér um ræðir fer ríkisstj. þess á leit að Alþingi heimili fullgildingu hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna sem undirritaður var í Montego Bay á Jamaica 10. des. 1982. Enskum frumtexta samningsins ásamt íslenskri þýðingu hefur verið dreift í sérriti. Þýðingin var viðamikið verk og ágætlega af hendi leyst af Jóni Ögmundi Þormóðssyni og yfir handritið fóru fleiri, t. d. Hans G. Andersen sendiherra og Guðmundur Eiríksson þjóðréttarfræðingur utanrrn. En þrátt fyrir nákvæmni að þessu leyti kunna einstök atriði í þýðingunni e. t. v. ekki að hafa komist fullkomlega til skila og verður því að hafa hliðsjón af opinberum textum frá Hafréttarráðstefnunni sjálfri í allri málsmeðferð.

Samningurinn er uppskera hins mikla starfs sem unnið var á þriðju hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna. Hann fjallar um nánast öll hugsanleg löggjafaratriði sem snerta tvo þriðju hluta veraldar. Hann er í 320 greinum í meginköflum auk 118 greina í nýjum viðaukum eða samtals eru hér 438 greinar. Sjálf ráðstefnan stóð í níu ár frá fyrsta fundi 3. des. 1973 til undirritunar samningsins 10. des. 1982, en áður höfðu nefndir á vegum Sameinuðu þjóðanna starfað að undirbúningi ráðstefnunnar í sex ár. Í heild var því samningurinn sjálfur árangur 15 ára starfs og átti sér auk þess eins og fram hefur komið sína forsögu.

Ráðstefnan kom sjálf saman formlega 16 sinnum og fundaði um 97 vikur. Auk þess var fjöldi óformlegra funda, meðal annarra fundir svokallaðrar textanefndar eða Drafting Committee. Sendinefndir 165 ríkja tóku þátt í starfi ráðstefnunnar, auk 102 áheyrnarnefnda frá ósjálfstæðum landsvæðum, frelsissamtökum, milliríkjastofnunum og alþjóðlegum samtökum.

Sjá má af framangreindu að það er ekki ofsögum sagt að þetta hafi verið mesta og víðtækasta löggjafarstarf allra tíma á alþjóðavettvangi. Íslensk stjórnvöld hafa frá upphafi lagt mikla áherslu á þátttöku í samningsgerðinni á öllum stigum, bæði þegar málið var til umfjöllunar á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna, í undirbúningsnefndunum og á sjálfri Hafréttarráðstefnunni. Auk embættismanna voru að jafnaði skipaðir í sendinefndir Íslands fulltrúar allra stjórnmálaflokka. Með þessu var leitast við að ná sem víðtækastri pólitískri samstöðu um afstöðu Íslands til þessa mikilvæga máls og tókst það með hinni ágætustu samvinnu þeirra flokka sem áttu fulltrúa á Alþingi. Formaður sendinefndar Íslands frá upphafi var Hans G. Andersen. Vil ég sérstaklega nota þetta tækifæri til að þakka hér enn einu sinni ómetanlegt starf sem hann hefur unnið í þágu lands og þjóðar á þessu sviði. Ég þakka og öðrum fulltrúum Íslands og öllum þeim sem unnu að lausn málsins á vegum landsins, án þess þó að nefna fleiri nöfn.

Hafréttarráðstefnan tók að sjálfsögðu mið af framkvæmd einstakra ríkja og þróun hafréttarmála almennt. Í flestum tilfellum var um víxlverkandi áhrif að ræða. Einstök ríki gátu á grundvelli umræðna á ráðstefnunni metið viðbrögð annarra ríkja við fyrirhuguðum aðgerðum og væntanlega hagað framkvæmdum samkv. því sem kunnugt er var fiskveiðilögsaga Íslands tvívegis færð út eftir að undirbúningur að ráðstefnunni hófst, í 50 sjómílur 1. sept. 1972 og í 200 sjómílur 15. okt. 1975. Þegar þessar aðgerðir voru ákveðnar var það mat íslenskra stjórnvalda annars vegar að ráðstefnan mundi ekki ljúka störfum nægilega snemma og hins vegar að víðtækur alþjóðlegur stuðningur væri fyrir þeim aðgerðum sem staðið var fyrir. Dómar Alþjóðadómstólsins í Haag í málum Bretlands og Vestur-Þýskalands gegn Íslandi vegna 50 mílna útfærslunnar voru kveðnir upp 25. júlí 1974 meðan ráðstefnan fundaði í Caracas. Með hliðsjón af þeirri óvissu sem ríkti almennt færðist dómstóllinn undan því að láta uppi álit um það hvort réttur Íslands til 50 sjómílna fiskveiðilögsögu hefði grundvöll í alþjóðalögum. Dómarnir höfðu því ekki þau áhrif að stöðva þróun sem dómstóllinn staðfesti að væri í gangi um síaukin yfirráð ríkja yfir auðlindum hafsins við eigin strendur.

Með lögum nr. 41 frá 1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn, voru staðfestar meginreglur sem þá virtist vera samstaða um á hafréttarráðstefnunni, þ. e. um tólf sjómílna landhelgi, 200 sjómílna efnahagslögsögu og landgrunn sem tæki til allrar eðlilegrar og óslitinnar framlengingar landsvæðis strandríkisins.

Kveikjan að þriðju hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna var tillaga Möltu á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna árið 1967 um að hafsbotninn utan lögsögu ríkja skyldi teljast sameiginleg arfleifð mannkynsins. Arði af vinnslu auðlinda á svæðinu, aðallega kóbalts, kopars og nikkels í formi fjölmálmsmola, skyldi varið til hagsbóta fyrir mannkynið í heild með sérstöku tilliti til þarfa þróunarríkja. Með ályktun 1967 setti allsherjarþingið á laggirnar sérstaka nefnd til að vinna að útfærslu þessara hugmynda.

Árið 1968 var síðan stofnuð föst nefnd, hafsbotnsnefndin svokallaða, og var fjölgað í henni árið 1970. Í ljós kom að ekki var hægt að vinna að þessu máli án tillits til fjölda skyldra atriða. Frumskilyrði var að gera sér grein fyrir því hvar ytri mörk lögsögu ríkja væru, en um þetta voru skiptar skoðanir sem áttu rætur sínar að rekja til fyrstu hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna 1958 og annarrar ráðstefnu árið 1960.

Á ráðstefnunni 1958 voru samþykktir fjórir samningar á grundvelli draga þjóðréttarnefndar Sameinuðu þjóðanna, samningur um landhelgi og aðlægt belti, samningur um úthafið, samningur um fiskveiðar og verndun lífrænna auðlinda hafsins og samningur um landgrunn. Í síðastnefnda samningnum var landgrunnið m. a. skilgreint með hliðsjón af mögulegri nýtingu. Bent var á að þar sem núverandi tækni leyfði nýtingu á nánast hvaða dýpi eða fjarlægð frá landi sem væri væri réttur strandríkja engum takmörkunum háður skv. þeirri skilgreiningu. Í tengslum við þetta spunnust umræður um hversu marktækar niðurstöður ráðstefnunnar 1958 gætu verið þar sem mikill meiri hluti aðildarríkja Sameinuðu þjóðanna hafði þá enn ekki öðlast sjálfstæði né tekið þátt í ráðstefnunni. Á sams konar forsendum hefur því reyndar verið haldið fram að hinn sígildi þjóðaréttur væri á mörgum sviðum sniðinn að aðstæðum vestrænna ríkja og þróunarríkjum óviðkomandi svo að ljóst er að þessi sjónarmið hafa ekki verið einskorðuð við hafréttinn.

Ekki náðist samkomulag á hafréttarráðstefnunni 1958 um víðáttu landhelgi eða fiskveiðilögsögu. Tillögur voru lagðar fram um þriggja, fjögurra, sex og tólf mílna landhelgi. Einnig var tillaga um sex mílna landhelgi, en þar fyrir utan sex mílna belti þar sem strandríki hefði yfirráð yfir fiskveiðum, þó þannig að ríki sem veitt hefðu á svæðinu í fimm ár mættu halda veiðum áfram. Loks var tillaga um tólf mílna fiskveiðilögsögu.

Sem fyrr segir voru allar þessar tillögur felldar og var boðað til ráðstefnu 1960 til að fjalla um víðáttu landhelgi og fiskveiðilögsögu. Þar náðist heldur ekki samkomulag, en mikill stuðningur var fyrir tillögu um sex mílna landhelgi og tólf mílna fiskveiðilögsögu, en ríki sem veitt höfðu milli sex og tólf mílna í fimm ár fengju að halda þeim veiðum áfram um tíu ára skeið. Munaði aðeins einu atkvæði að þessi till. næði tilskildum meiri hluta og réði atkvæði Íslands þar úrslitum.

Það má taka fram að íslenska sendinefndin á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna lagðist gegn því að boðað yrði til ráðstefnanna 1958 og 1960, en íslensk stjórnvöld töldu að taka ætti málin til athugunar á allsherjarþinginu.

Að lokinni ráðstefnu 1960 var mikil óvissa um landhelgismál. Á miðjum sjöunda áratugnum sýndu nokkur ríki því áhuga að hefja samningaumleitanir um víðáttu landhelgi og tengsl við siglingar um alþjóðleg sund. Ekkert varð úr þessum tilraunum. Við þessar aðstæður var óhjákvæmilegt að fela hafsbotnsnefndinni að taka fyrir hafréttinn í heild og ekki aðeins þau atriði sem tillaga Möltu náði til. Taka skyldi mið af því að vandamál hafgeimsins séu náskyld og líta þurfi á þau í heild, eins og segir í inngangsorðum hafréttarsamningsins.

Meginreglur um starfsemi á hafsbotni utan lögsögu ríkja voru settar fram í yfirlýsingu sem samþykkt var á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 17. des. 1970. Jafnframt ákvað þingið að boða til ráðstefnu ekki seinna en á árinu 1973. Þessi ákvörðun var endanlega staðfest á allsherjarþinginu í nóvember 1973. Ekki voru ríki á eitt sátt um að tímabært væri að kalla saman ráðstefnu, enda hafði starf hafsbotnsnefndarinnar leitt í ljós djúpstæðan ágreining um flest svið hafréttar. Nefndinni hafði ekki tekist að ganga frá samningsdrögum eins og þjóðréttarnefndin hafði lagt fyrir ráðstefnuna 1958. Ágreiningur milli ríkja kom fram í sjálfri dagskrá ráðstefnunnar sem var í 95 liðum, en meðal þeirra dagskrárliða voru innbyrðis ósamrýmanleg hugtök og málefni.

Á fyrsta fundi ráðstefnunnar í desember 1973 var starfsskipulag hennar ákveðið. Málefnum ráðstefnunnar var vísað til þriggja aðalnefnda. Fyrsta nefnd fjallaði um alþjóðahafsbotnssvæðið, en önnur og þriðja nefnd um hin sígildu svið hafréttar. Í þriðju nefnd var rætt um vísindarannsóknir og mengunarmál, en í annarri nefnd um öll önnur atriði, svo sem landhelgi, fiskveiðilögsögu, landgrunn og úthafið. Seinna fjallaði allsherjarnefndin sjálf um lausn deilumála sem eins konar fjórða nefnd.

Forseti ráðstefnunnar, þar til hann lést árið 1980, var Hamilton Shirley Amerasinghe frá Sri Lanka, en Tommy Koh frá Singapore var kjörinn í hans stað.

Einkennandi fyrir störf ráðstefnunnar var fjöldi undirnefnda, viðræðunefnda, starfshópa, hagsmunahópa o. s. frv. Starf þessara hópa fór að mestu fram fyrir luktum dyrum þar sem umræður gátu verið frjálslegri. Með þessu móti var takmarkaður fjöldi þátttakenda og þar með auðveldara að ná árangri en á fundum þar sem 150 sendinefndir væru ávallt viðstaddar.

Starfsreglur og vinnuaðferðir ráðstefnunnar voru einstakar með svokölluðu „gentlemen's agreement“. Var ákveðið að leita allra ráða til að ná samkomulagi um efnisatriði án þess að grípa til atkvæðagreiðslu. Þegar ljóst var að hefðbundinn tillöguflutningur sendinefnda mundi ekki stuðla að þessu markmiði var ákveðið á þriðja fundi ráðstefnunnar árið 1975 að fela hverjum nefndarformanni um sig að leggja fram samningstexta um þau mál sem voru á dagskrá viðkomandi nefndar. Þessir textar voru síðan endurskoðaðir eða samræmdir sex sinnum þar til fyrir lá sá texti sem endanleg ákvörðun var tekin um.

Drögin sem lögð voru fram í annarri nefnd 1975 reyndust í meginatriðum hafa að geyma efnisatriði sem ráðstefnan gat náð samkomulagi um. Á grundvelli þeirra var unnt að vinna skipulega að lausn ágreiningsmála. Helstu atriðin sem síðara starf nefndarinnar beindist að voru réttarstaða efnahagslögsögunnar, nánari skilgreining ytri marka landgrunnsins, ákvæði um skiptingu hafsvæða milli nágrannaríkja og réttindi svokallaðra landfræðilega afskiptra ríkja innan efnahagslögsögu annarra ríkja. Öðru máli gegndi um óformlegu drögin sem vörðuðu málefni fyrstu nefndar. Styrr stóð um starfsemi nefndarinnar öll árin sem ráðstefnan starfaði. Að lokum fór svo að mörg iðnþróuð ríki gátu ekki sætt sig við það fyrirkomulag sem samningurinn gerir ráð fyrir um vinnslu málma á alþjóðahafsbotnssvæðinu.

Þegar til lokaafgreiðslu ráðstefnunnar kom hafði hún starfað í átta ár á grundvelli fyrrnefnds „gentlemen's agreement“ án þess að greiða atkvæði um annað en skipulagsatriði, en að ósk Bandaríkjamanna voru greidd atkvæði um lokadrögin að hafréttarsamningnum. Samningurinn var samþykktur 30. apríl 1982 með 130 atkvæðum gegn 4, en sautján ríki sátu hjá. Hafréttarsamningurinn var síðan lagður fram til undirritunar í Montego Bay á Jamaica 10. des. 1982. Við það tækifæri var hann undirritaður fyrir hönd 117 ríkja, auk Cookeyja og Namibíu-ráðsins. Samtals skrifuðu 119 undir samninginn. Alls hafa 159 ríki, landssvæði og alþjóðastofnanir undirritað samninginn. Eftirfarandi 16 aðilar hafa fullgilt hann: Bahama, Belise, Egyptaland, Fiji, Fílabeinsströndin, Filipseyjar, Gambía, Ghana, Jamaica, Kúba, Mexikó, Senegal, Santa Lucia, Súdan, Sambía og Namibíu-ráðið.

Samningurinn tekur gildi ári eftir að 60 ríki hafa fullgilt hann. Með ályktun ráðstefnunnar 30. apríl 1982 var sett á laggirnar undirbúningsnefnd vegna starfsemi alþjóðahafsbotnsstofnunar og alþjóðlegs hafréttardóms.

Vonir manna um að árangur af starfi nefndarinnar yrði til þess að afstaða iðnþróunarríkja til samningsins mundi breytast hafa ekki ræst að fullu. Bandaríkin hafa ekki undirritað samninginn og ekki tekið þátt í störfum nefndarinnar. Bretland og Vestur-Þýskaland ákváðu einnig að undirrita hann ekki. Meðan þessi ríki halda sig fyrir utan það fyrirkomulag sem samningurinn gerir ráð fyrir er framtíðarskipan þessara mála að vísu óljósari en skyldi, en þó nægilega skýr að fullnægi hagsmunum Íslendinga.

Þessi óvissa verður að vísu eflaust til þess að draga úr áhuga sumra ríkja á fullgildingu, en deilur um samninginn hafa þó ekki nema í litlum mæli staðið um hin sígildu svið hafréttar, þau svið sem fyrst og fremst varða hagsmuni Íslands. Á þeim sviðum hefur náðst viðunandi lausn og telur ríkisstj. því réttast að fullgilda samninginn nú þegar, enda er það skylda okkar, svo vel sem samningurinn tryggir hagsmuni okkar, að vera í tölu þeirra ríkja sem eru í fremstu röð að staðfesta samninginn og stuðla þannig að því að samningurinn öðlist gildi sem allra fyrst.

Það er rétt að taka það fram að utanrmn., sem væntanlega fær þessa þáltill. til athugunar, þarf sérstaklega að fjalla um það hvort gera skuli þann fyrirvara um leið og samningurinn er staðfestur að ef til ágreinings komi áskilji Ísland sér rétt til þess að slíkri deilu sé vísað til sáttagerðar. Ég tel rétt að svo verði gert. Slík aðferð til lausnar deilum hefur reynst okkur Íslendingum vel, eins og t. d. varðandi Jan Mayen-deiluna. Þá gæti þessi fyrirvari okkar hljóðað eitthvað á þessa leið:

Jafnframt því að afhenda fullgildingarskjal varðandi hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna lýsir fastafulltrúi Íslands því yfir fyrir hönd ríkisstjórnar Íslands að skv. 298. gr. samningsins er réttur áskilinn til að sérhverri túlkun á 83. gr. skuli vísað til sáttagerðar skv. V. viðauka 2. kafla samningsins.

Herra forseti. Ég gæti rakið efni þessa samnings í einstaka þáttum, en hvort tveggja er að málefni þau er sérstaklega varða Ísland hafa verið svo oft til umræðu hér á Alþingi og opinberlega að þess gerist að mínu mati ekki þörf og svo er rétt að taka tillit til hins að við höfum áhuga á því að þessi þáltill. sé afgreidd sem fyrst. Ég veit að hv. þm. treysta utanrmn. að fjalla um samninginn þannig að hann komi hér aftur til meðferðar þingsins og þá það vel undirbúinn að ef einhverjar aths. eru sé tækifæri til að ræða þær þá. En auðvitað er valið hér ekki um að breyta einstaka ákvæðum, heldur að samþykkja hafréttarsamninginn eða hafna. Ég er í engum vafa um hvað Alþingi Íslendinga á eftir að gera í þeim efnum og geri það sem sagt nú að tillögu minni í lok máls míns að þáltill. þessari verði vísað til utanrmn. og seinni umr.