03.05.1985
Efri deild: 63. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 4733 í B-deild Alþingistíðinda. (3986)

416. mál, þingsköp Alþingis

Frsm. (Þorv. Garðar Kristjánsson):

Hæstv. forseti. Þingskapanefnd hefur fjallað um frv. það sem hér er til umr. Nefndin samþykkti að leggja til að frv. yrði samþykkt með tilteknum breytingum sem fluttar eru á sérstöku þskj.

Þetta frv. felur í sér gagngerar breytingar í veigamiklum atriðum frá gildandi þingsköpum. Þessar breytingar eru margs konar að efni og formi. En fyrst og fremst er um að ræða algjör nýmæli í þingsköpum. Mér þykir rétt að víkja nú að þeim greinum frv. þar sem er að finna meginnýmæli þess.

Með frv. þessu er stjórn þingsins efld með skipulegum og markvissum vinnubrögðum. Um þetta efni er að finna ákvæði í nokkrum greinum. Það er í fyrsta lagi 11. gr. frv. Þar er um að ræða veigamikla breytingu í 2. mgr. Sú breyting lýtur að traustari stjórn þingsins til þess að koma við bættum vinnubrögðum þess. Hér er kveðið á um að forsetar þingsins hafi umsjón með starfi þingnefnda þannig að þeir skuli fylgjast með gangi mála sem til nefndanna hefur verið vísað, svo sem nauðsynlegt kann að vera til þess að geta skipað málum niður á dagskrá þingfunda í hagkvæmri tímaröð.

Þá er enn ákvæði sem varðar stjórn þingsins í 6. mgr. 15. gr. og þar er veigamikið nýmæli tekið upp. Þar er lagt á herðar fastanefnda þingsins það sem ekki er minnst um vert til þess að gera möguleg skipuleg og markviss vinnubrögð við stjórn þingsins. Nefndunum er gert að leitast við að skipa afgreiðslu þingmála í tímaröð svo að verkefni þingfunda megi eftir því sem við verður komið dreifast sem jafnast á þingtímann.

Jafnframt er fellt niður ákvæði gildandi laga um svokallaðar vinnunefndir. Þar var gert ráð fyrir að formenn fastanefnda í hvorri deild, forseti og fyrri varaforseti skyldu skipa eina nefnd, svokallaða vinnunefnd, til að skipa fyrir um fundartíma og fundarstaði fastanefndanna. Reynslan hefur sýnt að ákvæði þetta er þýðingarlaust í framkvæmd. Því sem þarf að gerast í þessu efni ætti að vera betur borgið undir almennri stjórn forseta þingsins í samráði við formenn fastanefndanna.

Þá er enn eitt atriði sem þessu viðkemur. Það er ákvæði sem er að. finna í 2. mgr. 18. gr. og er nýmæli. Þar segir: „Lagafrumvörp, sem útbýtt er sex mánuðum eftir þingsetningu, verða því aðeins tekin til meðferðar að meiri hluti þm. í þeirri deild, sem frv. er borið upp í, samþykki það.“ Með þessu er stefnt að því að lagafrumvörp komi svo tímanlega fyrir þingið að því gefist færi á að fjalla um þau með eðlilegum hætti.

Þessi breyting er í samræmi við þá stefnu frv. að leitast sé við að dreifa málum sem jafnast á þingtímann. Sama gildir um þáltill. og vitna ég til 7. mgr. 28. gr. frv. um það efni. Hér er ekki um að ræða neitt fortakslaust bann við því að koma með mál og fá tekin fyrir eftir að sex mánuðir hafa liðið frá þingsetningu. Hins vegar mætti ætla að slíkt ákvæði sem þetta stuðlaði að því að mál kæmu fyrr fram á þinginu og fyrir þessi tímamörk með því að ella þarf að leita afbrigða til þess að taka málin fyrir.

Þá skal minnst á ákvæði í 1. og 2. mgr. 15. gr. frv. þar er gert ráð fyrir að stofnuð verði ein nefnd til viðbótar í Sþ., félagsmálanefnd. Til þeirrar nefndar skal vísa þeim málum sem félagsmála-, heilbrigðis- og tryggingamála- og menntamálanefndir í deildum mundu fjalla um ef borin væru fram í frumvarpsformi. Með þessu móti er gert ráð fyrir að létt sé á því mikla álagi sem er nú á nefndum í Sþ., þ. e. atvmn. og allshn.

Þá vil ég víkja að þeirri mikilvægu breytingu sem fólgin er í þessu frv. og miðar að því að koma á hnitmiðaðri meðferð þáltill. en nú tíðkast. Í 28. gr. eru gagngerar breytingar frá gildandi lögum um alla meðferð þáltill. Þessar breytingar miða einkum að því að setja takmörk fyrir því hvað miklum tíma þingsins megi verja til meðferðar þessara þingmála svo að meira svigrúm gefist til hins beina löggjafarstarfs við meðferð frumvarpa.

Í 1. mgr. 28. gr. frv. er gert ráð fyrir að till. til þál. séu bornar fram í Sþ. Hér er breyting frá gildandi lögum þar sem talað er um deildir og Sþ. í þessu sambandi. Felld eru niður ákvæði gildandi laga um að þáltill., sem samþykkt hefur verið í annarri þingdeildinni, skuli senda hinni deildinni. Þetta þýðir samt ekki að útilokað sé að bera fram þáltill. í þingdeild., en hana má ekki senda hinni deildinni. Af þessu leiðir að till., sem flutt er í þingdeild, getur aldrei orðið ályktun þingsins í heild heldur aðeins annarrar hvorrar þingdeildar. Þetta á því að stuðla að því að till. til þál. verði aðeins bornar fram í Sþ. og þar með að gefa þingdeildum meira ráðrúm til löggjafarstarfa.

Í 2. mgr. 28. gr. frv. er kveðið á um að tvær umr. þurfi um þáltill. til þess að þær nái samþykki til fullnaðar. Hér er um breytingu að ræða frá gildandi þingsköpum þar sem segir að deildin eða þingið álykti eftir uppástungu forseta hvort þáltill. skuli rædd í einni eða tveimur umr. Þessi breyting sem hér er lögð til er frekar að formi til en efni þar sem einni umr. er oftast frestað skv. gildandi þingvenju og till. vísað til nefndar og síðan umræðunni fram haldið þegar málið kemur úr nefnd. Þannig hafa raunverulega farið fram tvær umr. Hefur því í framkvæmd enginn munur verið á málsmeðferð, hvort heldur ákveðin hefur verið ein eða tvær umr. Hins vegar hefur breytingin, sem hér er lögð til, þá þýðingu að greitt er fyrir meðferð þáltill. með því að umr. um þær má fara fram strax og þær eru teknar á dagskrá í stað þess að skv. gildandi þingsköpum má umr. eigi fara fram fyrr en í fyrsta lagi daginn eftir að þær hafa verið fyrst teknar á dagskrá til að ákveða hvort þær skuli ræddar í einni eða tveim umr.

Þá er til að taka við 3. mgr. 28. gr. Þar er tekið upp það veigamikla nýmæli að takmarka fyrri umr. um till. til þál. Gert er ráð fyrir að flm. hafi allt að 15 mínútum til framsögu fyrir till. og aðrir þm. og ráðh. allt að fimm mínútum. Hver ræðumaður megi tala tvisvar sömu tímalengd. Hér er um að ræða að umr. er takmörkuð við fyrri umr. Ég hef ekki orðið var við annað en allir hv. þm. séu sammála um að rétt sé að koma á takmörkunum í þessu efni. Ástandið, eins og það er í þinginu nú og hefur verið á undanförnum árum, talar fyrir slíkum sjónarmiðum og skal ég ekki orðlengja um það.

Annað mál er það að það er að sjálfsögðu matsatriði hve langt á að ganga í þessu efni. Fimmtán mínútur og fimm mínútur, sem gert er ráð fyrir í þessu frv., er samkomulagsleið sem farin var þegar unnið var að gerð þessa frv. Það má segja að þá hafi sumir viljað ganga lengra í takmörkunum og miklu lengra, en aðrir skemmra. Þessi niðurstaða í frv. mótaðist af því að menn vildu leitast við að ná sem víðtækustu samkomulagi um þetta efni. Þegar málið kemur svo til meðferðar í þingskapalaganefnd þessarar hv. deildar kemur í ljós að ekki er full samstaða um þetta efni. Til þess að mæta sjónarmiðum þeirra sem vildu ganga skemmra í takmörkunum og leyfa lengri umr. við fyrri umr. um þáltill. gerir þingskapalaganefndin till. um breytingu í þessu efni. Á þskj. 822 er brtt. við 28. gr. eins og þar segir: „Í stað orðanna „fimm mínútum“ í 3. mgr. komi: átta mínútum.“ Þingskapalaganefndin stendur einhuga um þetta og þessi till. gerð í trausti þess að við náum samstöðu um þetta efni. Þetta var um 3. mgr. 28. gr.

Það skal tekið fram að í 4. mgr. 28. gr. frv. er fjallað um síðari umr. um till. til þál. Þar er ekki gert ráð fyrir að sú umr. sé takmörkuð heldur lúti almennum reglum skv. 36. gr. frv. Í 5. mgr. 28. gr. er veigamikil undantekning gerð frá hinni almennu reglu í 3. mgr. um takmörkun á 1. umr. um þáltill.

Í 5. mgr. segir að það skuli gilda sérregla um umr. um þáltill. er fjalla um stjórnskipun, utanríkis- og varnarmál eða staðfestingu framkvæmdaáætlana. Skulu engar sérstakar takmarkanir vera á umr. um slíkar till. heldur gildi almennar reglur skv. 36. gr. frv. við báðar umr.

Við meðferð málsins í þingskapanefnd þessarar hv. deildar kom það sjónarmið fram að það þyrfti að hafa skýrari og víðtækari heimild til undanþágu en er skv. 5. mgr. 28. gr. frv. eins og það var lagt fram, þ. e. að það skyldu ekki vera takmarkaðar umr. um þáltill. sem varðaði staðfestingu á alþjóðasáttmálum eða milliríkjasamningum. Fram kom það sjónarmið að þetta mætti heimfæra undir það sem fyrir er í frv., að undantekningin nær til utanríkismála. En við nánari athugun kom nm. saman um að þetta þyrfti ekki að vera alltaf það sama og það sem við a. m. k. í daglegu máli köllum utanríkismál. Því væri rétt að taka af öll tvímæli í þessu efni og víkka út undanþáguheimildina. Það er brtt. frá þingskapalaganefnd á þskj. 822 um þetta efni, þ. e. við 28. gr., þar sem segir að undantekningin skuli einnig ná til alþjóðasáttmála eða milliríkjasamninga.

Ég skal þá víkja nokkrum orðum að þeirri breytingu sem gert er ráð fyrir í þessu frv. á meðferð fsp. skv. ákvæðum 31. gr, frv. eða nánar tiltekið 5. mgr. 31. gr. En skv. þessari málsgr. er gerð gjörbreyting frá gildandi þingsköpum á meðferð fsp. Þar er um tvennt að ræða. Annars vegar er umr. bundin við fyrirspyrjanda og viðkomandi ráðh., hins vegar er ræðutími stórlega styttur. Hvor um sig, fyrirspyrjandi og ráðh., má ekki tala oftar en tvisvar, fyrirspyrjandi eigi lengur en tvær mínútur og ráðh. eigi lengur en fimm mínútur í senn. Þó er öðrum þm. en fyrirspyrjanda og ráðh. tryggður réttur til að gera stutta athugasemd, enda sé hún að þeirra dómi nauðsynleg til að koma að leiðréttingu eða upplýsingum um atriði sem máli skiptir. Með þessari breytingu vinnst tvennt. Annars vegar er komið í veg fyrir að umr. um fsp. verði almenn að þátttöku og efni og þannig tryggt að ekki verði drepið á dreif sjálfri fsp. og tilgangi fyrirspyrjanda með henni. Hins vegar gefst svo meira svigrúm til löggjafarstarfa þingsins með því að umfang fsp. í þingstörfum minnkar.

Ég kem svo að 32. gr. frv., en sú gr. fjallar um umr. utan dagskrár. Hér er um að ræða nýja gr. sem fjallar um umr. utan dagskrár, en í gildandi þingsköpun eru engin ákvæði um það efni. Hins vegar hafa í seinni tíð tíðkast umr. utan dagskrár í það ríkum mæli að rétt þykir að setja ákvæði í þingsköp um þann þátt þingstarfa. Svo sjálfsagðar sem umr. utan dagskrár geta verið orkar oft tvímælis hve nauðsynlegar þær eru. Hins vegar verður því ekki neitað að þm. fýsir ósjaldan að hreyfa áhugamálum sínum vafningalaust. Slíkt sýnir lifandi áhuga þm. á mikilsverðum málum og er því af hinu góða en ekki til að amast við. Með tilliti til þessa er hér að finna ákvæði um umr. utan dagskrár svo að séð verði um að þm. geti hreyft áhugamálum sínum sem ekki finna sér farveg með eðlilegum hætti í formlegum þingmálum.

Ákvæði þessi fara eftir því hve mikilsverð mál er um að ræða. Eftir því fer hvort umr. eru takmarkaðar skv. ákvæðum 1. mgr. 32. gr. eða hvort svo er ekki skv. ákvæðum 2. mgr. 32. gr. Með ákvæðum í 1. mgr. er opnuð leið fyrir það að fleiri mál megi verða tekin fyrir utan dagskrár en nú tíðkast. En það má því aðeins verða að umr. séu takmarkaðar mjög.

Í frv. er gert ráð fyrir því skv. 32. gr. að í allt að hálftíma í lok hvers fundar á venjulegum fundartíma í Sþ. geti þm. fengið tekið fyrir mál utan dagskrár hvort heldur er í formi yfirlýsingar eða fyrirspurnar. Það hafa verið í þingskapanefnd þessarar hv. deildar nokkrar umræður um þetta atriði, einkum það ákvæði að gert er ráð fyrir þessum hálftíma sem hér er talað um í lok hvers fundar. Það hafa verið færð viss rök fyrir því að það fari ekki ætíð vel á því að binda þetta við lok hvers fundar. Það hefur komið fram það sjónarmið að betra væri að hafa þetta í upphafi hvers fundar. Það hafa líka komið viss rök gegn þeirri skipan. Niðurstaðan af umræðunni um þetta atriði var sú í hv. þingskapanefnd deildarinnar að best væri að kveða ekkert á um það hvort þessi umræddi hálftími skyldi vera í lok hvers fundar eða í upphafi hvers fundar. Rétt væri að hafa vissan sveigjanleika mögulegan í þessu efni. Það gæti farið eftir aðstæðum og atvikum hverju sinni hvað heppilegt væri og þess vegna bæri að hafa þetta óbundið. Með tilliti til þessa sjónarmiðs ber þingskapalaganefnd fram brtt. við 1. mgr. 32. gr. frv. á þskj. 822, þar sem gert er ráð fyrir að fella niður orðin „í lok hvers fundar“. Eftir það mundi því upphaf 32. gr. hljóða svo: „Í allt að hálftíma á venjulegum fundartíma í Sþ.“

Ég hef núna lokið við að víkja sérstaklega að þeim greinum frv. sem fela í sér meginbreytingar frá gildandi lögum. Ég sé ekki ástæðu hér til að fara út í hinar fjölmörgu greinar sem fela í sér minni háttar breytingar, t. d. breytingar sem fólgnar eru í því að tekin eru inn í þingsköp ákvæði í samræmi við framkvæmd og venju sem fylgt hefur verið þó ekki hafi verið lögbundið. Sama er um það þegar ákvæði þingskapa hafa verið umorðuð til að gera þau skýrari og fyllri án þess að um efnisbreytingar sé að ræða. Flestar greinar frv. fela í sér einhverjar breytingar írá gildandi þingsköpum þó sumar séu smávægilegar. En ég sé ekki ástæðu til að tíunda hér við 2. umr. þessar breytingar sérstaklega og skal því ekki fara út í að ræða frekar einstakar greinar frumvarpsins.

Þó vil ég vekja athygli á því að í 15. gr. frv. er gert ráð fyrir því að fjárveitinganefnd sé skipuð níu mönnum. Það er í samræmi við það sem lengst af hefur gilt á síðari árum um fjárveitinganefnd. Við þekkjum það hins vegar að stundum hefur verið vikið frá þessu. Það hefur farið eftir sérstökum aðstæðum, styrkleikahlutföllum flokka og öðru slíku. Þá hafa verið sett sérstök lög um breytingu á tölu nefndarmanna í fjárveitinganefnd. Hið eðlilega við slíka lagagerð sem hér er um að ræða er að hafa, ef svo mætti segja, grundvallartöluna í þessum lögum sem við nú samþykkjum um þingsköp Alþingis og að farin verði sú leið sem jafnan hefur verið farin. Ef mönnum þykir rétt að hafa afbrigðilega tölu meðlima í fjárveitinganefnd verði það ákveðið hverju sinni með sérstökum lögum.

Mér þykir svo rétt aðeins að víkja að brtt. frá hv. þm. Sigríði Dúnu Kristmundsdóttur sem liggur fyrir á þskj. 838. Brtt. þessi felur í sér að horfið verði frá þeirri venju eða ákvæði þingskapalaga sem nú er að kosning til Ed., sem fram fer að loknum hverjum kosningum, gildi fyrir allt kjörtímabilið. Þetta sjónarmið, sem kemur fram í brtt. Sigríðar Dúnu Kristmundsdóttur, að það skuli vera kosið árlega í upphafi hvers þings til Ed., var rætt í þingskapanefnd deildarinnar. Það er í þessu efni eins og oft getur komið upp að það kann að vera að það sé ekkert fullkomlega rétt eða fullkomlega rangt og þetta geti verið álitamál. En ég vil vekja athygli á því að nefndin sem slík taldi ekki ástæðu til að breyta frá ákvæðum þingskapa nú um þetta efni. Áður fyrr var kosið til Ed. í upphafi hvers þings, en þessu ákvæði var breytt árið 1972 og ég hygg að það sé rétt að mönnum hafi fundist sérstök ástæða til að breyta þessu. Þá var líka breytt ákvæði um það að í upphafi hvers þings skyldi kjörin kjörbréfanefnd. Nú er það aðeins í upphafi fyrsta þings eftir kosningar og kosning þeirrar nefndar gildir allt kjörtímabilið.

En hvers vegna var þessu breytt með kosningu í Ed.? Ég hygg að það hafi verið gert til þess að koma meiri festu á. Festu segi ég vegna þess að það gat verið að breytingar á mannavali flokkanna til Ed. gætu haft í för með sér að raskað væri stöðu ríkisstj. sem mynduð hefði verið í upphafi kjörtímabils að loknum kosningum. Það er hægt að nefna dæmi sem sýna að slíkt gæti komið fyrir. Þingskapalaganefnd þessarar hv. deildar taldi ekki rétt að gera breytingu á í þessum efnum og því mæli ég gegn samþykkt brtt. Sigríðar Dúnu Kristmundsdóttur.

Hæstv. forseti. Ég hef lokið máli mínu.