07.11.1984
Neðri deild: 10. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 830 í B-deild Alþingistíðinda. (596)

7. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Guðmundur Einarsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944. Þetta er 7. mál á þskj. 7. Flm. auk mín eru hv. þm. Kristófer Már Kristinsson.

Þetta frv. var flutt á 106. löggjafarþingi en hlaut þá ekki afgreiðslu. Það er því endurflutt óbreytt. Ég hafði fyrir því framsögu einnig á síðasta þingi og ætla ég að taka nokkur atriði upp úr ræðu minni þá, sem ég flutti til framsögu með málinu, til þess að vekja athygli á því sem að baki því liggur.

Í frv. er lagt til annars vegar að felldur verði niður þingrofsréttur forseta og hins vegar að afnuminn verði réttur til útgáfu brbl. Þessi atriði eiga það bæði sameiginlegt að koma í veg fyrir óeðlilega íhlutun ríkisstjórnar í störf þingsins og eru þess vegna flutt hér saman á einu þskj. Fyrri greinin afnemur rétt ráðherranna til að senda þjóðkjörið Alþingi heim og seinni greinin útilokar að ríkisstjórnin setji lög að löggjafarsamkundunni forspurðri.

Þingrofsréttur forseta, ef við snúum okkur fyrst að honum, er arfur frá þeim tíma þegar almenningur þurfti að sækja rétt sinn í hendur erfðakónga og einræðisherra. Ef í odda skarst milli þings og þjóðhöfðingja gátu þeir síðarnefndu rofið þingið og þar með ógilt umboð þm. sem þó voru kosnir af þjóðinni.

Ákvæði um þingrof hafa aldrei verið í norsku stjórnarskránni og eru alls ekki óhjákvæmilegur þáttur í framkvæmd lýðræðis. Það er raunar augljóst að þetta vald samrýmist á ýmsan hátt illa seinni tíma hugmyndum um samskipti þings og stjórnar.

Ágreiningsmál, sem kunna að koma upp á milli þessara aðila, verður að leysa með samningum án þess að handhafar framkvæmdavaldsins hóti þm. með svipu þingrofsins.

Efnahagskerfi hverrar þjóðar er flókið og viðkvæmt. Þar er m.a. lífsnauðsyn að hægt sé að gera góðar framtíðaráætlanir og góðar framtíðarspár. Þessu höfum við kynnst á síðustu misserum. Slíkar framtíðaráætlanir eru mjög undir því komnar að menn geti treyst á frambúðargildi stjórnvaldsathafna. Sú óvissa um gerðir stjórnvalda, sem þingrofsmöguleikanum fylgir, er ekki holl gróandanum í efnahagslífi. Menn hafa alveg síðan í sumar spurt sig ýmissa spurninga. Menn hafa spurt sig að því hvort niðurstöður af samningum geti leitt til þingrofs og nýrra kosninga. Menn hafa spurt sig að því hvort ný forusta í Sjálfstfl. hyggi á landvinninga með stjórnarþátttöku og með því að kalla fram kosningar. Þetta eru einungis dæmi um þá óvissu sem þingrofsmöguleikanum fylgja. Og þetta er dæmi um óvissu sem við teljum að sé ekki holl fyrir þá frammámenn í atvinnulífinu t.d. sem eru að reyna að skipuleggja rekstur fyrirtækja sinna.

Þau tilefni, sem gjarnan eru notuð til að réttlæta þingrof, eru engin þess eðlis að ekki megi bregðast við þeim á annan og nútímalegri hátt. Ef stjórnvöldum þykir ástæða til að leita álits kjósenda í mikilvægum málum, sem koma upp á kjörtímabili þings, þá er unnt að skjóta þeim til þjóðaratkvæðagreiðslu án þess að til þingrofs þurfi að koma. Og það er athyglisvert að velta því fyrir sér fræðanna vegna að handhafar forsetavalds geta rofið þing- þ.e. handhafarnir, ekki forsetinn og það er einnig hægt að rjúfa þing sem aldrei hefur komið saman. Í þessu sambandi er fróðlegt að minnast þess ástands sem ríkti á Íslandi sumarið 1983 þegar ríkisstjórn synjaði nýkjörnu þingi um að koma saman og tveir handhafar forsetavaldsins af þremur sátu í þessari sömu ríkisstjórn.

Í skýrslu stjórnarskrárnefndar, sem gefin var út í janúar 1983, er lögð til sú meginbreyting að ekki verði unnt að rjúfa Alþingi nema með samþykki þess sjálfs.

Með hliðsjón af því sem ég hef talið upp hér að framan um áhrif óstöðugleika í stjórnarathöfnum, kúgunaráhrif þingrofssvipunnar og að auki það ægivald, sem ríkisstjórnir vitanlega hafa yfir þingflokkum sínum hverju sinni, telja flm. þessa frv. að tillögur stjórnarskrárnefndarinnar gangi of skammt. Við teljum að þingrofsréttinn eigi með öllu að afnema.

Snúum okkur nú að bráðabirgðalagasetingu. Ýmislegt hefur verið rætt og ritað um það að Alþingi hafi glatað að talsverðu leyti frumkvæði í lagasetningu. Orsakir þess eru vafalaust margar og hafa ýmsar verið nefndar. Í fyrsta lagi er augljóst að ráðherrar hafa yfirburðaaðstöðu til gagnasöfnunar og tæknilegrar úrvinnslu sem varða lagasmíð. Það hefur leitt til þess að sífellt stærri hluti löggjafarstarfsins er framseldur til ráðuneyta. Þetta gerist bæði með samþykkt þáltill. og sömuleiðis ákvæðum sem sett eru í lög sem þingið samþykkir, ákvæðum sem kveða á um reglugerðasmíð embættismanna til nánari útskýringar með lögum. Um þetta má ýmislegt segja. Þetta getur átt ýmsar skýringar og sumar eðlilegar. Nútíma lagabálkar geta verið býsna langir og við smíði þeirra þarf að taka afstöðu til mjög margra atriða og upplýsingar um fjöldamörg atriði þurfa að liggja fyrir. Þess vegna er í mörgum tilfellum eðlilegt að útfærsla þeirra sé í höndum tæknimanna. Hins vegar verður að gæta þess í löggjafarstarfinu að tilætlan löggjafans a.m.k. glatist ekki í meðförum embættismannakerfisins.

Annað atriði, sem hefur verið mönnum kannske enn meiri þyrnir í augum, er að ríkisstjórnir hér hafa misnotað mjög meira en aldargamalt ákvæði í stjórnarskrá um setningu brbl. Þetta frv. miðar að því að ná aftur til þingsins hluta frumkvæðisins til lagasetningar með því að afnema rétt framkvæmdavaldsins til setningar brbl.

Rétturinn til að setja brbl. á rætur sínar að rekja til þess tíma er þing starfaði aðeins tvo mánuði á ári og þá einungis annað hvert ár. Þá var augljóst að stjórnkerfið vann ekki án þessa réttar, enda hafa ákvæði um þetta staðið í stjórnarskrá síðan hún var sett 1874. Auk þessa voru samgöngur mjög erfiðar á landinu og þess vegna mikið sambandsleysi bæði milli manna og milli landshluta. Þótt ástæður hafi þannig verið ærnar á þeim tíma fyrir heimildarákvæði sem þessu voru engu að síður gerðar þær kröfur á þeim tíma í þessari sömu stjórnarskrá að brýna nauðsyn — mjög brýna nauðsyn þyrfti að bera til ef brbl. væru sett. Þær fórnir, sem alþýða álfunnar þurfti að færa til að sækja lýðréttindi sín í hendur valdastéttanna, voru lagasmiðunum líklega í mjög fersku minni. Þess vegna var áskilið að einungis í undantekningartilfellum, þ.e. þegar brýna nauðsyn bæri til, væri þjóðhöfðingjum og ríkisstjórnum leyfilegt að setja lög.

Það leikur ekki minnsti vafi á því að ríkisstjórnir allra flokka hafa á síðari árum misnotað þennan rétt stórkostleg, réttinn til brbl.-setningar. Þær hafa vaðið áfram í setningu brbl. og alls ekki virt þessa gömlu varúðarreglu um brýna nauðsyn. Það hvarflar raunar að manni nú orðið að ríkisstjórnum virðist kærast að setja stórvirk lög um efnahagsmál í þinghléum um jól eða páska eða milli þinga. Ef það gerist, þá eru þingmönnum meinuð eðlileg skoðanaskipti um lögin, um kosti þeirra og galla, þeir verða að láta þau skoðanaskipti bíða þar til eftir gildistöku þeirra, þegar menn standa frammi fyrir þeim sem gerðum hlut. Við þessar aðstæður gefst ríkisstj. tækifæri til að króa eigin þingflokka af í herbergjum sínum og beygja þá til fylgis án þess að frjáls og eðlileg skoðanamyndun með þátttöku stjórnarandstöðu og fjölmiðla fái að eiga sér stað. Þannig koma þá fundir þingflokkanna — þingflokka ríkisstj.— fyrir luktum dyrum í stað eðlilegra skoðanaskipta og opinberrar og þinglegrar meðferðar.

Ýmsir hafa sagt þessu atferli til afsökunar að ríkisstj. gæti þess gjarnan að tryggja þingmeirihluta fyrir brbl. sínum. Það skiptir ekki máli í þessu sambandi að mínu mati og okkar flm., vegna þess að þó að þingræður þyki ekki hafa stórvægileg áhrif á afgreiðslu mála í þingi, þá ber þess þó að gæta að þær opnu umræður að viðstöddum áheyrendum og fulltrúum fjölmiðlanna eiga að segja fólkinu í landinu hvernig línur skerast og hvaða skoðanir menn hafa í viðkomandi málum. Mikilvægur þáttur lýðræðisins er upplýsingin, fjölmiðlunin sem tryggir að öll sjónarmið fái að koma fram í viðkomandi máli. Með því er tryggður réttur almennings og minni hluta til þess að hafa áhrif. Um þetta snýst lýðræði. Meiri hlutinn þarf ekkert lýðræði til þess að ráða. Hann ræður hvort sem er í krafti styrks síns og yfirburðaaðstöðu. Þegar brbl. eru sett er þessi mikilvægi þáttur lýðræðisins vanræktur.

Við höfum fjöldamörg dæmi um misnotkun brbl.heimildar. Stærst og frægust eru kannske dæmin frá sumrinu 1983, þegar sett voru brbl. um alls kyns hluti, stóra og smáa, allt frá afnámi lýðréttinda í sambandi við kjarasamninga til tollmeðferðar á gráfíkjum.

Ef svo stór tilefni gefast að ástæða þykir til að bregðast við með lagasetningu, þá er augljóst að tilefni hlýtur einnig að vera til að kalla Alþingi saman til þess að eðlileg skoðanaskipti geti farið fram. Nú orðið er hægt að gera slíkt með örstuttum fyrirvara og án nokkurs kostnaðarauka. Alþm. eru á launum allt árið. Með því boðskiptakerfi og þeim samgöngum sem nú eru er þeim engin vorkunn að koma saman með stuttum fyrirvara. Ef mjög bráða atburði ber að, t.d. styrjaldir eða þess háttar, þá er neyðarréttur stjórnvalda hins vegar ávallt í gildi. Þannig hafa stjórnvöld ráðrúm til að bregðast við á nauðsynlegan hátt ef svo ólíklega vill til að Alþingi næst ekki saman nægilega fljótt. Af þessum ástæðum og kannske ýmsum fleirum er augljóst að brbl.-setningu þarf að endurskoða mjög vandlega. Það er fullkomlega ástæða til að efa að brbl. séu siðferðilega réttlætanleg eða nauðsynleg í sambandi við störf stjórnkerfisins.

Þegar brbl.-setning er gagnrýnd, eins og var gert óspart hér s.l. haust er slíkri gagnrýni svarað á ýmsan hátt. T.d. á þann hátt sem gert var s.l. haust þegar hæstv. forsrh. taldi upp fjölda brbl. yfir ákveðið tímabil og sagði síðan að hæstv. núverandi ríkisstj. væri svo sem ekkert verri en aðrar. Það getur vel verið. En það eru hins vegar ekki rök sem hæfir að nota. Þau rök að alltaf sé verið að setja brbl. á ekki að nota sem afsökun fyrir setningu brbl. Það að alltaf er verið að setja brbl. eru einmitt rökin gegn því að þessi aðferð sé notuð.

Ríkisstjórnum virðist sem sagt beinlínis ekki treystandi til þess að fara með það vald sem í brbl.setningunni felst. Því teljum við að rétt sé að taka þennan beiska kaleik frá þeim. Það er vont að hafa svona freistingar fyrir þeim, því að til þess eru freistingarnar að falla fyrir þeim, eins og sagt er, og það hafa ýmsir góðir drengir fallið í þær grafir að hagnýta sér þessi réttindi.

Við höfum heyrt ýmsar réttlætingar á þessu. En mér finnst einna skemmtilegust sú sem birtist í dagblaðinu Tímanum s.l. sumar og ég ætla að lesa upp, með leyfi forseta. Þetta er skrifað í framhaldi af umræðum í fjölmiðlum um brbl.-setningu. Þá ritar þáverandi ritstjóri Tímans, Þórarinn Þórarinsson:

„Það gat verið álitamál hvort kalla ætti þing saman í sumar. Ýmis rök mæltu með og önnur ekki. Mikilvægust voru þau að ríkisstjórnin þyrfti tíma til að undirbúa frekari aðgerðir, t.d. varðandi fjármagnskostnaðinn, og myndi þinghald tefja þennan undirbúning. Betra væri líka að nokkur reynsla væri fengin af aðgerðunum áður en þingið fjallaði um þær. Þessi viðhorf réðu úrslitum.“

Í þessum stutta kafla kemur margt merkilegt fram. Í fyrsta lagi kemur fram að þinghald mundi tefja undirbúning lagasetningar. Það er fróðlegt fyrir alþm. og Alþingi að fá það upplýst að þeir þvælist fyrir löggjafarstarfinu í landinu. í öðru lagi er mjög forvitnileg sú skoðun að það sé gott að setja brbl. til þess að prófa framkvæmd þeirra á þjóðinni áður en þingið fjalli síðan um þau. Þetta er mjög athyglisvert viðhorf í lagasetningu og verðskuldar kannske einhverja umr.

Í skýrslu stjórnarskrárnefndar, sem ég vitnaði til hér fyrr, frá janúar 1983 er lögð til breyting á 28. gr. stjórnarskrárinnar um brbl. Í ljós kemur við lestur brtt. að þar er vald stjórnar til brbl.-setningar í raun og veru ekki þrengt samkv. tillögum nefndarinnar heldur eru lagðar til breytingar á meðferð mála. Þannig er kveðið á um að efni brbl. skuli kynnt fyrir þingnefnd áður en lögin eru sett og að lögin skuli lögð fyrir þing í þingbyrjun.

Þetta mundi út af fyrir sig horfa til bóta en breytir ekki eðli málsins, sem sé því að brbl. séu til óþurftar nema í algjörum neyðartilfellum. Og það atriði að lög skuli lögð fyrir þing í þingbyrjun er náttúrlega sjálfsögð framkvæmdaregla sem ætti að viðhafa. Við kynntumst því hér s.l. vetur, ef ég man rétt, að við vorum að samþykkja undir vor brbl. sem höfðu verið sett sumarið áður. Sá skikkur var náttúrlega algjörlega óviðunandi. En eins og ég segi, þetta er út af fyrir sig til bóta en hefur ekki áhrif á þann andlýðræðislega hátt sem er fólginn í beitingu brbl. Og jafnvel þótt brbl. væru kynnt fyrir þingnefndum, þá eru fundir þingnefnda ekki fyrir opnum tjöldum, fólkið í landinu fær ekki að vera vitni að þeim skoðanaskiptum sem þar fara fram. Þetta er því eins og ég segi leiðrétting á vondri framkvæmd en tekur ekki á kjarna málsins að mínu mati. Þessi tillaga stjórnarskrárnefndar er tilraun til að mýkja svolítið þessa ósæmilegu aðferð en tekur ekki á aðalvandanum.

Með hliðsjón af þeim atriðum, sem ég hef talið hér upp að framan, telja flm. þessa frv. brtt. stjórnarskrárnefndar ófullnægjandi og vilja því leggja til með flutningi þessa máls að þetta úrelta ákvæði, þetta 100 ára gamla ákvæði verði fellt úr stjórnarskrá lýðveldisins.

Herra forseti. Ég legg til að þessu máli verði vísað til hv. allshn. Ég hef lokið máli mínu.