13.11.1984
Sameinað þing: 20. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 994 í B-deild Alþingistíðinda. (717)

112. mál, almenn stjórnsýslulöggjöf

Flm. (Gunnar G. Schram):

Herra forseti. Ég flyt hér ásamt nokkrum öðrum þm. till. til pál. á þskj. 116 um undirbúning að setningu almennrar stjórnsýslulöggjafar. Aðrir flm. eru Guðrún Agnarsdóttir, Kjartan Jóhannsson, Páll Pétursson, Svavar Gestsson og Friðrik Sophusson. Till. hljóðar svo, með leyfi forseta:

„Alþingi ályktar að fela ríkisstj. að skipa nefnd til að semja frv. að almennum stjórnsýslulögum og leggja það fyrir Alþingi svo fljótt sem verða má.“

Till. um þetta efni var flutt á síðasta löggjafarþingi og er þessi till. samhljóða. Hér er um endurflutning að ræða því að till. varð þá ekki útrædd og sér því hér aftur dagsins ljós.

Það má segja að í raun er efni þessarar till. að veita einstaklingnum stuðning í viðskiptum sínum við kerfið, eins og það er stundum kallað. Hann hefur staðið hingað til að mörgu leyti höllum fæti og sennilega kemur hann alltaf til með að standa höllum fæti, einstaklingurinn í þjóðfélaginu, gagnvart kerfinu. En allavega er þó nauðsynlegt að veita honum þann stuðning og þann styrk í þeim viðskiptum sem löggjafinn hefur á sínu færi. Því er það markmið þessarar þáltill. að sett verði löggjöf þar sem fram koma skýrar og ótvíræðar reglur um það hvernig stjórnvöld eiga að afgreiða erindi manna, sem þeir beina til þeirra, hvaða rétt stjórnvöld raunverulega hafa, hve langt þau mega ganga og hvað þau mega ekki gera. Slíkar réttarreglur, þótt undarlegt sé, skortir í íslensk lög enda þótt þau séu á öðrum réttarsviðum mjög ítarleg og sinni sínum tilgangi þar ágætlega.

Skýrar og ótvíræðar réttarreglur um stjórnsýslu ríkisins eru einfaldlega nauðsynlegar til þess að tryggja réttaröryggi borgaranna í skiptum þeirra við yfirvöldin. Það er kjarni málsins hér. Eins og ég sagði eru ekki nein almenn stjórnsýslulög til hér á landi sem geyma reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni. Nauðsynlegt er að setja ákvæði um bæði form og efnisreglur varðandi undirbúning mála og úrlausn þeirra, þar á meðal ákvæði um réttindi þegnanna til þess að fylgjast með meðferð mála hjá stjórnvöldum og koma að sjónarmiðum sínum og andmælum þegar þeir leita til stjórnvalda út af erindum sínum.

Íslenskur stjórnarfarsréttur byggist að miklu leyti á óskráðum reglum og viðurkenndar stjórnsýslureglur varðandi málsmeðferð eru fáar. Afleiðing þess er einfaldlega sú að þeir sem þurfa að leita réttar síns hjá stjórnvöldum standa vegna þessa höllum fæti þar sem þeir geta ekki bent á nein tiltekin og ákveðin ákvæði sem styðja þeirra rétt og þeirra málafærslu. Oft er ekki ljóst hver er réttur manna við málsmeðferðina, m.a. hvort þeir mega koma á framfæri skoðunum sínum og sjónarmiðum við málsmeðferð og ákvarðanatöku og þá að hve miklu leyti. Hér er um að ræða stjórnvöld allt frá ráðuneytum, opinberum stofnunum til stjórnvalda sem dreifð eru út um allt land.

Þar að auki skortir skráðar eða óskráðar réttarreglur um mörg mikilvægustu svið stjórnarfarsréttarins sem sérstaklega lúta að réttindum og skyldum borgaranna. Dæmi má taka um leyfi. Mjög algengt er að menn sæki um leyfi. Menn standa í því daginn út og daginn inn að sækja um ýmis leyfi þó að það sé að vísu síður nú en áður fyrr. Þar er yfirleitt ekki að finna neinn lagabókstaf um það hvort stjórnvöld skuli rökstyðja synjun um leyfi. Leyfisbeiðandinn fær synjun, en það liggur ekki ljóst fyrir af hverju. Er stjórnvaldinu skylt að rökstyðja synjunina, segja hlutaðeigandi hvers vegna hann fær neitun eða ekki? Um það þurfa vitanlega að vera skýrar reglur.

Þá er ekki að finna neinar ótvíræðar reglur um það hvort stjórnvaldi sé skylt að veita umsækjanda aðgang að upplýsingum sem synjunin byggist á. Maður hefur fengið synjun á erindi sínu, hann vill fá að vita ástæðurnar. Það er ekkert ákvæði til um skyldu stjórnvaldsins til þess að veita slíkar upplýsingar. Það sama gildir, að það skortir reglu um skyldu stjórnvalda til þess að rökstyðja úrskurði sína. Það er eitt meginhlutverk stjórnvalda að kveða upp úrskurði á grundvelli laga og reglugerða, fyrst og fremst og ekki síst á grundvelli reglugerða. Það eru stjórnvöld sem framkvæma lögin sem hið háa Alþingi setur. Þar skortir mjög skyldu til þess að þau rökstyðji úrskurði sína. Menn vita einfaldlega ekki á hverju slíkir úrskurðir eru byggðir.

Í þriðja lagi skortir okkur settar reglur um heimild manna til þess að koma fram andmælum við meðferð máls sem þá varðar og er til úrlausnar eða úrskurðar hjá stjórnvöldum. Menn vilja koma sjónarmiðum sínum á framfæri, menn vilja andmæla einhverju því sem aðrir, andstæðingur eða aðrir hagsmunahafar, halda fram, en við höfum engar reglur um það hver er réttur manna á þessu sviði.

Í fjórða lagi vantar okkur einnig reglur um hæfi stjórnvalds til þess að fjalla um mál. Almennt eru menn sammála um það að sú regla eigi við sem gildir í réttarfari, en við höfum mjög ítarlega löggjöf um meðferð mála, bæði einkamála og opinberra mála, fyrir dómstólum. Þar gildir sú regla almennt að skv. íslenskum lögum megi enginn taka þátt í meðferð máls ef úrslit málsins varða verulega hagsmuni hans, þannig að hann er raunverulega vilhallur eða gæti verið vilhallur. Þessa reglu skortir skráða í íslenskan stjórnarfarsrétt, stjórnsýslulöggjöf. Og því er ekki að neita að þessi grundvallarregla, sem víkur raunverulega að réttaröryggi manna í þjóðfélaginu, hefur verið margbrotin í íslenskri stjórnsýslu. Það þarf að taka fyrir þá hættu sem slíkt hlýtur óhjákvæmilega að hafa í för með sér.

Hér hef ég nefnt nokkur atriði, herra forseti, sem sýna hve við erum vanbúnir, hve borgarinn er raunverulega hjálparlítill, máttvana gagnvart stjórnvöldum, gagnvart kerfinu, vegna þess að hann skortir réttargrundvöllinn ljósan og óvefengjanlegan. Úr þessu hefði mátt bæta ef Alþingi hefði á sínum tíma, og það eru ugglaust um 20 ár síðan, tekið jákvætt undir þau frv. sem fram komu um að sett yrði á stofn hér á landi embætti umboðsmanns Alþingis, áþekkt því sem við þekkjum það á hinum Norðurlöndunum. En það mál, þó að það væri hér nokkrum sinnum flutt, hefur aldrei náð fram að ganga. Hlutverk umboðsmannsins lýtur mjög að þessu sviði sem ég hef hér verið að nefna. Það er hlutverk hans að taka við kærum og kvörtunum frá hinum almenna borgara sem telur að yfirvöld hafi á einhvern hátt gengið á hlut sinn. Þá er unnt að koma fram leiðréttingum. Hann kannar málið og ef hann telur að kvörtunin eða kæran sé réttmæt, þá kemur hann fram leiðréttingum vegna aðgerða stjórnsýsluyfirvalda og beinir fyrirmælum til þeirra um að menn fái leiðréttingu mála sinna.

Menn geta velt því fyrir sér í þessu sambandi hvort ekki væri ástæða til — þó svo að við fengjum slíka stjórnsýslulöggjöf — að lögleiða slíkt embætti. En þar sem það er ekki fyrir hendi er enn þá brýnni nauðsyn en ella væri á virkri stjórnsýslulöggjöf til þess að vernda rétt borgaranna gagnvart yfirvöldunum.

Ég vil fagna því áður en ég lýk máli mínu, sem fram kom í samkomulagi stjórnarflokkanna nú fyrir skemmstu, þar sem á það var minnst að nauðsyn væri á þessum vetri, á þessu þingi, að hugað yrði að þessu máli, þ.e. setningu almennrar stjórnsýslulöggjafar. Á það var minnst í samkomulagi ríkisstjórnarflokkanna. Ég tel það mikinn árangur tillöguflutningsins hér á síðasta þingi að það skuli þó hafa vakið menn til umhugsunar um að hér er nauðsyn á bragarbót í löggjöf.